西方政府规制理论的发展及启示

韩中华

（中共江苏省委党校 经济社会发展研究所，南京 210004）

一、政府规制的内涵

西方政府规制理论中的“政府规制”，又被称为政府管制、政府调节等，来源于英文的government regulation。日本学者植草益将它译为“政府规制”，凸显了它是在法治背景下的有规可循的管制活动，它必须具有明确的法律依据，而不是随机的、自由裁量的任意行为。

政府规制是一个比较宽泛的概念，卡恩（1970）通过经验观察认为：规制的实质是政府命令对竞争的明显取代，作为一种基本的制度安排，它企图维护良好的经济绩效。［1］28施蒂格勒（1971）指出：规制是国家强制权力的运用，是产业所需并主要为其利益所设计和操作的。［1］30吉尔洪和皮尔斯（1982）认为：经济规制是规制者的判断对商业或市场判断的决然取代，并在直接规制与法律限制之间作了区分，前者是规定的（prescriptive），后者是禁止的（proscriptive）。他们指出“政府的产业规制仅仅是对众多私人经济力量的法律控制形式中的一种”。［1］32米尼克（1980）指出规制是针对私人行为的公共行政政策，它是从公共利益出发而制定的规则。［1］37丹尼尔·F·史普博指出“规制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为”。［1］39日本学者金泽良雄（1980）认为，政府规制是“在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正、改善市场机制内在的问题为目的，政府干预和干涉经济主体活动的行为”。［2］2另一日本学者植草益则认为，政府规制是“社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为”。［2］24

我国学者在吸收西方学者基本观点的基础上，对规制概念的含义也做出了自己的论述。樊纲（1995）认为，政府规制是特指政府对私人经济部门的活动进行的某种规制或规定，如价格规制、数量规制或经营许可等。［3］173王俊豪（2001）认为，政府规制是具有法律地位的、相对独立的政府规制者（或机构），依据一定的法规对被规制者（主要是指企业）所采取的一系列行政管理与监督行为。［4］1李郁芳（2002）指出政府规制是政府部门也包括一般的社会公共机构和组织，以治理市场失灵或克服忽视社会利益的私人决策为目标，依据有关法律法规，对企业的市场行为施行的外部干预。［5］48余晖（1997）提出，规制是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为根据，以大量颁布法律、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体的不完全公正的市场交易行为进行直接的控制和干预。［6］1陈富良（1999）认为规制是政府根据有关法律法令、规章制度，对市场主体，包括公共部门和私人部门的企业组织、事业单位及个人的经济活动进行规范和制约的一种管理方式。［7］18

本文中，我们把政府规制定义为政府为实现某些社会或经济目标，运用法律法规和公共政策对微观经济主体的行为进行规范、限制或激励的行动或措施。

二、政府规制理论的发展沿革

政府规制的基础是市场经济和法治的制度环境，其逻辑起点是修正市场机制的结构性缺陷，避免市场经济可能给社会带来的弊端。回顾20世纪以来的西方政府规制研究，它经历了“市场失灵与政府的矫正措施、检视规制政策的效果、寻求规制政策的政治原因、政府规制中的激励问题”四次主题变迁，形成了公共利益规制理论、部门利益规制理论、放松规制理论和激励性规制理论等流派。

1.公共利益规制理论

公共利益规制理论以市场失灵和福利经济学为理论依据，提出市场失灵是政府规制的出发点，把政府看作是公共利益的代表，响应公众的要求，矫正市场经济活动带来的无效率和不公平，从而保护公众的利益，提高整个社会的福利水平。公共利益规制理论是规制理论发展的逻辑起点，是关于规制的规范分析，它因研究“市场失灵与政府的矫正措施”而产生的，主要包括两大内容：一是认定市场存在失灵现象，不被规制的市场中存在着自然垄断、外部性、公共产品、信息不对称等因素，导致其运行不能达到帕累托最优，从而使政府规制的必要性得以显现；二是寻求“最优”的政策来矫正市场失灵的现象，使政府规制的效率显而易见。然而，任何的理论都需要经过实践的检验，经济学家们在对政府规制政策效果的实证检验后，对公共利益规制理论提出了质疑：如实践中规制无效率，规制的产生并不完全是因为市场失灵，规制方案产生不合意间接效应等。

2.部门利益规制理论

与公共利益理论不同，部门利益理论的假设前提是：政府拥有和掌握的基本资源是权力，利益集团能够说服政府运用其权力为本集团的利益服务，规制者作为经济人，能理性地选择可使其效用最大化的规制行动。部门利益理论强调利益集团通过寻求规制来增进自己的私人利益，从而强调利益集团在公共政策形成过程中发挥重要作用。规制俘虏理论是部门利益理论形成的最早雏形。规制俘虏理论认为，利益集团在公共规制政策的形成中发挥着重要作用，规制的供给是应产业对规制的需求（立法者被产业俘获），或者随着时间的推移规制机构逐渐被产业控制（规制者被产业俘获）。它认为政府规制的实质是规制者和立法者被产业组织所俘虏和控制。

3.放松规制理论

放松政府规制的理论主要有政府失灵理论和可竞争市场理论。詹姆斯·M·布坎南通过对政治过程的经济学分析，揭示了在代议制民主政治中，公共部门在提供公共物品时总是倾向于浪费和滥用资源，公共支出存在着规模过大和低效率问题。因此，布坎南提出了与“市场失灵理论”相似的“政府失灵理论”，即认为政府同样存在难以克服的缺陷。布坎南指出，人们必须破除这样的观念“政府会一心一意为公众谋取利益、会把公共事务办好”，因为政府是由政治家和公务员组成的群体，他们同样都是经济人，都有各自的私欲，都以追求自身利益最大化为行为准则。可竞争市场理论认为，只要取消人为的进入和退出壁垒，同时依靠科技进步和技术发展尽量消除沉淀成本，就可以在自然垄断行业形成可竞争市场。在一个进入和退出完全自由的市场中，不可能存在超额利润，依靠潜在竞争力量可以实现社会资源的最优配置和经济效率最大化。因此，政府规制政策的核心，是在受规制行业中保持充分的潜在竞争压力。

4.激励性规制理论

激励性规制理论就是研究如何采取激励手段，来达到以最小的成本获得规制信息和激励企业提高效率，它在保持原有规制结构的条件下，给予受规制企业以竞争压力和提高效率的正面诱因，促使受规制企业努力提高内部效率。政府规制政策在规制信息搜寻和实行某种鼓励信息显露政策之间作出成本最小的选择。激励性规制经常采用的激励工具主要有：最高限价规制、特许投标规制、区域间标尺竞争机制。最高限价规制，它把受规制行业的产品和服务的价格与零售价格指数结合起来，受规制行业的价格上涨不能高于通货膨胀率。同时，考虑到技术进步带来的劳动生产率的提高，行业价格会下降。特许投标规制，即政府通过投标竞争方式赋予某个企业以特许经营权，从而在投标阶段对服务质量和服务价格形成较为充分的竞争。特许经营权具有时间限制，在特许期结束后再通过竞争投标的形式确定特许权归属，以激励特许企业提高效率。区域间标尺竞争机制，以其他地区在生产技术、市场需求方面相似的企业的绩效和价格为参照，制定本区域内受规制企业的价格和服务水准，激励本区域内垄断企业提高内部效率，降低经营成本，改善服务质量。

三、政府规制理论对我国的启示

西方政府规制理论经历了由低级到高级、由脱离现实到逐渐贴近现实的变迁，对西方国家政府规制政策的制定与实施发挥了重要作用，对经济增长和经济发展产生了重大影响。它对我国政府在发展社会主义市场经济过程中如何正确发挥政府职能，实现政府职能的转变有一定的启示与借鉴意义。

1.认识中西政府规制依赖的经济体制基础不同

政府规制的逻辑起点为了克服市场失灵，但这是在市场机制充分发挥作用的基础上，去克服市场的种种弊端，而不是不要市场，不是让政府规制去代替市场。所以，政府规制的基础依旧是市场经济体制。西方国家已经建立起高度发达的市场经济体制，市场在资源配置中起了决定性的作用。在此基础上，政府规制具有合理的、规范的经济制度基础。西方政府规制理论经历了建立规制——强化规制——放松规制——激励性规制和放松规制并行的过程。在目前阶段其放松规制的根本任务和目的是在市场经济已经发育成熟的前提下，通过收缩政府的经济职能，减少政府干预，让经济主体充分利用市场机制去配置资源。

改革开放前我国长期实行的是高度集中的计划经济管理模式，政府介入社会生活的几乎所有领域，排斥市场的自发作用，企业完全靠指令性计划来安排经济活动。而政府决策的依据，显然不是市场需求和市场供给竞争的格局，而是政府对国家经济、地区经济、产业经济甚至是某些企业发展的意图等。以建立社会主义市场经济体制为改革目标以来，尽管中央政府一再强调，要健全现代市场体系，发挥市场在资源配置中的基础性作用。但是在目前的商品及要素市场中，充分发挥其资源的基础性配置作用还存在一定的差距。所以我国政府规制改革的任务是要建立一个统一、竞争、开放、有序的市场体系，清除与命令经济相适应的计划控制，建立与市场经济相适应的新规制，为市场主体创造有效率的市场环境，通过一系列制度安排等市场基础设施来界定产权、遏制恶性垄断、保护市场经济，等等。

2.建立和完善政府规制的监督机制和公众参与机制

不难看出，西方政府规制理论都是建立在经济人假设的基础之上，而规制者和被规制者都是经济人，都有追求个人利益最大化的动机，政府规制政策制定和运用得不恰当，会带来行政性垄断、寻租行为、规制机构被俘虏等问题。所以不仅市场主体需要监督，规制者也需要监督。这就要求我国政府必须建立独立的有权威的规制机构，可以从四个方面着手：（1）加强政府规制机构的独立性，政府规制部门负有监督市场主体行为的责任，对于那些违反法制法规的企业，政府规制部门有权利给予制裁；（2）政府机构内部设立相应部门对政府规制机构进行必要的监督，防止规制机构与企业合谋、设租和寻租、牺牲公共利益为私人谋利；（3）充分调动第三方的力量来进行监督，主要包括公众、非政府组织和媒体等社会力量；（4）建立相应的法制法规，使得规制机构和规制对象都有法可依。

在制定和执行微观规制政策过程中，政府经济规制机构与市场主体要互动共进，建立和完善制定经济规制政策的公众参与机制。经济规制机构在微观规制政策的制定或调整涉及规制政策的法律法规过程中，都要有公众参与机制，让企业、公民和其他市场主体自身或通过代表其利益的代言人或组织来表达自己的意见，形成从公众中挑选出有专业知识和相关经验的人员组成代表团，参与经济政策调整听证会的制度，让各方利益主体在听证会中进行博弈。经济规制机构提出调整微观规制的法律议案交各级人民代表大会后，各级人民代表大会在批准议案的过程中，市场主体或其代表不仅可以通过听证会发表自己的意见，还可以多种形式对新法规提出质询。对不予采纳的质询意见和建议，经济规制机构和人民代表大会必须逐一答复，以充分的法律依据和理论论证说明不采纳这些意见或建议的理由。提高公众的参与水平，使得经济规制机构能与企业互动共进、互惠互利。在经济规制政策的制定和执行中，公众参与程度越高，越有利于提高公众对规制过程的认同感和对经济规制的信心，减少规制执行的难度和阻力。

3.引进和推动激励性机制，提高经济效率

由于政府与规制对象之间的博弈是建立在信息不对称的基础上，政府无法对规制对象（主要是企业）真实的成本、业绩、利润等信息作及时全面的了解。因此，在政府规制的过程中，难免出现规制的低效益，或者政府规制起不到预期的效用，甚至适得其反。激励性规制理论要解决的正是在这样一种信息不对称的情况下如何很好地激励企业，使其行为能够最大限度符合公共利益的问题，其关键就在于要设计出一整套激励机制，在这样一套激励机制当中明确规定政府和企业相应的权利和职责，同时通过激励措施保障以利润最大化为目标的企业的行为能够符合政府规制的要求。

在自然垄断领域，政府规制要正确运用竞争手段与激励手段，提高自然垄断性产业的经济效率。对于自然垄断产业，既不能寄希望于被规制企业“公众利益”意识的觉醒，不能指望潜在进入者的“理想化”约束，也不能忽视成本次可加性的客观制约，必须有效发挥成本次可加性和竞争活力的优势，使被规制企业之间进行有效竞争，提高经济效率。在不适用进行竞争的行业和领域，可以有效地运用激励性手段，如特许投标竞争政策、区域间竞争政策、成本调整契约政策、直接竞争政策等，对垄断企业进行规制，以提高经济效率。

政府规制的目的，既不是用理想的政府去代替不完善的市场，也不是用理想的市场去代替不完善的政府，而是要在现代政府和现实市场之间，建立起一种有效的协调机制，使现代政府能够根据资源配置的合理性原则和交易成本最小化原则，努力探寻政府与市场的均衡点，实现社会健康、有序、和谐的发展。

［1］丹尼尔·F·史普博.管制与市场［M］.余晖，译.上海：上海三联书店；上海人民出版社，1999.

［2］植草益.微观规制经济学［M］.朱绍文，译.北京：中国发展出版社，1992.

［3］樊纲.市场机制与经济效率［M］.上海：上海三联书店，1995.

［4］王俊豪.政府管制经济学导论［M］.北京：商务印书馆，2001.

［5］李郁芳.体制转轨时期的政府微观规制行为［M］.北京：经济科学出版社，2002.

［6］余晖.导言［M］//政府与企业：从宏观管理到微观管制.福州：福建人民出版社，1997.

［7］陈富良.论政府规制的理论依据［J］.江西财经大学学报，1999（2）：18-21.