我国体育法制建设的回顾与探讨

刘国忠，郭春玲

（西安体育学院，陕西西安710068）

我国体育法制建设的回顾与探讨

刘国忠，郭春玲

（西安体育学院，陕西西安710068）

90年代以来我国体育法制建设取得了长足的发展，体育立法步伐加快，基本形成了体育法律，体育行政法规，部门规章和地方体育法规相配套的体育法律法规体系，体育执法和执法监督得到了加强.随着我国体育事业社会化和法治化的深入，建设体育强国战略的实施，要加快促使《体育法》修改，抓紧制定完善落实《全民健身条例》的配套制度，加强体育执法和执法监督，重点建设体育纠纷解决机制和制定体育产业法规.

体育法制；体育立法；体育执法与监督

1 我国体育法制建设回顾

1.190 年代以来的体育法制建设

1.1.1 体育立法工作取得重要进展

1995年8月29日全国人大常委会通过《中华人民共和国体育法》，同年10月1日开始实施.之后，以体育法为依据，国务院相继颁布实施了《奥林匹克标志保护条例》、《公共文化体育设施条例》和《反兴奋剂条例》三部与体育直接相关的行政法规. 2009年8月30日，国务院颁布了《全民健身条例》，2009年10月1日起实施，全民健身活动被纳入了法制轨道，与此同时，国家体育总局的立法工作和地方立法工作也得到了快速发展.目前，我国共颁布实施了1部体育法律、7部行政法规、37件部门规章和78件法规性文件、100多部地方性法规和地方人民政府规章[1]，这一时期我国体育立法初具规模，基本上形成了以体育法为核心，体育法规为重点，部门规章和地方法规为基础的立法格局，为依法治体奠定了坚实的基础.

1.1.2 体育执法工作得到了重视和加强

在体育执法工作过程中，体育行政部门的执法主体地位进一步得到确认和体现.如国家体育总局政策法规司作为承担国家体育总局法制工作任务的专门机构，其工作职能明确包括“负责体育行政执法和执法监督工作，承担国家体育总局行政复议、行政诉讼及其他法律工作；承办全国人大、国务院交给国家体育总局的法律事务，配合全国人大、国务院有关部门进行体育执法检查”等.全国省市区体育行政部门设立政策法规处，不断加强体育执法队伍的建设，开展行政执法培训工作，省级体育行政部门的公务员大部分经过培训，获得了行政执法岗位资格.各地普遍针对体育执法工作的特点，对体育行政执法机制进行了积极的探索，建立了各种配套的体育执法制度和措施.

1.1.3 体育行政部门的执法监督开始启动，并积累一些有益的成功经验

《体育法》颁布实施后，全国人大教科文卫委员会多次组织体育法执法调研和执法检查工作.先后对北京、湖南、四川、江西、辽宁等地贯彻实施《体育法》的情况进行了调研和检查.从1997年起，福建、陕西、北京、广东等省、区、市体育行政部门会同当地人大和政府加强了体育法的执法监督检查.近年来，各地在体育行政执法的实际操作中，制止和纠正了一些体育违法行为，有效地维护了当事人的合法权益，促进了体育事业发展，积累了一些成功的经验.如河北省制定并实施了体育部门错案和执法过错责任追究暂行办法、体育行政执法检查程序、体育行政处罚听证制度、体育行政复议制度和体育行政执法人员工作制度，形成了较为完善的执法监督制度体系[2].其他地区也根据当地的情况和特点，日益强化了行政执法素质，提高行政执法水平.

2 我国体育法制建设发展中存在的问题

2.1 立法方面

2.1.1 法律法规不健全，高层次立法少，法律规定不完善，法律调整不平衡

目前不仅没有能全面规范和促进体育产业发展的法规，也缺少针对具体的体育竞赛表演市场、体育健身娱乐市场、体育用品市场、体育中介市场、体育无形资产的开发和利用等方面的法规.促进和规范体育产业发展，规范体育纠纷的解决是困扰体育改革发展的难点和重点问题.我国体育的产业化和职业化进程使体育纠纷的数量增多，而且复杂多样.在我国，体育纠纷的解决有两种渠道，一是体育组织内部解决，二是体育诉讼[3].但是，由于各体育组织对运动员、运动队以及俱乐部的救济渠道不畅，体育诉讼耗时费力，所以体育纠纷不能很好的得以解决.对于体育纠纷的解决，国际上通行的做法是体育仲裁.在我国，《体育法》第33条规定：“在竞体育活动中发生纠纷,由体育仲裁机构负责调解、仲裁.体育仲裁机构的设立办法和体育仲裁范围由国务院另行定.”而《体育法》实施后的十余年,国务院并没有依此制订具体的体仲裁制度,我国现有的体育纠纷解决机制,难以满足体育事业的发展需要.

截止目前，我国体育法律体系由1件法律、7件行政法规、37件部门规章，78件法规性文件和100多部地方性法规和地方人民政府规章构成，可以看出调整我国体育事业发展的全国性法律和法规明显偏少.

法律规定过于宏观，刚性不足，却乏法律责任与相应的法律行为呼应.现行《体育法》法律责任一章只有6个条款，无法与通篇设定的行为模式形成呼应，难免使有些体育行为模式的规定形同虚设，影响了国家意志的贯彻和实现.例如《体育法》对侵占体育场地作出禁止性规定,《公共文化育设施条例》对改变公共体育设施用途提出了程序方面具体要求,但是,由于缺少相应法律责任的规定,也没有确的执法主体,体育场地被侵占破坏的现象在国内时有发生,且多为政府行为[4].

总体看调整竞技体育的法规多，调整群众体育、体育产业方面的法规少；部门规章和规范性文件以调整体育内部关系和竞技体育为主，地方立法以调整体育经济为主.

2.1.2 现行法律已严重滞后于体育发展的现实，修改又难以实行

《体育法》是我国第一部专门的体育法律，是体育事业发展的基本法，对于贯彻落实宪法原则、保障公民的体育权利，对于依法治体、促进体育事业和体育法制的发展起到了极其重要的作用.十多年来，我国经济社会发生了巨大变化，体育事业的发展环境和需求呈现出新的态势，《体育法》不能很好满足体育现实需要的各种问题日益暴露出来，体育法制建设的诸多困境度都有待于《体育法》的修改而得以解脱.作为一部调整涉及体育发展整体性、全局性问题的体育基本法，对其修改完善势在必行.然而全国人大常委会在2008年10月发布的十一届全国人大常委会五年立法规划中，64项将审议或可能审议的立法项目中，并不包括《体育法》[5].这就意味着,按正常的立法进程，在2013年前,《体育法》不会被列入全国人大常委会的立法修改议程中.

2.2 体育执法和执法监督方面

在体育法制建设中，有法不依、执法不严的现象多有发生.体育执法的主动作为普遍有限，各级体育行政部门都存在着行政执法职能缺失的现象,由国家体育总局政策法规司主导的全国体育法执法监督，在系统内尚未形成常规有效的自我监督机制，在体育执法的外部，权力机关、检察机关、行政监察审计机关对体育行政执法的监督相对较弱，体育执法和体育执法监督度有待于加强.

3 我国体育法制建设发展中现存问题的成因分析

对于我国体育法制建设中存在的问题，究其原因，笔者认为有如下几点：

3.1 我国社会主义初级阶段的现实制约了我国体育法制建设的发展

我国现行法律由七个部门法组成，分别是宪法、民商法、行政法、经济法、刑法、社会法、诉讼和非诉讼程序法.虽然现行体育法规属于行政法领域，但体育与教育、科技、文化医疗卫生一样，都是社会事业的组成部分，从这个角度来理解，体育领域的立法可以被视为社会领域立法.改革开放以来，立法工作要服从和服务经济建设这个中心，因此，从国家立法到地方立法都出现重视经济立法轻视社会立法的现象.

发展的不平衡在体育事业中也很突出.体育事业内部竞技体育当先，群众体育、学校体育和体育产业发展相对滞后，各地区体育资源与体育需求极不平衡，要从立法的高度来确认这种多元化的体育发展模式，就需原则性与灵活性相结合，因时因地制宜，从而使我国体育立法刚性不足，系统化程度差.

3.2 对体育的社会功能认识不够，立法重视不足

体育作为一种发自民间的活动，长久以来游离于国计民生之外，体育的社会功能大多体现团结民众，振奋民族精神，为国增光等，在立法层面体育丰富的社会功能和价值被忽略，民众的健康权利、休闲权利和体育的社会化与市场化发展没有引起立法的足够重视.

3.3 体育体制尚处于改革阶段，一些基本的体育关系还没有稳定下来

体育管理体制改革是一项庞大复杂的系统工程，事关体育发展全局.体育体制的深化改革使许多体育关系处于不稳定的状态，要合理规范，又要分阶段推进，它内在的要求着体育法规政策具有包容性和机动性，立法处于两难境地.

3.4 体育执法与执法监督没有相应的制度来规范

与体育立法相比，在我国体育法制建设中体育执法与监督更为虚弱.长期以来我们呼吁加强体育法制宣传，增强体育执法意识，以使现有的体育法律法规得以执行落实.法制宣传教育固然重要，但我国体育执法监督得不到加强的根本原因是没有相应的制度来规范执法和执法监督正常进行.

4 推动我国未来体育法制建设的几点思考

4.1 深化体育体制改革，稳定基本的体育关系

体育体制改革关系着我国体育未来的发展格局，也制约着体育法制建设的发展.各级体育行政机关要从“办体育”向“管体育”转变，理顺行政机关与体育组织的关系，各体育组织实体化并与体育行政机关合理分权.行政机关将工作重点放在社会体育的保障，公共体育设施的规划建设和利用，体育产业的管理等方面，为体育立法呈现一个基本稳定的体育关系.这样体育行政机关的执法资格才能得以彰显，执法和执法监督的力度和广度得以加强.

4.2 继续加大推动《体育法》修改的工作力度

由于现行《体育法》本身的缺陷，以及我国体育事业自《体育法》颁布后发生的深刻变化，对体育法修改的讨论已持续了十余年，虽然，在2013年前，全国人大常委会没有修改《体育法》的计划.我们仍要加大推动《体育法》修改的工作力度，争取促使全国人大常委会能尽快的将《体育法》的修改列入计划.

4.3 重点建设体育纠纷解决机制和制定体育产业管理法规

如前所述我国体育纠纷的解决需要引入仲裁体制，1995年《中华人民共和国体育法》第33条的授权性规,国务院应以行政法规的形式,建立体育仲裁制度.而务院在《立法法》出台前,一直没有制订有关体育仲裁的行政法规.根据2001年《立法法》第8条的规定,诉讼仲裁制度只能制订法律,也就是说,仲裁事务属于全国大及其常委会的专属立法权.考虑体育仲裁在全国立法范围的影响较小，促使国家层面出台《体育仲裁法》的可能较小，现实的情形要求尽快完善体育组织内部的救济制度，加大司法介入的程度.

在我国体育事业的整体发展中，体育产业的发展已经成为重要的组成部分，并有强劲的发展势头.在没有高位的体育产业管理法规的情况下，行政主管部门要依照行政职能分工，制定相应的行政法规和规章，规范相应的体育产业与市场秩序，保护市场主体权益.

4.4 加快制定落实《全民健身条例》的配套制度，借助落实《全民健身条例》的契机，加大体育法制宣传，重点进行体育执法与执法监督的制度建设

《全民健身条例》于2009年10月1日起颁布后，国家体育总局、文明办、教育部、国家民委等二十余部委联合下发了《关于贯彻落实<全民健身条例>的通知》（体群字）[2009]181号)，之后国家体育总局又下发了《关于贯彻落实落实<全民健身条例>推动各级政府依法履行职责的通知》(体群字[2009]207号)，将进一步推动《全民健身条例》和其他体育法规的实施，加大体育执法与执法监督.体育界应抓住这个时机，将一些地方行政部门在体育执法与执法监督的制度建设上取得的成就在全国范围推行，使体育执法与执法监督切实得以加强.

5结语

建设法治国家，依法治国是我国现代化建设的路径选择，依法治体是我国体育事业现代化发展的必然趋势，是我国实施体育大国向体育强国战略的坚实保障.在体育法制建设全面纳入国家法制建设的同时，我们应充分认识到我国体育法制建设的不足，抓住机遇，大力加强体育法制建设，为依法治体打下坚实的基础.

〔1〕http://www.sport.gov.cn/n16/n1077/n1452/n31 748/155168.html.

〔2〕于善旭.对我国体育法制建设发展战略的思考[J].科学与体育，2001，22（6）：24.

〔3〕郭树理.体育纠纷的多元机制探讨—比较法与国际法的视野[M].法律出版社，2004.

〔4〕袁古洁.我国体育法制建设发展的现状、问题与对策[J].体育科学，2009，29(8):26-31.

〔5〕http://zhuanti.sport.cn/tyf10/news/2005-09-05/ 663151.htm.

G812.0

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1673-260X（2010）11-0099-03