论“网络治理”模式下中国政府角色的新定位

李小梅，李尚敏

（江南大学，江苏 无锡 214122）

论“网络治理”模式下中国政府角色的新定位

李小梅，李尚敏

（江南大学，江苏 无锡 214122）

由于新公共管理的局限性、信息技术革命的加速、公民民主意识的提升以及政府不可治理公共事务的增加等因素的影响，一种全新的公共行政模式——网络治理开始在西方国家兴起。中国目前正处于由计划向市场的转轨时期，在全球化、网络化和信息化的背景下，作为未来发展趋势的网络治理模式给中国政府的角色定位提供了改革发展的新思路。在坚持以人为本的科学发展观指导下，为实现中华民族伟大复兴承担着重大使命的中国政府应成为公共利益的代表者、服务者、推动者、参与者、诚信责任意识的倡导者。

网络治理；中国政府；角色；新定位

民主、灵活、高效和廉洁的政府，对于一个国家或地区社会经济发展的作用是至关重要的。在当代，政府能力是构成一个国家或地区核心竞争力的主导因素。为适应变化着的社会经济环境，有效地履行其职能，政府自身总是处于不断的改革与变化之中。政府角色定位问题是指政府行政的边界问题,即政府介入社会、市场的程度和范围。政府作为公共行政的主体应当找准自己的角色定位，明确什么是自己应该做的和必须做的，什么是自己不应该做的和不必做的，调整好自己的行为，正确发挥政府的作用。

1 新公共管理模式的困境及政府角色的局限性

20世纪的最后25年，为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战以及摆脱财政困境和提高政府效率，西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代，在西方政府改革的浪潮中，新公共管理模式成为西方政府改革的最基本的趋势。新公共管理模式强调 “再造政府”，其核心思想是主张运用市场手段和企业管理方法来改造现代政府，引入市场竞争机制，强调顾客导向。在西方世界，新公共管理模式有效地克服了国家传统公共行政模式过于重视行政过程而忽视行政结果的不足，凸显了以“经济、效率、效益”为核心的产出和结果的价值导向，在相当程度上改善了西方国家政府公共行政水平。但是新公共管理模式本身具有内在的缺陷和局限性。

第一，新公共管理将政府定位为“竞争者”，在这一过程中造成社会治理的碎片化、政府体系内部的分裂化。政府引入市场机制，提倡竞争，并以竞争者的角色参与到公共服务的提供当中。然而，却忽视了部门之间的合作和协调，造成碎片化的制度结构[1]；同时各利益主体为追求各自利益而加大离心力，使得政府难以聚合力量服务公众。

第二，新公共管理将政府定位为“企业家”，在这一过程中造成政府过分重视市场化和效率，而忽略公平与正义；推崇“顾客理念”而导致了行政人员诚信和责任意识的减弱。虽然将企业管理中的目标管理、绩效评估、成本核算引入政府工作领域有利于提高政府效率，转变政府职能，但却忽视了公共部门与私人部门的本质区别，损害了诸如公平与正义、回应性、责任心的民主价值。

第三，新公共管理将政府定位为“掌舵人”，在这过程中认为政府在公共行政中应是“掌舵”而不是“划桨”，虽然这本身是对全能政府的一种否定，但却忽视了政府的服务治理功能[2]。新公共管理的这种“政府再造”在理论上虽然有其合理性，但在实践中却是难以区分也没有必要去区分的，因为，政府不应该只是掌舵人，也应该是服务者，政府应该积极参与到治理服务的角色当中来，而不是试图控制或掌握社会新的发展方向。

2 “网络治理”—— 公共管理的新模式

随着知识经济时代的来临以及人类信息技术革命的提高，网络化和信息化不断发展。网络时代的来临，为人们更加有效地获得信息、进行有效沟通提供了条件和工具，人们能够迅速而便捷地参与到政府的管理、经济的治理和社会的发展中来[3]。经济全球化使得各国、各社会主体越来越成为一个整体。各社会主体能够发挥自己的优势，充分而便捷地利用全球资源，互相合作，实现资源优化配置。这使得各主体成为了互相依赖、不可分割的合作伙伴关系。公民社会也在此背景下迅速发展，公民民主意识进一步提高。20世纪90年代以来，私营部门、第三部门以及各种社会运动出现在管理公共事务的大舞台上，他们与政府部门构建起相互依存的合作关系，就共同关心的问题采取一致行动。因为新公共管理模式的缺陷和局限性以及政府不可治理公共事务的增加等因素的影响，使得政府越来越难通过自己单方面的努力治理好公共事务。由此，在时代的呼唤下，在西方国家中“网络治理”模式应运而生。

所谓“网络治理”就是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府的部门 （私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在互相依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程[4]。网络化治理的要义是：除按照传统的自上而下层级结构建立纵向的权力线以外，政府治理还必须依靠种种合作伙伴建立起横向的行动线。这是新历史时期政府提高绩效和增强责任性的基础[5]。这种多元主体网络治理模式具有如下几个方面的特点和内容：

第一，治理主体的多元化、多中心。当代著名治理学者格里·斯托克认为：“治理指出自政府，但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者，即治理主体构成超出政府组织体系。”在复杂的社会环境中，没有哪一个行为主体单独掌握着可以解决某一社会问题的能力和资源，这必然要求各社会主体进行合作、交换资源，实现共同目标。公共管理已经成为政府部门、私营部门、第三部门和公民个人等参与者组成的公共行动体系。

第二，治理过程的合作化、民主化。在网络治理过程中，每一个治理主体的行动都会对其他主体产生影响，并且每一个主体的行动也将依赖其他行动主体，这必然导致各行动主体采取合作的策略，实现双赢的目标。在这种多元合作关系中，各行动主体积极地从事对政策的制定过程和内容的界定，它们是互相依赖、互相促进、地位平等、共同合作，体现了现代民主行动的本质要求。

第三，公共利益至上的公平与正义。网络治理要求的核心价值理念是公共利益的至上性，要求在强调效率的同时，更加注重公共利益至上性；强调在公共利益至上的前提下实现公平与正义，要求政府与其他多元主体实现地位的平等，互相合作；同时要求政府行政人员和各治理主体提高诚信意识和责任意识，彼此负责。

3 “网络治理”模式下中国政府角色的新定位

我国是一个发展中的社会主义国家，目前正处于由计划向市场的转轨时期，市场经济的发展特别是加入WTO的现实，要求转变政府职能，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的政府管理模式。首先，在全球化背景下，西方社会新公共管理模式正向着网络治理模式转变，政府角色也在进行着新的定位。而我国网络化、信息化的程度也在不断发展，知识经济时代的到来和我国公民社会的发展给政府角色定位提出了更高的要求。其次，我国是坚持“以人为本”的社会主义国家，民生问题、构建和谐社会、坚持可持续发展等都给我国政府公共管理改革提出了挑战。知识经济背景下多元主体合作治理的“网络治理”模式则为我国政府角色定位提供了改革的新思路。借鉴网络治理模式的新思路，从我国的实际出发，笔者认为网络治理模式下我国政府角色应该定位为：

第一，网络治理公共利益的代表者

网络治理下的政府应坚持公共利益至上的价值理念，关注与人们息息相关的公共事务，促进社会的安定和谐。同时政府应维护社会的公平与正义，在坚持效率的同时，更加注重社会的公平，创造有利条件实现各治理主体公平进入公共事务领域。结合我国政府坚持“以人为本”的理念，我国政府应着力保障和改善民生，促进社会和谐进步。首先，应千方百计扩大就业，重点做好高校毕业生、农民工、就业困难人员就业和退伍转业军人就业安置工作；加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系；改革收入分配制度，要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，兼顾效率与公平，走共同富裕的道路；促进房地产市场平稳健康发展，要坚决遏制部分城市房价过快上涨势头，满足人民群众的基本住房需求。

第二，网络治理的服务者和推动者

在网络治理中，政府作为一个服务者的角色，应该创造一种环境和条件，制定一种标准，然后引导各参与主体进行合作，或者为其创造一种合作的可能，为各参与主体提供便捷的服务[6]。结合我国建设人民满意的服务型政府的要求，首先，政府应努力为各类市场主体创造公平的发展环境，为人民群众提供良好的公共服务；其次，切实改进行政执法工作，要求各治理主体遵守法律的行为规范；同时，我国政府应该支持和鼓励中小企业的发展，为他们提供技术支持，使其成为我国应对国际金融危机的中坚力量；并且，中国政府应推动我国第三部门及公民社会的发展，为其发展创造有利的环境和条件。

第三，网络治理的参与者

治理涉及中央政府、地方政府和其他公共权威，也涉及在公共领域内活动的准公共行动者、志愿部门、社区组织甚至是私营部门。可以看出政府不仅是网络治理的安排者和推动者，同时也是网络治理的一个参与主体[7]。我国是社会主义国家，传统的计划经济中政府是公共物品的直接提供者，而现如今，我国政府在考虑供给公共物品和服务时，政府虽然有了很大的选择余地，不一定事必躬亲、自己生产，但是有的公共物品应由政府部门直接提供，如在某些事关人们生活水平和国民经济发展的基础性领域成立国有企业；但在大多数领域，政府更多的是通过与其他治理主体共同合作完成的，如：成立股份制企业，合同外包等。

第四，诚信、责任意识的倡导者

网络治理是一个公共责任分担的责任体制，伴随着公共权力在不同行动者之间的分配，承担治理失败的责任也相应地分散于政府、市场、社会组织和公民个人。但政府并不因此而摆脱了其“元治理”的角色，而要承担建立指导其他参与者行为准则的基本使命。我国政府应强化行政问责制，对失职渎职、不作为和乱作为的，要严肃追究责任；同时，各政府部门应讲诚信，对人民负责，对人民讲真话，做实事，推行政务公开，接受人民群众的监督；同时，中国政府应对自己的错误承担责任，加强反腐倡廉的工作，建设廉洁高效的政府，成为其他治理主体学习的榜样。

总之，作为新型的以“多元主体合作”为特征的网络治理模式，是未来各国发展的新趋势。网络治理模式强调多方治理，强调共同的合作，强调公共利益至上，强调政府在网络治理中承担着重要角色。在这种新趋势下，结合中国的特殊国情，中国政府在网络治理模式下应是公共利益的代表者、服务者、推动者、参与者、诚信责任意识的倡导者。在建设有中国特色社会主义市场经济下、在坚持以人为本的科学发展观指导下、在实现中华民族伟大复兴方面承担着重大的历史使命。

[1]胡佳.整体性治理：地方公共服务改革的新趋势[J].国家行政学院学报，2009（3）.

[2]代金川，范云峰.地方政府角色定位的再认识——基于新公共管理视角的探讨[J].甘肃行政学院学报，2006（1）.

[3]孙健.西方国家公共行政范式的演变及其发展趋势[J].学术界，2009（6）.

[4]陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2005：82.[5]斯蒂芬.戈德史密斯，威廉.D.埃格斯.网络化治理：公共部门的新形态[M].孙迎春，译.北京：北京大学出版社，2008.

[6]周志忍.后奥运公共管理的三个发展趋势[J].新视野，2009（1）.[7]杨冠琼.网络化行政：公共行政的新范式[J].新视野，2008（5）.

The Role New Positioning of Chinese Government under the Pattern of“Network Governance”

LI Xiaomei,LI Shangmin
(Jiangnan University,Wuxi Jiangsu 214122,China)

Because some factors influence,such as the new public administration’s limitation,the information technology revolution’s acceleration,the citizen democratic awareness’s promotion as well as the public affairs cannot be governed increasingly by the government,one kind of brand-new public administration pattern-network governance emerges in the western country.China is in the period from planning to the marketplace at present,under the background of globalization,networking and informatization.As the future development trend,the pattern of network governance provides the role positioning of Chinese government with the new idea of reform and development.Under the direction of the scientific outlook on development which puts people first,in order to bring about a great national rejuvenation of the Chinese,Chinese government which bears the great mission should become representative person of public interest,service person,push person,participator,the pioneer with sense of fiduciary duty.

network governance;Chinese government;role;the new positioning

D62

A

1674－5787（2010）04－0013－03

2010-05-28

李小梅，女，江南大学法政学院公共管理系在读本科学生；李尚敏，女，江南大学法政学院公共管理系副教授，硕士生导师。

责任编辑 周丁力