税收管理员执法风险的规避

杜芝贵

(重庆市渝北区地方税务局，重庆401147)

税收管理员执法风险的规避

杜芝贵

(重庆市渝北区地方税务局，重庆401147)

本文从风险与税收执法风险的概念,税收管理员执法风险的种类、执法风险产生的原因，规避税收管理员执法风险应采取的措施等方面详细地阐述了规避税收管理员执法风险问题。

税收管理员；执法风险；原因；措施

税收管理员（简称专管员、片管员[1]）是基层税务机关及其税源管理部门中负责分片、分类管理税源，负有管户责任或税款征收责任的工作人员[2]，是日常税源管理、监控和征收的主体。具有税收政策宣传送达、纳税咨询辅导，掌握所辖税源户籍变动情况，调查核实管户生产经营、财务核算情况，核实管户申报纳税情况，进行税款催报催缴，开展对所管企业的纳税评估及其税务约谈等16项职责[3]。近年来，随着改革开放的深入，一般纳税人逐年增加，税收管理员缺少，每个税收管理员每年都要管理几十至1 000户不等的纳税企业，工作压力大、任务重，加之在税收一线工作，与纳税人联系密切，成了少数想少交或不交税款的不法纳税人被腐蚀的主要对象，因此如何既保护税收管理员干部队伍，又不使国家税源流失，有效防范税收执法风险已成为重大研究课题。

1 风险与税收执法风险概述

1.1 风险的含义

当前学者们对风险还没有共同认知的定义，《现代汉语词典》（2005年6月第5版，商务出版社出版）对“风险”的定义为“可能发生的危险”。1895年，美国学者海恩斯（Haynes）在其所著的《经济中的风险》（Risk As An Economic Factor）一书中对风险进行了归纳分析，并在此基础上将风险定义为“损害或损失发生的可能性”。19世纪初期，美国学者威廉斯将风险定义为“在某个特定状态下和特定时间内可能发生的结果的变动”。2002年，朱淑珍在总结各种风险技术的基础上，把风险定义为“风险是指在一定条件下和一定时期内，由于各种结果发生的不确定性而导致行为主体遭受损失的大小及各种损失发生可能性的大小”[4]。可见风险是一个二维概念，它以损失发生的大小与损失发生的概率两个指标来衡量，具有不确定性和不确定的损失等特征。

1.2 税收执法风险的含义及其影响

（1）税收执法风险的含义。税收执法风险，是指具有税收执法资格的税务工作人员在执行法律、法规所赋予的权力或履行职责的过程中，存在有未按照或未完全按照法律、行政法规、规章要求执法或履行职责，侵犯、损害了国家和人民群众的利益，给国家或人民群众造成一定的物质或精神上的损失以及应履行而未履行职责，所应承担的责任的最大可能性。

（2）税收执法风险的影响。一是执法风险带来的后果是不可估量的损失。小则单位经济利益、形象受损，大则国家财产流失，广大人民群众对税务机关的信任度丧失。二是执法风险所产生的影响具有连锁反应。由于法律行为的连贯性，一旦执法中一个环节出现法律问题，必须引起一系列的法律后果。这种法律后果一旦引发，对法律实施者必须产生难以估计的影响。三是执法风险对执法者的损害程度难以估量。执法风险一旦引发，执法者往往难以掌控，小则受党纪行政处分，大到触犯刑律，身陷囹圄，甚至丧失生命。

2 税收管理员执法风险的种类

2.1 执法程序风险

是指税收管理员在执法过程中不遵循法律程序所引发的法律风险。主要表现为：不依法从事税务登记、管理发票等基础管理行为；不依法对纳税人的停业复业登记、一般纳税人的资格认定、发票的票种鉴定、税款核定、减免、补退税管理、出口企业资格认定等环节进行实地调查或跟踪管理；不依法定程序行使处罚、扣押、查封和拍卖等权力，导致做出错误决定等情况；在税务检查中不按规定出示税务检查证，不按规定履行告知义务，收集的证据来源不法定、手段不合法、违反法定程序采取税收保全措施和强制执行措施，等等。

2.2 税款管理风险

是指税收管理员依法征收的纳税人所交税款，不按照税款管理办法和规定及时上交国库而引发的风险，如管理不到位，不严格而使税款被盗窃，等等。

2.3 执行政策风险

主要表现为：在税务机关内部，一些规范性文件的制定不规范，内容不法定。在外部环境上，部分地方政府为搞活地方经济、促进招商引资，利用行政手段出台一些与现行税法规定冲突的税收优惠政策，干预了税收执法。

2.4 滥用职权风险

主要表现为：部分税收管理员不履行或不认真履行自身职责和义务，事业心、责任感不强，玩忽职守，不求上进，对待工作敷衍塞责，马虎行事，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。二是少数税收管理员无视国家的法律法规，滥用职权、徇私舞弊、不征少征税款，擅自发售发票、抵扣税款、出口退税，私分扣押物资，甚至索贿受贿，帮助犯罪分子逃避处罚，等等。

3 税收执法风险产生的原因

税收执法风险产生的成因是多方面的,既有主观原因,又有客观因素；既有内部行政方面原因，也有外部环境对执法的影响,具体分析主要有以下几个方面:

3.1 客观原因

税收法律体系相对失衡，使税法与其他法律法规的衔接不通畅，为税收执法中如何执法以及执法标准的把握增加了难度；有些政策制定不科学，加之各级为了落实上级文件精神，对文件内容进行了层层细化和层层加码，忽视了对执行者的法律保护，一旦出了问题，为司法机关追究税务人员的责任提供了依据。

3.2 主观原因

一是部分税收管理员自身要求不严，素质不高，执法方式简单、手段粗暴，诱使了征纳双方矛盾激化；二是一些税收管理员不思进取、不爱学习、不钻业务、不懂装懂，凭感觉、凭经验执法；三是部分税收管理员对税法及相关法律的理解有偏差，执法引用法律条文不当或错误；四是个别税收管理员缺乏职业认识能力，私欲膨胀，滥用职权，以权谋私，徇私舞弊造成的风险。

3.3 内部行政原因

一是税收征管机制不健全。一些机关内部“征、管、查”部门职能虽然分立，但“征、管、查”的职权范围划分还不够清晰，相应部门之间沟通不畅、信息不灵，有关涉税信息不能在税务内部进行互传共享，造成对待一些工作相互推诿，出了问题相互推卸责任；二是法律对税收管理员赋予权力过大，又缺乏有效监督，加之税务系统思想政治工作相对弱化，形成了腐败滋生的土壤；三是税收计划和经济税源相脱节，违背了依法治税原则，为税收执法埋下风险隐患。

3.4 外部环境原因

主要来自地方政府对税收执法的干预，部分地方政府把依法治税同发展地方经济对立起来，为了招商引资，搞活地方经济，私自出台各种税收优惠政策，干预了税收执法。另外，随着法律的逐步普及，公民、法人依法维权和自我保护意识不断增强，使税收执法风险的变数更大。

4 规避税收管理员执法风险应采取的措施

4.1 加大税务系统思想政治建设力度，打牢税收管理员为民服务和依法行政的思想根基

思想政治工作是我们党的优良传统和政治优势，是经济工作和其他一切工作的生命线，是完成各项税收工作任务的重要保障[5]。研究发现，在多元化思想的影响下，人们的思想观念、价值取向和精神需求均呈现多样化发展。在市场化、物质化的过程中，一些干部重物质索取,轻精神修养；好奢华享受，轻艰苦朴素；重官僚作风，轻为民服务；重私欲膨胀，轻法律权威；重待遇，轻业绩，工作不用心、在岗不尽责，业务素质差、政策水平低，甚至个别干部铤而走险，违法乱纪，不仅影响了税务干部形象，而且影响了国家公信力。因此，必须加强税务系统思想政治建设，用党的创新理论武装税收管理员头脑，加强税收管理员党的优良传统、革命人生观、社会主义荣辱观和政策法纪教育，在铸牢税收管理员正确的人生观、价值观、世界观和利益观的同时，增强其思想上拒腐防变能力和为民服务、依法行政意识。

4.2 加大税收管理员业务培训力度，提高税收管理员规避执法风险的综合能力

会计、税收和法律知识是每个税收管理员履行职责应具备的基本知识，其根基巩固与否，直接关系到税收管理员完成工作的质量好坏和规避执法风险能力强弱，因此必须定期或不定期的加强税收管理员会计业务、税收知识和以《税收征管法》为重点的法律法规学习，使其掌握《企业会计准则》，各种税款的计算方法，重庆市地方税务局综合征管系统3.0的操作规程和税收执法工作程序等业务知识，了解企业生产流程，熟悉企业会计记账方法，清楚不按规定执法所产生的法律后果和应承担的法律责任等，全面打牢税收管理员的业务基础。对初任税收管理员要做到不培训不上岗，不培训不任用，用制度规避税收管理员的执法风险。

4.3 加大税收法律体系建设力度，增强税务执法适用法律依据的统一性

一是进一步完善税收法律体系，根据国家经济运行情况及时制定和修订税收法律法规，将一些试行多年的税种暂行条例修订升级为法律，增强税法的权威性、规范性、稳定性和统一性，减少行政性文件；二是法律法规赋予税收管理员的职责要与税收管理员的能力素质相适应；三是将税收法律的解释权纳入司法解释范畴，健全统一的税法解释机制；四是及时废止过期文件，对擅自出台的税收优惠政策及时清理，凡与现行税收法律、法规相违背的，坚决废止。

4.4 加强税收征、管、查监督制约机制建设，确保税收执法在阳光下运行

一是建立信息共享机制，创建“征、管、查”信息共享平台，用制度摒弃“征、管、查”部门 “老死不相往来”现状，规范各自职责和义务，确保“征、管、查”部门同心同德，畅通沟通渠道，互相进行工作联系，主动交换工作信息，及时反馈涉税问题，减少配合不密切，沟通不畅的执法风险。二是将“征、管、查”职能延伸到基层税务所，以“三互小组”（即以三人一组，分别负责“征、管、查”工作），做到走访、检查企业三人同行，相互监督，相互制约，防止失职、渎职、办关系税、人情税等权力滥用的违法违纪行为发生。三是认真落实“二级复查”制度，做到事前预防、事中扼杀，增强廉政监督的威慑力。

[1]方菊芳.浅议税收执法风险及防范[J].新西部：下半月，2008（16）.

[2]李建新.论税收执法风险的成因及防范[J].商情，2009(30).

[3]彭慧娟，李霏，周仲宝.税务部门如何预防职务犯罪[J].理论导报，2008(7).

[4]税收管理员制度（试行）[Z].(2005-03-10.国税发[2005]40号).

[5]国家税务总局关于进一步加强税收征管工作的若干意见[Z].（国税发[2004]108 号）.

[6]刘兵.税务执法程序的风险控制[M].北京：法律出版社，2009.

[7]林静.论税收执法风险的规避[J].湖南税务高等专科学校学报，2008.(1).

[8]全国税务系统思想政治工作条例(国税发[1995]199号)[Z].

Aversion of Tax Revenue Administrator’s Law Enforcement Risk

DU Zhigui(Chongqing Yubei Local Taxation Bureau,Chongqing 401147,China)

From the concepts about risk and tax law enforcement risk,types of tax revenue administrator’s law enforcement risk,causes of law enforcement risk producing,adopting the measures about averting the tax revenue administrator’s law enforcement risk,the paper expounds problems about aversion of tax revenue administrator’s law enforcement risk in detail.

tax revenue administrator;law enforcement risk;cause;measure

F810

A

1674－5787（2010）04－0034－03

2010-06-08

杜芝贵（1976—），男，四川通江人，重庆市渝北区地方税务局工作。

责任编辑 李 燕