论公共管理的艺术价值

李水金

当人们苦于办理项目审批所耗费的时间、精力与财力时，“一站式窗口”、“一条龙服务”、“政府超市”令人感受到政府工作的程序之美；当人们需要向政府申报缴纳税费、保险费用或其它相关费用时，再不需去履行繁琐的手续，而只需用鼠标在网上轻轻一点就可完成时，使人体验到现代科技带来的服务之美；当人们需要亲自去政府机关咨询某个重要事项时，公共管理者热情的服务、文明的用语、优雅的形象，让人享受到事务办理中的过程之美。因此，公共行政是一种美，是一种追求卓越的艺术之美，它和建筑、音乐、艺术一样，具有自身的艺术价值。正如弗莱德克森所指出的，“从艺术角度看，公共行政的确是美的。公共组织及其程序拥有美丽而匹配的形式、设计、经验和语言，正是这种美或潜在的美，吸引了无数的人来从事公共工作。”[1]

一、为什么要研究公共管理的艺术价值

管理的相通性赋予了公共管理的艺术价值。以往人们谈论管理的艺术性时，涉及更多的是私营部门管理的艺术，而很少谈及公共部门管理的艺术，似乎公共部门管理的艺术性远不如私营部门管理的艺术性那样受到关注。事实上，私营部门管理与公共部门管理从来就没有清晰地区分过，二者的管理原理都是建立在一般管理的职能基础上的，其管理架构都以韦伯官僚制理论为基础，如欧文·休斯指出的那样，“在20世纪的大部分时期，公共部门与私营部门的管理结构或管理风格并没有多大差别”。[2]（P57）20世纪80年代以来，私营部门管理的明显成功与公共部门管理的滞后状况形成鲜明反差，这种反差使人们开始重新认识公共部门管理与私营部门管理的关系，认识到公共部门管理与私营部门管理并无实质性差异，私营部门管理的方法、技术、手段如竞争导向、顾客导向、结果导向等同样可以适用于公共部门。公共部门与私营部门之间并无明显的界限，管理具有相通性，私营部门管理的艺术如弹性管理、灵活管理、外包管理、授权管理、绩效管理等同样可以应用到公共部门，因此，公共部门管理的艺术性应当受到关注。

第一，公共管理的艺术是公共管理者的必备素质。公共管理者是公共部门的职业管理者，代表政府对社会事务进行管理，其涉及面更广，对社会的影响也更深。因此，如果说私营部门的管理艺术是私营管理者的一项基本素质，那么公共管理者理应更加重视公共管理的艺术。特别是在公共决策过程中，公共管理者的决策艺术直接影响着决策的质量，需要公共管理者“有较强的分寸感和较好的行政艺术”。[3]传统上那种“门难进、脸难看”的管理方式在很大程度上并非是管理的能力问题，从根本上说是管理的艺术问题，如果公共管理者注意管理的艺术，是完全可以克服的。例如在2009年6月发生的“替谁说话”的事件中，郑州市规划局副局长说出“是准备替党说话，还是替老百姓说话？”的惊人之语，固然有其个人自身素质的问题，但从某种角度看，也折射出公共管理者的公共管理艺术问题，是公共管理者长期缺乏管理艺术修养的结果。

第二，公共管理的艺术有助于政府提高服务效率，改善服务形象。随着全球化和信息技术的飞速发展，公众的期望值在不断提高，对公共管理的要求不断提高，评判公共管理的标准也不断更新，如便利、效率、效益、选择、多样性、弹性、参与、人性化、更有竞争力等正在成为评判公共管理的新的关键词。公共管理的艺术在公共管理中的作用日益增强，讲究和提高公共管理艺术对于政府提高服务效率和质量作用显著。“微笑服务”、“亲切服务”、“一条龙服务”等从形式到程序的变化大大地改善了政府的服务形象，更好地满足了公众多样化的服务需求。可以说公共管理的诸多问题都需要运用公共管理的艺术，例如公共决策、危机管理、群众关系管理、公共服务、公共管理改革等，这些领域是容易发生矛盾与冲突的地方，需要更多的管理技巧和管理艺术，当公共管理的艺术能够有效地运用于这些领域时，会切实提高公共管理的效率与质量并获得公众的信任与支持，从而有效地提高政府的服务形象。

二、公共管理艺术价值的内涵

1.公共管理形式上的艺术价值

“艺术在其传统的表现手段——绘画、雕塑、音乐、诗歌、建筑——中都体现了一种永恒的特征：形式。组织同样如此。形式无处不在。”[1]形式总是与特定的形状联系在一起的，如弯曲的线条、球形、螺旋状、圆柱体、锥形、网络形、不对称型等等，不管是自然界还是社会人造物，形式美都以其独特的风格给人以美的享受，如精确而有序的蜂房、整齐划一的动物群、错落有致的建筑物、优美高尚的人体造型等。公共管理形式上的艺术价值主要体现在建筑物外观设计、结构设置及人员形象上。政府建筑物的外观设计会对公共管理的艺术价值具有重要的影响，独特的建筑风格可体现政府良好的艺术形象，美国白宫建筑物，立法机关、行政机关、司法机关的分开设置预示着三权分立的存在，给人以庄严稳重的艺术之美。建筑物的艺术价值会在某种程度上影响政府的形象。戈得塞尔在《都市里的组织机构：寻找一个适当的表现》中曾指出：“一些建筑物坚定了我们对组织机构最坏的信念：与世隔绝、庸懒惰怠的一群人，躲在他或她的小窗后，一丝不苟地执行命令，处理公文。”[1]在结构设置上，如果组织结构的全部成员都能够专业地、创造性地、充满激情地工作，那么这个组织结构的设置就具有艺术之美。戴维·奥斯本指出：“如果一个组织结构是鼓励企业家精神和行为的，那么几乎人人都可以成为企业家。反之，如果一个组织的结构是鼓励官僚主义行为的，则几乎任何企业家都会变成官僚主义者。”[4]（P7）这种鼓励企业家精神的组织结构能够促使人们高效率地工作，从而具有艺术之美。在人员形象上，公共管理者的衣着整洁、举止庄重、面带微笑、谈吐得体、办事效率等外部形象，都能体现公共管理的艺术价值，给人以美的感受。

2.公共管理行为上的艺术价值

公共管理行为上的艺术价值是指公共管理者在公务执行过程中体现出来的行为美德。这种行为美德一是表现为行政行为中的文明执法。行政行为是一种艺术，这种艺术是通过公共管理者的具体执法行为而体现出来的，这就要求公共管理者在公务执行中要文明执法、道德执法，充分尊重行为对象的权利、要求与愿望，使行政行为得到公众的认可并获得公众内心深处的支持，从而体现公共管理行为上的艺术价值。二是表现为公共管理者在行政活动中要遵守规则。遵守规则是一种美德，要求公共管理者要按照规章制度办事，破除人治，实现法治，同时要合理合法地处理好行政自由裁量权，使公共管理体现行为之美。三是表现为公共管理行为的程序之美。要求公共管理者在公共管理过程中要尊重公民的知情权，实行政务公开，防止暗箱操作，让公共管理者的行政行为暴露在阳光下，体现阳光行政的艺术之美。四是表现为公民对公共管理的参与之美。一个专制的行政行为是谈不上美德的，相反，一个民主的行为则能体现公共行政的艺术之美。这就要求公共管理者要充分尊重公民在公共事务中的参与权，让公民能够参与公共事务的管理，利用众人的智慧解决公共问题，防止独断专行，从而使公共管理行为获得公众更多的支持与拥护。

3.公共管理精神上的艺术价值

精神美是公共管理的最高追求，也是公共管理艺术价值的核心，没有精神美，公共管理的艺术价值将失去道德的屏障。公共管理精神上的艺术价值主要表现为以下几个方面。

一是公共管理的道德美。公共管理的道德价值将对整个社会起着示范作用，这就要求公共管理者在日常管理过程中要树立道德理念，在执行公务中要忠于职守、遵纪守法、勤政为民、清廉正直、重视伦理，从而体现公共管理的道德之美。二是公共管理的价值美。价值美是公共管理的重要美德，价值美要求公共管理要充分追求社会的公正、公平、民主、正义等宪政价值，从而体现公共管理的公共性，有效地保护公民的权益，维护社会正义，体现公共行政崇高的价值之美。三是公共管理的人文关怀之美。公共管理要具有乐善好施的精神，体现公共管理的仁厚与关怀精神，费雷德里克森指出：“公共行政的精神是建立在所有公民的乐善好施的道德基础之上的。”[5]（P204）四是表现为公共管理的变革之美。变革是一种精神，也是一种艺术之美，变革之美之所以为美，是因为“人的审美意识是流动的，变化的”。[6]（P411）这种流动的美就体现在公共管理的不断变革之中，一潭死水是激不起任何艺术价值的，只有不断地创新和变革，才能使公共行政闪现出动态之美，正如弗莱德克森所说，“当组织实现了重大改变的时候，组织中就会产生最美的瞬间。”[1]

三、提高公共管理艺术价值的有效途径

1.通过变革与创新不断提高政府的艺术形象

通过变革与创新来提高政府的艺术形象，需要从以下几方面入手。一是要通过变革来实现对物的形象设计。例如，政府建筑物的颜色、位置、风格以及办公室的具体设计等都会影响到人们的直觉形象，因此，从物的方面来改变政府的艺术形象是提高公共管理艺术价值的重要一环。二是要通过变革来设计良好的组织结构形象。通过结构的变革，克服传统上的机构臃肿、部门主义、本位主义、各自为政等，在结构设计上充分体现“便民化”、“亲民化”、“弹性化”、“灵活化”、“扁平化”等，使公民和政府的距离更小、服务更便捷、办事更有效率，从而体现公共管理结构上的艺术价值。三是要通过变革来设计良好的程序形象。通过对政府的业务流程再造，减少不具有创新价值的环节。通过设立“政府超市”、“公共大厅”等提供“无缝隙服务”、“一条龙服务”、“亲切化服务”、“均等化服务”。总之，通过不断提高政府公共服务的美誉度，实现公共管理的艺术价值。四是要通过变革与创新来重新设计人的形象。公共管理者的衣着、谈吐、接待、礼仪等都能体现公共管理的艺术价值，因此，要努力改善公共管理者的服务形象，让公民在和政府交往过程中感受到公共管理艺术之美的存在。总之，通过变革与创新来改善政府的艺术形象，是提高公共管理艺术价值的重要一环，必将激发公共管理的活力，从而得到公民对政府的真心拥护和爱戴。

2.通过政府美德的提升来提高公共管理的艺术品质

公共管理的艺术之美首先表现为政府的美德，其一举一动、一言一行都对社会产生示范作用，政府如果办事公道、讲究诚信、重视伦理、崇尚正义，那么社会也会以这些美德为榜样；相反，如果政府暗箱操作、贪污腐化、不讲诚信、追求私利，那么整个社会的道德水平也会下降。正如霍尔巴赫在《自然政治论》中指出的：“再也没有什么东西能够像政府那样对人民的风俗习惯产生如此直接的影响。……上行下效，人民总是仿效他们的统治者的生活方式”，以至“在不道德国王的统治下，恶德本身也变得高尚起来”。[7]（P330）政府美德的提升，重要的是要使政府建立在高尚道德的基础之上，政府不应仅注重效率和经济，更重要的是要关注政治上的代表性，增强政治回应性；政府也不应仅关注公共行政的管理价值，还应关注社会正义、平等、民主、法治等宪政价值；政府不仅要高效优质地履行公共职责，还应富有爱心和责任感，成为社会风气的引领者，从而体现出崇高的艺术品质。此外，政府美德的提升还体现为对“善业”的追求。善业，即政府的一种“乐善好施”的精神，“善业”是公共管理艺术价值的灵魂，是公共管理追求的终极目标，正如亚里士多德指出的，“所有共同体都是为着某种善而建立的（因为人的一切行为都是为着他们所认为的善），很显然，由于所有共同体旨在追求某种善，因而，所有共同体中最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善。”[8]（P1）一个追求“善业”的政府，必将是一个公正公平的政府，一个民主法治的政府，一个充满正义的政府，一个具有崇高艺术价值的政府。

3.通过公共管理者行为方式的转变来提升公共管理的艺术魅力

公共管理者的行为方式因其所固有的权威性、政策性和导向性，会对整个社会产生明显而持久的辐射作用和诱导作用，其举手投足无不关系和影响着整个社会的办事习惯、道德水准和思维观念，并进而影响到整个社会的精神风貌。因而，要使公共管理者的行为体现艺术价值，就必须实现公共管理者行为方式的转变，具体说来体现为以下几个方面。

一是要使公共管理者的行为体现文明性。要求公共管理者要注重执法艺术，充分尊重行为对象的权利，减少粗暴、专制及命令、歧视行为。二是要使公共管理者的行为体现规范性。要求规则面前人人平等，公共管理者要严格按照规章办事，破除执法中的随意行为，切实保护行为对象的合法权益，实现由人管人到制度管理人的转变。三是要使公共管理者的行为体现人道性。人道性要求公共管理者要提倡人道、反对霸道，提倡人性、反对兽性。要求公共管理行为要体现“人本精神”，视人本身为最高价值，把人当人看，充分理解尊严，关心和信任行为对象，了解他们的需求，倾听他们的呼声，反映他们的心声，使人性、人权得到普遍的维护。要承认行为对象具有平等的政治经济权利，公正公平地对待当事人，重视弱势群体利益的保护，并为其提供表达利益的通道。同时还要求公共管理者要注重工作作风，密切联系群众，讲实话，办实事，诚实守信，让人的人格精神得到充分体现，从而使公共管理者的行为充分体现人性之美。

4.通过提高公共管理者的艺术能力与艺术修养来实现公共管理的艺术价值

这里的艺术能力与艺术修养是指公共管理的艺术能力与艺术修养。公共行政的日常事务是通过公共管理者的公共活动来履行的，因此，公共管理者处置公共问题的艺术能力与艺术修养直接影响到公共行政的艺术价值，其言谈举止无不反映着政府的形象及公众的审美情操，其在执行公务过程中所体现出来的责任感、忠诚感及奉献精神将使公共管理具有崇高的艺术之美。只有具有美好、和谐、高尚心灵及道德情操的公共管理者，才能有效地实现公共管理的艺术价值，因此，加强公共管理的艺术修养、提高个人处置公共问题的艺术能力是实现公共管理艺术价值的必经途径。这就要求公共管理者将公共管理工作作为一种艺术的实践过程来看待，要象对待艺术作品一样来对待自己所从事的职业，认真、忠实、公正公平地履行职责。公共管理者要加强自身的文化素养，提高自身素质，在言谈举止之间透出美的情操，使服务对象在接受公共服务的过程中得到美的熏陶，从而增强对公共管理的支持。公共管理者要树立全心全意为人民服务的理想，牢记“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”，将自己的理想与天下百姓的命运结合起来，从而使公共管理的艺术价值得到真正有效地体现。

[1]H.乔治·弗莱德克森，何明敏.公共行政的美学价值[J].上海行政学院学报，2001，(4).

[2]欧文·休斯.公共管理导论(第三版)[M].北京：中国人民大学出版社，2007.

[3]秦德君.行政艺术决定决策质量[J].决策，2005，(9).

[4]戴维·奥斯本等.改革政府：企业家精神如何改革着公营部门[M].上海：上海译文出版社，1996.

[5]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[6]叶廷芳.现代审美意识的觉醒[M].合肥：安徽文艺出版社，1995.

[7]霍尔巴赫.自然政治论[M].北京：商务印书馆，1994.

[8]亚里士多德.政治学[M].北京：中国人民大学出版社，2003.