乡镇长直接选举的现实意义

胡明远，于 洁

1999年，四川省遂宁市市中区步云乡举行了中华人民共和国成立以来的第一个乡镇长直接选举，在全世界范围内引起了广泛的轰动。美国《时代》周刊将步云乡乡长直接选举评为新中国成立以来的50件大事之一，认为这是一次重大的政治制度创新，是中国政治体制改革的重要标志。[1]有鉴与此，本文拟对乡镇长直接选举的现实意义进行详细分析，以推动构建社会主义和谐社会。

一、乡镇长直接选举是中国政治体制改革的重要组成部分

(一)乡镇长直接选举是中国政治体制改革的突破口

中国农村人口相对分散，流动性差，人与人之间的利害关系也不像城市那样错综复杂，牵一发而动全身，即使在农村某一地区改革失败了，震荡面也不大，不会波及全局。无论从农村经济的发展，还是从改革的深化来看，农村政治体制改革的滞后已经束缚了农村资源的优化配置。[2]随着经济体制改革的不断深化，人民群众民主意识的不断增强，构建更科学、更有利于生产力发展的政治体制已成为改革和发展的必然要求。因此，广大农民迫切要求进行政治体制改革，运用手中的民主权利维护自己的合法权益，提高人均收入。直接选举将选择行政长官的决定权交给行政区划内的全体选民，使乡镇长的权力来源于下面最广大的选民，而不是来源于上级组织或个人，如果人民赋予的权力没能很好地行使，人民将收回他们的权利。[3]所以，直接选举完全可以在现有政权的结构之内进行，以乡镇长直接选举为政治体制改革突破口，将直接选举从乡镇基层政府逐渐向上扩大是最佳的改革策略。

（二）乡镇长直接选举是中国人事制度改革的客观需要

乡镇长直接选举为传统的干部选拔制度向现代政治选举制度的转变提供了一个合理的渐进发展环节。非直选的乡镇长只需要对任命他们的上级党委负责，而直选的乡镇长要向全体民众负责，这是直接选举给民选官员带来的政治压力和责任。由于现有的干部人事制度往往不能选拔出民众比较满意的、真正对民众负责的乡镇长，所以，我们必须通过乡镇长直接选举来改善这种状况。步云乡乡长直接选举在更广阔的范围内去选拔人才，实现了由历史静态选人才向现实动态选人才的转变，这为我们提供了一个很好的借鉴。直选中，候选人与广大选民通过演讲答辩、调查研究和个别座谈等形式，进行了广泛深入的接触。候选人要掌握全乡经济方面的情况，熟悉党的方针和政策，了解乡情民意，就必须深入实际调查研究，使自己得到一次很好的学习、锻炼和提高的机会。候选人回答选民提问，必然要宣传党的方针和政策，这也是对选民很好的教育和帮助。当选者在演讲时的自我约束、廉洁高效等诸多承诺，对促进政府卓有成效地开展工作，提高工作效率，促进当地的经济发展具有重要的作用。所以，乡镇长直接选举是中国人事制度改革的客观需要。

（三）乡镇长直接选举是中国农村实行乡镇有限自治的前提和基础

实行乡镇有限自治就是在不改变乡镇政权作为农村基层政权组织的前提下，依据宪法所规定的国家权力属于人民的原则，由人民直接授权组建乡镇政府，与此同时，乡镇政权在国家法律范围内享有相对独立的决策权、管理权和治理权。乡镇政权内的事务不受上级党委和政府的任意干涉，乡镇政权与上级政权的关系是一种基于宪政理念的民主合作型关系。[4]（P73）只有实行乡镇长直接选举，才能彻底消除县乡之间的压力型体制，才能更好地实行乡镇自治。如果实行乡镇有限自治，乡镇政权由人民直接选举产生，乡镇政权就会改变过去只对上负责而不对下负责的局面，形成既对上负责又对下负责双赢互利的局面。这不但可以从根本上缓解干部和群众之间的紧张关系，而且还有利于乡镇的廉正建设。所以，实行乡镇长直接选举将会促进乡镇权力结构的优化重组，使乡镇有限自治朝着良性互动的方向发展，形成国家与乡村社会的权力互强的格局，为实行乡镇有限自治奠定牢固的基础。

二、乡镇长直接选举是中国政治稳定的重要保障

乡镇长直接选举不仅在于以民主的方法产生出领导人，以和平的方式完成权力交替，而且还在于以它的戏剧性吸引了公众的关注和投入，以它的竞争性激起了人们的思考和参与。乡镇长直接选举确保了各种政治人物之间以及政治人物与民众之间能够进行平等而开放的交流，为政治体制改革创造了浓厚的氛围，这就确保了中国的政治安定和社会稳定。

（一）乡镇长直接选举是确保社会稳定的重要措施

在现有的选举制度下，由于乡镇长的任免权力来自党委和政府而不是全体选民，所以，乡镇长在群众和政府的利益之间常常进退维谷。这种状况造成了干部和群众之间的紧张和冲突，当这种冲突尖锐到一定程度，就会引发各种矛盾和社会问题。[5]（P164）实践证明，乡镇长直接选举可以有效地解决这些问题。直接选举产生的干部和被任命的干部的重要区别，在于与群众之间的利益关系上存在着较大的差异。当选者在代表选民行使权力时，为获得连任，必须对其执政的政策和行为负责，并在选举的竞选过程中，向选民说明自己的成就和对未来的设想，以取得选民的支持，从而能再次当选。这为民众监督、制约当政者的政策与行为提供了一种有效的手段。同时，乡镇长直接选举为民众的情感诉求提供了便捷稳定的机制，它更有利于释放民众的心理情绪，通过言论发泄和投票取舍等预定的法定程序，以和平理性的方式，使民众积极或消极的心理情绪得到消解和平衡。乡镇长直接选举为社会改革创造宽松的环境，为消化和吸纳改革政策带来的消极后果提供了较多的回旋余地。步云乡直选中，选民们经历了“发泄怨气”——“踊跃提问”——“积极投票”——“普遍认同”的几个阶段。[6]（P67）这是一个情绪宣泄、利益表达、政治参与和当家作主的过程，也是一个以制度创新消解不稳定因素，增进政治认同感，营造稳定局面的过程。乡镇长直接选举不仅为人民当家作主，也为人民更换选择，改正自己错误的抉择提供了一种规范化、制度化的程序。这显然有助于提高国家政治生活中民主的程度，并为各种政治人物争取执政，提供了公平、公正的竞争机会。候选人即使在一次选举中失利，还可以进行努力以求获得下次选举的胜利，从而使社会保持有序的政治秩序，确保中国的政治安定和社会稳定。[7]（P17、97、187）

（二）乡镇长直接选举是构建社会主义和谐社会的重要保障

人民是国家的主人，国家的一切权力属于具有创造力、想象力和其他潜力的人民，属于具有政治准备和理论准备富于表现力的人民。因此，我国的乡镇长选举必须力求作到执政为民、以人为本，使构建起来的乡镇长直接选举成为构建中国农村社会主义和谐社会的重要保障。社会主义和谐社会是以民主制度为基础的，在民智已开，民知初现的今天，以民主求和谐，则和谐存，以蒙蔽之下的和谐抑民主，则民主与和谐皆亡。构建民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序的社会主义和谐社会，始终是包括中国共产党在内的全体华夏儿女不懈追求的一个社会理想。党的性质和宗旨决定了我们党必须要“执政为民，以民为本”，致力于实现广大人民群众的根本利益。

一个民主法制、公平正义、安定有序的社会主义和谐社会，需要完善而有效的政治体系作为保障。乡镇长直接选举通过民主化、法制化、公开化的制度设计不断整合民意，进而公平、公正、公开、有效地协调利益矛盾、解决利益冲突，使各个方面的积极因素能够被最广泛地组织和调动起来。[8]（P258）乡镇长直接选举是落实群众的知情权、参与权和监督权的有效途径，也是在基层政权中具体贯彻和落实“权为民所用”的一种规范化、程序化的民意表达方式，以制度保障人民充分行使民主选举、民主决策、民主监督和民主管理的权利，使广大人民的利益通过民主法制的形式得到有序的体现。

乡镇长直接选举是保证执政者与人民保持密切联系最为有效的途径。乡镇长直接选举实际上是对执政者是否真正代表了选民的一种最为直接而有效的检验，是一种制度化了的代表广大人民利益的机制。如果没有完善的选举机制以供选民发表意见，就会使执政者的执政基础受到严重削弱。由于全体选民直接参加投票，直选产生的乡镇长因而能够更加贴近群众，代表广大人民群众的根本利益。直选也会使乡镇长不畏艰难，大胆工作，把对上级负责与对下级负责有机统一起来。步云乡乡长谭晓秋竞选时给全乡人民的承诺，如兴修公路、光纤电视、农网改造，村村通电话、场镇整治、农业产业化结构调整、减轻农民负担都得到了兑现。这不仅是社会主义和谐社会诚信友爱、充满活力的体现，而且还强化了基层领导人为官一任、造福一方意识，为共产党奠定了更为牢固的民意基础。

步云乡乡长直选使广大选民亲身感受到了一次真实的民主实验，增强了对民主内涵的理解，顺应了民众发展基层民主的强烈愿望，赋予公民的民主权利得到了最大限度的张扬。直选过程是政府工作人员与选民广泛对话的过程，直选的竞争机制强化了对乡镇领导干部的约束和监督，使他们感到群众时时刻刻在看着自己，必须尽职守责，努力工作，以称己任。所以，乡镇长直接选举是构建民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会的重要保障。

（三）乡镇长直接选举有利于增强基层政权的权威性和中国共产党的执政基础

基层政权的权威性来源于直接选举，来源于每一位公民凭着自身的秉赋而进行的充分有效的公开表达。在少数服从多数的原则下，一个获得多数支持而形成的政权，其权力的权威性也就越大。[9]中国现有的乡镇长选举使选民的意愿表达大打折扣，一个代表是否真实反映了他所代表的那部分选民的绝大多数人的意志是一个无法预测的谜。直接选举中，选民根据自己对候选人的看法做出评判，中间没有被忽略、缩小、曲解或违背，选民个人权利得到了尊重和维护，并且每个选民都能对乡镇长是否当选以及得票的高低产生直接影响。乡镇长由选民直接选举产生，选民对于领导人有评判权、甚至罢免权，这使得乡镇政府领导人的合法性越来越多地依赖于地方选民的选票，而反过来与上级政府的关系则发生了深刻的变化。随着地方民主化的发展，乡镇政府获得充分量化的民意基础的政治权威合法性将会越来越高，乡镇政府权威性的提高有可能成为推动民主进程发展的动力，有利于巩固基层政府的治理基础，从而使中国的政治发展进入一个良性互动的新阶段。

反对乡镇长直接选举的人担心，乡镇长直接选举会不会动摇中国共产党的地位和权威？怎样在获得改革成功的同时能保证甚至增强中国共产党的利益？毋庸置疑，乡镇长直接选举必然会对执政党的地位和权威提出挑战并要求加以解决，否则也就不能称其为改革。乡镇长直接选举促使中国共产党改变原有的政治思维模式，这对中国共产党来说不仅仅意味着挑战，而且还是一个自我发展的契机。中国共产党在国家政治生活中的影响力及在人民群众中的威望不会因为竞选而有所削弱，相反还会有所提升。因为，如果有竞选，就会促进共产党在提名自己的候选人时更为慎重，把更能体现共产党为人民服务宗旨的人推荐为候选人，而且，也更有效地把党的领导置于人民的监督之下，这对于保证共产党长期执政地位是非常必要的。

中国共产党在选举中绝对的优势是任何政党和个人也无法抗衡的。在选举中，选民更多关注的是候选人的综合素质和能力，在同等条件下，党员比非党员更容易受选民的信赖。即使在某些地区失去一部分职位，也不足以动摇中国共产党在全国的地位。乡镇长直接选举符合时代的发展潮流，顺应民心民意，在消除农民对政府的不满和对立情绪的同时，使党和政府的威信在人民心目中的地位有所提高，增强了党的凝聚力和战斗力，提高了党的执政能力，巩固了党的领导地位。[11]

三、乡镇长直接选举是民主兴国的伟大尝试

乡镇长直接选举既是中国波澜壮阔的民主运动合力汇聚的战略目标和主攻方向，又是不可阻挡的历史行程、千帆竞发的壮丽画面，以及万马奔腾、虎啸龙吟的浩荡图景。所以，乡镇长直接选举在民主兴国的道路上具有重要的地位。

（一）乡镇长直接选举有助于推动中国的政治民主化进程

我国的社会主义现代化离不开广大农村的现代化，从某种意义上说，农村的现代化进程制约着我国现代化的实际进程。直接选举代表民主制度的发展方向，是农村实现现代化的关键。所以，要想实现农村的现代化，必须实行乡镇长的直接选举。乡镇长直接选举是民主监督、民主决策和民主管理的前提和基础，是解决群众监督和制约政府、解决干部腐败和干群关系紧张最有效的方式。目前的干群关系紧张主要的根源在于干部腐败问题，而腐败问题产生的根源在于权力缺乏制约，现行的政府结构既缺乏有效的内部制约机制，也缺乏有效的外部制约机制。尽管理论上有一套可行的监督机制，但与实际需要相距甚远。政府官员的任免直接受上级党委和政府的控制，而其它权力主体也受制于党委，实际上很难对他们的权力进行监督。所以干部的权力实际上只有上下级之间的制约，而这种依靠权力本身的制约机制是非常脆弱的，甚至很容易转化为腐败行为的保护机制。党对政府权力的干预使得政府内部的制约机制被破坏，而普通群众对政府的监督和制约更是不可能。尽管中央政府通过内部的整顿、治理解决贪污腐败并取得了一定的成绩，但是从权力机构内部不可能找到解决问题的根本办法。

乡镇长直接选举将民主选举的理念首先引入基层，为不断完善中国的选举制度开辟了广阔的空间。在乡镇一级，选民对政府的监督和制约首先在于选民的投票，直接选举是选民监督和制约权力拥有者的重要渠道。在选举过程中，选民对候选人的施政纲领进行比较和分析，进而加以选择，从某种程度上讲，就是在参与未来的政府决策。候选人必须考虑选民的意见，随时修改和完善自己的主张以接近选民的偏好。选举制度设计越合理，给予选民的选择余地越大，对候选人的影响也就越大，从而使民主选举产生的乡镇长真正做到执政为民，以人为本，进而推动中国政治民主化的进程。

（二）乡镇长直接选举是中国民主选举的发展趋势

竞选是民主选举的高潮和最重要组成部分。候选人通过竞选宣传自己，努力把自己的政治主张告知选民，向选民做出一定的承诺，在取得选民信任的同时，也是宣布自愿承担相应的社会政治和个人道德责任。竞选作为一种选举方式与社会制度无关，社会主义国家完全可以拿来为我所用。没有竞争的选举，没有不同政治主张的碰撞，并不是真正意义上的选举，有了竞争机制，才能使选举成为一种民主开放的选举，才能使选举结果为人民所接受并真正具有权威性。[10]

由于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度长期存在，候选人之间没有根本的利益冲突，竞争的目的不是为了争权夺利，而是为了让代表更加充分了解候选人，以便选出更加优秀的领导人为人民服务，为社会主义现代化建设贡献自己的力量。因此，我国的选举竞争应当是非对抗式的、良性的竞争，而不是你死我活的激烈竞争。这种非对抗性竞争竞选各方以候选人的自我宣传、介绍自己的能力、水平和政治主张为主，而不是对其他候选人进行人身攻击。只有通过这种非对抗性竞争，才能使优秀的人才脱颖而出，担任各级领导职务。据统计，不少地方举行了多个候选人的竞争性选举，但结果仍有百分之七十左右的当选人是中共党员。实践证明，乡镇长直接选举是中国现代民主选举的发展趋势，也是推动政治文明建设的一种切实可行的途径。

（三）乡镇长直接选举是民主兴国的伟大尝试

乡镇长直接选举为选民提供了参政议政的广阔表达舞台和思想解放的A浩瀚无际的活动空间。乡镇长直接选举是个人魅力的充分展现，是人类思想解放的波澜壮阔的历史过程，是不同的善治方案交流、论证、鉴赏和评判的过程，是选民意愿的普遍表达以及日趋完善的过程，是人类自我价值的不断确立和进一步认定的过程，是有效配置社会政治资源的最佳方式，是使社会生活充分展示活力的最理想的方式，是使有志、有识的雄才大略者一展魅力的必要方式，是民主兴国的伟大尝试。

乡镇长直接选举将会迅速而大面积地提升中华民族的整体精神素质，中国人所有的创造力、想象力以及各种潜力都将得到应有的释放，并产生出创造社会主义和谐社会的源源不绝的强大动力。中国农村要想建立现代化的政治制度，产生具有现代意识的领导人，创建适合于中华民族发展需要的社会主义和谐社会，开创政治文明的新境界，就必须进行乡镇长的直接选举。大量调查表明，可否实行乡镇长直接选举与公民素质和文化水平没有直接关系，利益是影响选民参加乡镇长直接选举的决定性因素。只要选举制度与选民的利益联系密切，就能充分激发选民的积极性和主动性。因此，我们应该认真考虑乡镇长选举制度的改革方向，把乡镇长直接选举尽快提上议事日程，让选举的乡镇长代表广大人民的根本利益，让选举制度与选民的利益建立起真正的联系。为了这个方向，中国应根据马克思主义的直接选举原则，有步骤地、不失时机地推进扩大直接选举的进程。

[1]党国英.在宪法体制内进行政治体制的程序性改革[J].思想评论，2001，(2).

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[7]徐育苗.中外选举制度比较[M].北京：商务印书馆，2000.

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[10]赵心树.选举的困境——民选制度及宪政改革批判[M].成都：四川人民出版社，2003.

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