论美国《综合环境反应、赔偿和责任法》上的环境责任标准

李冬梅

（中共长春市委党校 学报编辑部， 吉林 长春 130022）

美国法律体系的特点是以普通法为其主要法律渊源，但在环境保护方面，其制订法却发挥着举足轻重的作用。在美国有关环境侵权责任的立法中，最具深远影响的是1980年颁布实施的《综合环境反应、赔偿和责任法》（Comprehensive Environmental Response, Compensation,and Liability Act，CERCLA），又称《超级基金法》。基于推动对人类健康、福利和环境带来严重威胁的危险废弃物场地的清理和恢复，①以及为促进整个社会以更谨慎的方式对待环境，CERCLA为污染场地的清理和恢复（包括受损自然资源，本文仅探讨污染场地的清理和修复中的环紧责任标准）建立了非常严格的侵权法上责任，为此该法案亦被评价为“美国环境法有史以来最为严厉、最有争议但却得到联邦法院最广泛支持的环境立法”。[1]

一、CERCLA立法背景

（一）危险废弃物处置危机——“拉弗运河”事件

由于长期以来的危险废弃物大量排放和不当处置，20世纪70年代中期，美国境内爆发了一系列危险废弃物泄漏事件，其中影响最大的是纽约州尼亚加拉瀑布市的“拉弗运河”事件。20世纪40至50年代，胡克(Hooker)化学公司往闲置的拉弗运河倾倒了21.8万吨工业垃圾，并在填埋覆盖后将该块土地以一美元的价格出售给尼亚加拉瀑布学校董事会。随后的20年，该场地逐渐发展成为居民区和学校。到了70年代中期，掩埋在地下的工业垃圾开始泄漏，一些有毒化学物质扩散至居民住宅和地下室。纽约健康委员会随后宣布这一地区进入紧急状态，居民进行了紧急撤离。②

轰动全国的“拉弗运河”事件同时也带来了令人震惊的发现，美国境内有成千上万类似于拉弗运河的危险废弃物填埋场。这些填埋场就像一颗颗定时炸弹，严重威胁着公众健康和生态安全。2004年美国联邦环保局(Environmental Protection Agency，EPA)发布的评估报告显示，在美国境内已经确认的废弃物污染场地大约有7.7万块，这些污染场地既有已被EPA监管的情况复杂的大型污染场地，也有游离在EPA监管之外的如废弃加油站等小型污染场地，如果对所有的污染场地予以清理，将花费数千亿美元以及几十年的时间。[2]

（二）联邦环境立法的有限作用

在1980年通过CERCLA之前，美国国会已经完成了一定数量的联邦环境立法，如《清洁水法》(Clean Water Act)、《资源保护和恢复法》(Resource Conservation and Recovery Act)、《有毒物质控制法》(Toxic Substance Control Act)、《清洁空气法》(Clean Air Act)，以及《安全饮用水法》(Safe Drinking Water Act)等。在这些环境立法中，可以发现一些关于危险废弃物处置的零星规定，但这些散乱的规定无法为污染场地清理和危险物质不当处置的预防提供有力的法律工具。“拉弗运河”等环境灾难事件已经说明，这些环境立法在处理多年来累积的日益严重的场地污染问题上力不从心。

例如《清洁水法》规定了危险物质泄漏至水体时，船舶或设施所有人或经营人的通知义务、清理责任及费用赔偿问题，但该法案仅对水体污染进行了规范。对于危险物质透过土壤扩散造成的水体污染，或因水体污染扩散导致的土壤污染，只能由联邦法院通过解释适用其责任条款才能进行归责。1976年颁布实施的《资源保护和恢复法》，详细规定了废弃物包括危险废弃物在内的产生、处理、清运以及处置的联邦管制措施，但对以往的危险废弃物不当处置引起的场地污染问题，该法案没有提供相应的救济途径。其他相关法律如《有毒物质控制法》、《清洁空气法》以及《安全饮用水法》中虽然规定有“紧急危险(imminent danger)”条款，授权联邦政府对严重的环境事故采取紧急反应行动的权力，但上述各环境立法的相关授权仅限于联邦政府在紧急情况下实施反应行动的权力。对于那些慢慢积累的历史性污染，上述环境立法缺少相应的授权。

一方面基于公众强烈要求政府采取行动处理危险废弃物引发的环境危机，以保护公众的健康和安全，另一方面美国现有联邦环境立法的有限作用，美国国会于1980年12月通过了《综合环境反应、赔偿和责任法》。该法案突破了《清洁空气法》、《清洁水法》和《有毒物质控制法》等以往联邦环境立法在环境义务和管理程序方面的不足，建立了比较完备的危险物质环境释放的反应机制和环境损害赔偿责任机制，并设立了著名的“超级基金”，为联邦政府的反应行动和危险废弃物的清理提供资金支持。自CERCLA颁布实施以来，该法案已经成为美国最活跃的联邦环境立法之一。美国将近4万个已被EPA监管的危险物质污染场地将会直接受到来自该法案的影响。[3]

二、CERCLA关于污染场地的环境责任标准

针对国会的立法目的，CERCLA建立了四项基本法律制度。一是信息收集和分析制度，该制度可以使联邦政府和各州政府及时了解和跟踪全国范围内的场地污染状况，并依据污染场地的重要性程度确定清理的优先顺序。二是为应对危险物质泄漏、危险废弃物污染场地清理和受损自然资源的恢复，对联邦政府实施反应行动进行的广泛授权。三是创设了“危险物质信托基金(Hazardous Substances Trust Fun，the Superfund)”，即超级基金，为联邦政府的反应行动和污染场地的清理提供资金支持。四是建立了严厉的以污染者付费原则为基础的环境责任标准。CERCLA的环境责任标准，一方面是美国普通法上传统侵权责任理论在环境法领域的延伸，另一方面又对传统侵权责任理论有所突破，为环境侵权责任理论带来新的活力。

（一）扩张的责任主体

CERCLA对其责任主体的范围进行了宽泛的界定。根据CERCLA的规定，下列四种类型的主体需要对污染场地的清理承担侵权法上责任：(1)污染场地或设施的当前所有人和经营人；(2)污染场地或设施的过去所有人和经营人；(3)危险物质产生人或危险物质处置安排人；(4)危险物质运输人。

在责任主体的认定上，CERCLA未遵循普通法上传统的“行为”判断标准，而是以相应主体的“法律身份”作为判断标准。只要相应主体属于CERCLA所界定的“身份”范围，即使该主体与危险物质的处置、处理或释放不存在任何关系，也会产生CERCLA责任。

联邦法院在司法实践中，对CERCLA界定的责任主体进行了扩张性解释，突破了很多传统上的普通法或公司法的概念和原则。例如联邦法院对于所有人概念的解释，使一定条件下的贷款人、受托人或是信托人都可能承担CERCLA的“所有人”责任。再有联邦法院对公司有限责任原则的突破，使个人股东或公司职员也有可能与公司一起成为CERCLA的责任主体。CERCLA对其责任主体的宽泛界定以及联邦法院的扩张性解释，使几乎任何与污染场地或设施有关联的主体都可能成为CERCLA责任人。

CERCLA关于责任主体的认定方式，解决了环境侵权尤其是环境共同侵权责任主体认定困难的问题。同时，使原告在普通法上关于“侵权行为”的举证责任转化为对相应主体“法律身份”的举证责任，大大减轻了原告举证责任上的负担。

（二）责任主体的严格责任和连带责任

由于一处污染场地或设施可能是由前后数百个所有人或经营人生产、处置危险废弃物而形成，几乎所有CERCLA污染场地或设施都涉及众多责任人，因此，关于CERCLA的责任标准问题，通常涉及三个层面的问题：责任的成立问题、责任的范围问题和责任的分担问题，不同层面的问题适用不同的责任标准。

1.责任成立上的严格责任

对于第一个层面CERCLA责任的成立问题，CERCLA并没有在其条款中予以明确规定，而是通过援引适用美国《清洁水法》第311节的责任标准，确定了CERCLA责任主体的严格责任。司法实践中，美国联邦法院通过对CERCLA的立法考察，进一步明确了CERCLA责任主体的严格责任标准是以普通法上Rylands案所确定的原则和《美国侵权法重述》（第二次）为基础的异常危险活动严格责任。③各联邦法院在CERCLA责任主体适用普通法上严格责任标准问题上保持了一致立场，但对于严格责任的成立是否以因果关系为要件，各联邦法院的判例之间存在一定分歧。大多数联邦法院关于CERCLA的判例未考虑责任主体的行为与损害结果之间的因果关系，而是将责任成立的法律上因果关系建立在责任主体与发生危险物质释放的“场地或设施”之间的法律关系之上，即是否存在所有、使用或经营等法律关系。这一因果关系要求解决了一直以来普遍存在的环境侵权因果关系证明上的困难问题。但也有个别联邦法院的判例持相反意见，并认为这种因果关系的认定在法律适用上存在不公平等问题。

2.责任范围上的连带责任

关于第二个层面的CERCLA责任范围问题，是指众多的CERCLA责任主体对污染场地或环境损害承担的是个别责任还是连带责任问题。与CERCLA的严格责任标准一样，CERCLA并没有在法律条文中对此进行明确规定，而是寄托于联邦法院“在司法实践中根据普通法的传统和演进原则，逐渐形成一个普通法上的连带责任适用标准”。[4](P6)经过30年的CERCLA适用，联邦法院已经形成一系列以《美国侵权法重述》（第二次）为基础但又对其有所突破的连带责任适用标准：所有依据“身份”被确定为CERCLA责任主体的人，即使与危险物质的处置、处理或释放不具有因果关系，也要承担连带责任。同时，鉴于CERCLA扩张的责任主体和责任成立上的严格责任标准所引起的法律适用上的不公平，联邦法院在对该原则的适用目前有所松动，已经有联邦司法判例将因果关系考量引入CERCLA责任主体连带责任的认定上。④

3.责任分担

对于第三个层面CERCLA责任主体内部之间的责任分担问题，CERCLA授权由联邦法院根据其认为合理的衡平法上理由自由裁量。

（三）法律上的溯及效力

CERCLA与美国其他环境立法的一个重要区别在于CERCLA具有追溯效力。虽然在CERCLA条款中，并没有关于CERCLA溯及效力的明确规定，但联邦法院已经在司法判决中将CERCLA解释为溯及既往地适用于法案生效前危险物质的不当处置行为。[5]这意味着CERCLA的责任主体需要对CERCLA生效前发生的危险物质处置行为承担严格责任和连带责任，即使其行为在发生的当时并不违法。

在20世纪60年代和70年代早期，美国几乎没有关于危险物质处置的环境立法，大量的危险废弃物通过简单填埋的方式进行了处置。这种处置方式留下了大量的环境安全隐患，一旦这些填埋的危险物质发生泄漏，将会对环境和人类健康带来严重损害。1976年颁布实施的《资源保护和恢复法》虽然对危险废弃物的产生、处理、清运以及处置问题进行了规范，但该法案不具有溯及力，对于该法案生效前已经存在的大量危险废弃物场地的清理以及危险物质发生释放后的损害赔偿，该法案没有涉及。而CERCLA的立法目的，正在于对多年来积累的危险废弃物场地的清理和恢复，以免危害人类健康或环境。因此，其在责任设置上并不考虑处置行为何时发生或发生与否，只要设施上存在危险物质释放或释放威胁，就产生CERCLA责任。

联邦法院引用成本内化理论支持CERCLA溯及既往的责任机制。根据成本内化理论，从CERCLA生效前实施的不当处置行为中获得利益的主体，应当对其不当处置行为产生的损害后果承担责任，即承担清理责任及全部清理费用。

CERCLA溯及既往的法律责任机制，作为鼓励人们修正其行为的一种手段，可以促使人们采取更加安全有效、更有远见的方式进行危险物质处置，进而遏制危险物质引起的环境风险，但无疑也加重了人们的环境责任负担。

综上，CERCLA溯及既往的法律效力、无限扩张的主体范围，再加上责任成立上的严格责任及责任主体之间的连带责任，可以说，CERCLA的责任标准是相当严厉甚至苛刻的。虽然严厉的责任形式可以促进人们对环境采取更谨慎态度，但也带来了各种消极影响。例如在金融领域，贷款人的CERCLA责任可能引发与环境有关的工程项目上的融资收缩，势必阻碍诸如对污染工业用地的清理与再开发等旨在改善环境的工程项目的进行，造成与CERCLA立法目的背道而驰的结果。为了调整CERCLA适用过程中产生的负面作用，美国国会不断出台一些新的立法，对CERCLA的责任机制进行平衡和修正。联邦法院的司法判决也逐渐将法律适用上的公平问题纳入其视野范围。

三、美国国会对CERCLA责任标准的调整和修正

鉴于环境立法的应急性特点以及CERCLA严厉的责任标准，自1980年CERCLA颁布实施以来，在美国社会引起广泛影响的同时，也产生诸多争议和问题。为调整CERCLA所产生的负面作用，美国国会对CERCLA，尤其对其过于严厉的责任标准，进行了多次修正。包括1986年的《超级基金修正及再授权法》(Superfund Amendments and Reauthorization Act)，1996年的《财产保存、贷方责任及抵押保险保护法》(Asset Conservation,Lender Liability and Deposit Insurance Protection)，2000年的《超级基金回收平衡法》》(The Superfund Recycling Equity Act)和2002年的《小规模企业责任减免和棕色地块振兴法》(Small Business Liability Relief and Brown fields Revitalization Act)。

美国国会对CERCLA第一次修正是1986年通过的《超级基金修正及再授权法》。该法案增加了CERCLA责任主体抗辩、善意购买人免责等条款，对CERCLA的主体范围和责任范围进行了一定程度的限制。

CERCLA责任标准的适用，使一些从事资源回收的企业承担了巨额清理费用，有的企业被迫停业或破产。为避免严格的CERCLA责任标准对资源回收行业的负面影响，以及贯彻鼓励资源回收、减少废弃物产生的现行环境政策，2000年美国国会立法通过了《超级基金回收平衡法》，为CERCLA责任主体增加了“资源回收行为”抗辩条款。

CERCLA严厉的责任标准也为“棕色地块”的清理和再开发带来障碍。⑤由于CERCLA扩张的责任主体范围，导致购买或受让被污染土地的土地所有者，均可能承担CERCLA责任。为此，买方大多回避污染地区的土地，造成很多污染土地无人问津。而有些已被确定为污染的土地，一方面CERCLA规定，在清理完成前一律冻结该土地的转移和处分，另一方面，因为土地所有人无力支付清理费用，因而抛弃土地。大量的“棕色地块”处于CERCLA的规范范围，更进一步加剧了问题的严重性。为此，美国国会2002年通过了《小规模企业责任减轻和棕色地块振兴法》。该法案减轻了与污染源相邻的不动产所有者和未来的善意购买者责任，明确了善意土地所有人抗辩的构成条件。该法案对CERCLA责任机制所做的修正，鼓励了“棕色地块”的复兴和重新利用。

四、CERCLA环境责任标准的成就和不足

自CERCLA实施以来，已经取得了相当的成绩。据统计，30年来EPA共清理有害土壤、废弃物和沉淀物一亿多立方米，清理有害液体、地下水、地表水3410亿加仑，同时还为数万人提供了饮用水源，从潜在责任人处追偿的清理费用超过40亿美元。

尽管如此，人们寄予厚望的拥有强力授权的CERCLA，其污染场地的治理效果却不断被人批评。美国数个环保团体联合在美国国会举办的《超级基金修正及再授权法》审查听证会上披露，自CERCLA实施以来，只有201处国家优先权名单上的污染场地完成了清理程序，还有1221处污染场地没有完成清理程序。除此之外，根据美国官方调查报告显示，约有三分之一美国民众生活在EPA列管的污染场地周围四英里之内，约有1亿人口生活在上述污染场地周围1英里内。美国境内场地污染状况依然严重，也因此加重了美国公众对CERCLA的疑虑。

同时，对如何解释或适用CERCLA的责任条款，例如责任主体身份的确认、严格责任的成立以及潜在责任人的连带责任和责任的分担问题，往往因不同法院对CERCLA条款的不同解释而产生不同的裁决结果。所谓的CERCLA案件的终结，往往只是找到了某个责任主体而开始另一个诉讼程序，进行下一轮的反应费用赔偿以及下一个责任归属认定而已。CERCLA的责任问题可以说是美国环境法中最受争议的问题之一。一个CERCLA案件的被告可能有超过1000个以上的责任主体，每一个责任主体都可能向法官提出抗辩或主张其他责任主体的责任分担。光是进行诉讼前的和解程序就会花上数年，再进入损害赔偿程序则要耗费更多时间才能有最后的裁决结果。

CERCLA污染场地清理通常需要消耗大量时间和费用，完成一处污染场地的清理要历经十年左右，平均花费3000万美元，因此CERCLA诉讼中的赔偿金额也非常巨大。CERCLA实施后，各行业经营主体开始自发地创造出各种避险措施，结果是更多“棕色地块”的产生和企业间免责条款的出现。公司在转让或并购时，为了避免可能受让污染场地并因此产生的清理责任，交易主体在达成的交易协议中常常设置免责条款，但该条款的法律效力并不确定，因此常引发纠纷。这些现象皆引发美国社会对CERCLA责任标准实施效果的批评。

[1]Charles de Saillan.CERCLA Liability for Pre-Enactment Disposal Activities:Nothing Has Changed[J].11 No.9 NAAG National Environmental Enforcement，（Oct.1996）.

[2]Susan R.Poulter，Cleanup and Restoration：Who Should Pay？[J].18 J.Land Resources&Envtl.L.77，（1998）.

[3]Barbara.J.Gulino.A Right of Contribution Under CERCLA：TheCaseforFederalCommonLaw[J].71 Cornell L.Rev.（1986）.

[4]Glanville L.Williams.Joint Torts and Contributory Negligence[M].London：Stevens and Sons Limited，1951.

[5]United States v.Northeastern Pharmaceutical Co.，579 F.Supp.823，839（W.D.Mo.1984）；Unites States v. Shell Oil.Co.，841 F.Supp.962，974（E.D.Cal.1993）.

［注 释］

①如多年的垃圾填埋场、已被污染的工业场地和采矿场等。

②拉弗运河中的废弃化学物给当地居民带来巨大灾难。据调查，该地妇女的流产率为50%-70%，先天缺陷儿童的比率为56%。很多儿童和成人由于在这种污染环境中生活而患终身不治之症，甚至死亡。王曦著《美国环境法概论》，武汉大学出版社1992年版，第41-42页。

③Rylands案是指1860年英国著名的Rylands v. Fletcher案，该案一直被认为是英美普通法上异常危险活动严格责任的起源。英国贵族院大法官凯恩斯（Carirns）结合原审法官的意见，形成了著名的Rylands案规则：当存在（1）可能造成损害的物从被告土地上流出，和（2）被告对土地的非自然使用时，被告需对损害承担责任，即侵权责任的产生不要求被告存在过失或缺乏注意，或具有不当目的。

④首次将因果关系引入CERCLA连带责任的判例是United States v.Alcan Aluminum Corp.该案的事实部分是大约200万加仑的油污垃圾被排放到Susquehanna河附近的地下矿井中，引起河流和土壤污染。Alcan大概排放了其中的1.6%，联邦上诉法院最后的判决意见认为如果Alcan能够证明其所排放的垃圾乳液不是也不可能是危险物质释放和相应反应费用发生地促成因素的话，则无需对原告的反应费用承担责任。

⑤20世纪后半叶，随着美国经济的深刻变革，经济重心发生了转移，许多工厂在搬迁后留下了大量被工业废弃物不同程度污染的遗址，这些环境上受到损害的遗址被称为“棕色地块（Brown fields）”。