新形势下基层国土监察工作面临的问题和对策

朱治国

（吉林省长岭县国土资源局 矿产资源科，吉林 长岭 131500）

新形势下基层国土监察工作面临的问题和对策

朱治国

（吉林省长岭县国土资源局 矿产资源科，吉林 长岭 131500）

国土资源是国家和社会赖以生存和发展的物质基础，珍惜、保护和合理利用国土资源在国民经济发展中具有十分重要的作用。随着经济的不断发展和改革开放的不断深入，国土资源管理和执法监察面临着新的形势和挑战。特别是在基层国土执法监察工作中，“执法难、难执法、法难执”一直是其工作的主要难题。如何客观全面地认识新形势下基层国土监察工作存在的问题，采用切实可行的办法解决这些问题，成为目前基层国土监察工作的重点，也是全面推进基层国土监察工作的关键。

国土资源；监察；问题；对策

一、引言

国土资源执法监察是指县级以上人民政府国土资源行政主管部门依法对单位、个人执法和遵守土地、矿产等资源管理法律法规的情况进行监督、检查，并对违法行为进行制止和实施法律制裁的行政行为。它既是一种行政执法活动，又具有行政监察的性质。在我国，特别是在基层，国土资源执法监察工作不仅必要，而且亟待强化。

乡镇国土资源管理是国土资源管理工作的最前沿、最基层，如何践行国土资源法律、法规，如何对违法、违规行为进行监督检查，是防止国土资源违法、违规的主要方式，也是维护国土资源管理和规范土地市场秩序、尽快转变发展方式、促进国土资源可持续利用的根本途径。

二、当前基层国土监察工作存在的问题

（一）违法情况错综复杂是当前基层国土执法监察工作中遇到的首要问题

近年来，房地产开发热潮不断升温，在高额利润的驱使下，很多开发商把目光盯在了乡镇及周边的土地开发上：未批先占、以租代征、违法占地屡抓不绝，屡禁不止。特别是近两年来，政府施行农村泥草房改造工程，涉农收费取消，建房有直补，许多村民误以为占用耕地建房符合盖泥草房的补助政策，未经批准擅自占用耕地建住宅；而一些相关的国土资源管理部门在保护耕地方面也有所松懈，加之现行的国土资源执法力度不够、手段不硬，导致了违法占用土地，特别是违法占用耕地的案件时有发生。

同时，国土资源管理缺乏规范性，土地登记发证及用地审批程序体现出随意性：个别踏查人员不到现场甚至到现场也不实地丈量，说多少就填多少，现场发证；而在发证前亦根本不去找相关人员指界、签字，由此导致土地使用者之间的权属界线不清，权属争议案件不断发生。这些权属争议案件的处理往往都需要很长时间，费时、费力、费人，从而严重制约了国土资源管理工作的开展和顺利进行。

（二）基层国土监察人员素质良莠不齐、国土资源管理力量薄弱是导致基层国土监察部门“难执法”的主要因素

目前，在相当一部分基层国土监察部门中，没有设置专职的执法监察人员，执法队伍整体专业素质偏低：很多执法人员缺乏系统的专业培训，对相关的土地法律、法规不熟悉，在碰到具体土地执法监察案件时，措施不力、方法不当，造成一些土地违法案件处而不决或处而不当。

同时，受到人员编制的限制，基层专职专业的执法监察人员少，也限制了基层国土监察的力度和效果：在一些乡镇的国土所，由于管辖的幅员面积大、工作多、任务重，定期巡回检查制度难以落实，防范与宣传不足，加之执法配备不足，巡查车辆没有保障，巡查不到位，难以及时发现、迅速查处国土资源违法行为，这些都影响了执法监察的效率和效果。

（三）基层乡镇领导干部不能正确处理发展经济与保护土地资源的矛盾，导致基层国土监察工作难度加大

由于少数干部，特别是基层乡镇领导干部不能正确处理发展经济与保护土地资源及发展经济和可持续发展的关系，为了本单位的小集团利益，为树形象、出政绩，盲目地搞开发、上项目，以权代法直接干预国土资源管理，造成违法用地大量出现；在查处土地违法案件时，个别领导非但不积极配合调查和处罚，反而从中干预、说情，以权代法，导致执法监察工作无从着手，难以开展，执法难、法难执的局面一再上演。

（四）现行相关法律法规的不完善使基层国土监察工作在实际操作时困难重重

以《土地管理法》为例，文字表述笼统而宽泛，缺乏执行的可操作性。如非法占地，法律规定的主罚是“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”，但是如何拆除（没收），由谁来拆除（没收），怎样拆除（没收），法律并未作出明确的强制规定。县级以上国土资源部门在依法责令后，也就尽到了执法责任，违法当事人拒不执行责令，国土资源部门也没有相应的强制手段，加上缺乏强制执行的法规依据，结果只能是以次罚代主罚，收取罚款了之。［1］

另一方面，执法程序复杂、环节多、时间长也导致国土监察工作不能实际进行。《行政处罚法》规定了一套较为完备且行之有效的行政处罚程序，国土资源部又配套了相应的规章，行政机关内部设置了执法监察机构，设立了层层把关的审查环节，从立案、调查取证、处理告知、听证告知、处罚到执行，需要几个月的时间。如果违法行为仍不能正常履行处罚决定，依法申请人民法院强制执行还需等上几个月，往往许多违法行为都已经成为了事实，给执行带来了很大的困难。

三、解决目前基层国土资源执法监察工作问题的相关对策

地方经济建设要稳步发展，私营企业要不断发展壮大，这就避免不了地会出现一些未批先占、边批边占或少批多占等违法用地的现象，从而对国土资源监察工作提出了新的要求。如何在保障企业和地方经济发展的前提下，按照国土资源法律法规赋予的职责，全方位地做好执法监察工作，成为新形势下基层国土监察工作的重点。

（一）强化国土法制宣传，增强全社会知法、懂法、守法的自觉性

针对部分干部群众法律意识淡薄，一些地方政府法制观念模糊，对违法批地和违法用地的严重性、危害性认识不足的现状，要采取多层次、多形式的宣传活动，营造有利的国土资源法制环境，构筑良好的舆论氛围，进一步增强各级领导和广大干部群众对土地保护工作重要性的认识。

一方面，做好各级领导干部的普法宣传工作。定期举办乡镇领导和村干部国土知识培训班，提高他们的国土法制意识，及时向有关领导汇报国土部门出台的政策、法规及文件精神，争取领导的重视和支持。另一方面，针对企业、群众关心的国土资源热点问题，撰写国土政策性知识问答，编辑成宣传手册、印成宣传单经常性地发放到企业、镇、村，张贴到集镇及村屯政务公开栏等显著位置，有效利用乡镇赶集、召开村社大会之机广泛深入地进行国土资源法律法规的宣传，普及和提高广大群众的国土资源政策法规知识、增强其法律意识，使广大人民群众成为贯彻国土资源法律法规的积极参与者和维护者。

（二）建立和健全基层土地监察队伍，增强国土监察的战斗力

要切实加强对土地执法监察队伍的建设，不断完善基层土地监察队伍。作为上级土地执法监察部门，要切实加强对基层国土所土地执法监察的工作指导，并经常组织他们学习土地管理的法律、法规，不断增强基层国土执法监察工作人员法律法规知识和执法监察的业务水平，提高国土所执法监察队伍的整体素质，把原则性强、甘于奉献、敢于碰硬、有能力并愿意从事执法监察的干部选调到执法监察工作岗位上来，充实执法监察队伍；同时，加强执法监察人员的政治思想教育和业务理论学习，提高执法监察人员的业务素质，进一步提高执法能力，提高依法办案水平，打造一支业务精、政治素质高、原则性强、秉公执法、能打硬仗的执法监察队伍。［2］

（三）建立多部门联合执法机制，保证国土监察确有实效

基层国土资源违法现象层出不穷、违法行为屡禁不止，在一定程度上是因为基层国土资源相关部门总是单打独斗、孤军奋战。事实上，国土资源行政执法是一项全方位、多层次的社会管理工程，涉及社会的各个领域，涉及政府的各个层面，所以，行政执法不但要求与司法机关密切配合，而且更要与相关行政机关相互配合协调。要使基层国土监察工作有实效，必须完善国土监察部门内部的机制和体系，谋求公安、检察、法院等司法机关的配合和协调，加强与相关职能部门之间的协作，争取规划、建设、发改、环保、工商、税务、电力等部门的大力支持，建立联合执法、联合制止机制。这样，国土监察工作才能保证真抓实干，确有实效。［3］

（四）进一步加大基层国土资源执法监察力度，严肃查处各类重大土地违法案件

坚持“既查事，又查人”的原则，对于违反土地利用总体规划和违反国家产业政策批地、越权批地、非法占用耕地的现象，特别是占用基本农田和以租代征等土地违法行为要重点查处，运用法律经济、行政三大手段，加大查处力度，强化执法手段。严肃查处大案要案和典型案例，对那些不顾法律、法规、顶风作案的土地违法案件尤其不能手软。在加大对土地违法案件查处的同时，基层国土部门也要在内部建立严格的责任追究制度。做到工作任务明确到个人，并制订严格的国土资源执法监察工作考核制度以及国土资源执法监察过错责任追究制度，对于那些因工作敷衍、执法不力、推诿扯皮或违法违纪等造成不良影响的，依照法律法规严肃查处，在部门和行业内部树立起良好的工作风气。

四、结语

基层国土资源管理是落实国土资源管理的前沿阵地，也是与国土资源违法行为交锋的第一战场。如何确保18亿亩耕地的红线，是摆在乡镇国土资源管理者面前的一项重大任务。在全社会谋求经济发展的大环境下，国土执法监察工作形势是严峻的，任务也是艰巨和繁重的，只有进一步认清新形势下基层国土执法监察工作面临的形势，理清思路，才能使我们整个国土资源执法监察工作走向健康、规范、发展的轨道，并在促进经济发展、构建和谐社会的时代背景下发挥出重要的作用。

［1］ 刘加兴，朱成东.浅谈新形势下的基层国土资源执法监察工作［D］.江苏省土地学会2007年度土地学术年会论文集，2007.

［2］ 邵志才，黄金金.做好国土执法监察工作促进土地合理利用.镇江市国土资源局网［EB/OL］http://gtj.zhenjiang. gov.cn/，2009，（2）.

［3］ 周成.对开展国土资源执法监察工作的几点思考［J］.黑龙江国土资源，2010，（8）.

Key-words:national-resources;supervision;problem;strategy

〔责任编辑：杨晓丹〕

The-Problems-and-Strategy-of-the-Supervision-of-National-Land-at-the Grass-roots-Level-in-the-New-Situation

ZHU-Zhi-guo
(Department-of-Mineral-Resources,Bureau-of-natural-resources-of-Changling-of-Jilin-Province,Changlin-131500,China)

Natural-resources-is-essential-for-human-being-and-economic-activities,so-protecting,developing-and rationally-utilizing-naturalresources-is-very-importantin-economic-development.With-thedevelopmentof-the-economic-and-the-development-of-the-reform,the-management-of-natural-resource-and-the-supervision-face-reform-and development.Especially-in-the-supervision-of-national-land-at-the-grass-roots-level,being-difficult-to-execute-the Law-is-the-main-challenge.How-to-make-an-objective-and-all-around-understanding-on-the-problems-of-the-supervision-of-national-land-at-the-grass-roots-level-in-the-new-situation-and-put-forward-some-possible-solutions-is-the keypointofthesupervisionofnationallandatthegrass-rootslevelandthekeyofpushingthesupervisionofnational land-at-the-grass-roots-level-in-all-round.

F205

A

201009-10

16716671（2010）04-0054-03

朱治国（1963），男，吉林长岭人，吉林省长岭县国土资源局矿产资源科助理工程师。