对我国农村建设取土制度化构建的探索

王金花

（吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012）

对我国农村建设取土制度化构建的探索

王金花

（吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012）

土地资源是国家发展的基础，当前我国农村建设取土存在着毁田取土屡禁不止，政策法规宣传不到位、乡村干部失职渎职、河道取土监管不力等问题。因此应在坚持保护耕地的原则下，通过各种相关制度的建设来重塑政府规制，解决农村建设取土制度中的具体问题，并将市场机制引入到农村建设取土的管理制度中，从而实现农村建设取土的制度化构建。

建设取土；政府规制俘虏；制度构建

温家宝总理在2007年《政府工作报告》中明确指出，一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。保护耕地不仅要保护耕地的数量，更要保障耕地的质量。以往单纯依靠政府实现耕地保护的目标是不现实的，我们应当调动广大劳动人民的积极性，使耕地保护社会化。同时，还可以借鉴各地方好的经验，将市场引入到耕地保护的机制之中，既满足农村建设取土的需要，又能实现保护耕地的目的。

一、建设取土的含义及农村建设取土的特征

《辞海》中“建设”有设置创立的意思，“取”有领取、取得之意；“土”是指地面上的泥沙混合物。［1］所谓“建设取土”可以理解为：行为主体为了实现设置创立建筑物或其他建筑设施的目的，采用各种方式，取的地面上的泥沙混合物。

建设取土最主要的是农村建设取土，因此应重点做好我国农村建设取土的管理。我国农村建设取土具有主体不确定性、对象范围广、方式多样性等特征。

（1）主体不确定性。农村建设取土的主体原来是以各自然村村民为主，随着社会的发展，特别是城镇化进程的不断推进，村委会、企业，甚至政府都加入到了农村建设取土主体的行列。（2）对象范围广。农村建设取土的对象包括：荒地、沟渠、河道、湖泊、荒山等。国家严禁在耕地上取土。（3）方式多样性。目前，农村建设所用土壤可以向县级以上人民政府申请开采，可以向土源公司购买，甚至可以直接向村民或者村民委员会购买；此外采用非法方式偷盗土壤资源的也不在少数。

二、我国农村建设取土管理的现状与问题

（一）农村建设取土的政府规制俘虏问题

1.政府规制与政府规制俘虏的含义

国内外许多学者从不同的学科角度出发，对规制的概念进行了广泛而深入的研究与剖析，因此对政府规制的理解也会因所站的角度不同而有不同的解释。在这里从行政法学的角度出发，我们认为：“政府规制是行政主体以矫正市场失灵为目的，以宪法和法律为依据，通过制定和执行行政法规或规章以直接干预市场配置机制和间接改变消费者或市场主体的供需决策的法律行为。”［2］

政府规制俘虏理论的最大贡献者是施蒂格勒。规制俘虏这一理论的基本思想与公共利益理论完全相左，认为政府规制是为了满足产业对规制的需要而产生的，规制的设计和实施主要是为受规制产业的利益服务的。［3］

2.农村建设取土的政府规制俘虏问题

政府从来就不是，且永远也不可能是全能的，因此政府失灵是显而易见的，即政府规则仍然没有实现资源配置最优化，没有解决个体理性与集体理性的冲突。从规制俘虏来看，造成政府失灵的关键原因在于：“所有的行为都不能免受自利动机的影响；在不受市场制约时，由自利驱动的规制行为必然会导致腐败；不当的规制会瓦解市场。政府之所以会失灵，还因为人的欲望在政治中会变得不受约束以及由此而高度集中起来的公共权力。”［4］

（二）农村建设取土管理存在的具体问题

改革开放以后，我国国民经济发展迅速，城乡建设和人民住房有了飞速的发展。为此，建设取土的需求量逐年增加，这给农村建设取土管理造成了一定的困难，产生了一系列的具体问题。

1.毁田烧砖屡禁不止

据专家估计，目前每年因烧砖耗用黏土而破坏的耕地相当于一个中等县。我国耕地保护的严峻形势已经容不得毁田烧砖再继续蔓延。

2.国情及有关政策宣传不到位

一些地方和部门没有及时与充分地将有关耕地保护与利用的国情及其政策向广大农民进行宣传教育，导致广大农民对此知之甚少，充分保护与利用耕地资源的意识相当淡薄。

3.乡村干部监管不力，失职渎职

目前，相当多的乡村干部作风漂浮，工作不深入，对农村中存在的一些诸如侵占、破坏耕地和撂荒等问题不能及时发现、处理和上报。

4.各地乱取土行为带来的负面影响大

一是造成水土严重流失，严重破坏了本地区的生态环境；二是破坏植被，造成土质沙化，引发沙尘暴；三是严重威胁电力线路、通讯光缆、地下电缆运行安全。四是严重破坏交通道路，甚至严重威胁到行人行车的安全。

5.河道取土监管工作中存在诸多不足

一是职能部门对河道取土管理重视不够；二是施工监督检查不及时。

三、形成我国农村建设取土管理现状与问题的原因

（一）我国农村建设取土政府规制俘虏问题的原因分析

第一，政府行动的无限增长会带来规则执行的低效率的原因。政府行动和规制的实现必须有充分的资源支持。我国的土资源并不宽裕，随着政府行动的不断扩张和规制范围的逐渐扩展，政府对土资源的需求也在不断增长。当政府所汲取的社会资源超过社会承受限度之时，政府行动的整体效益就会开始下降，政府规制对农村建设取土的管理以及相关公共利益的维护、实现和延续能力就会逐步削弱。

第二，政府行动的无限增长会带来与寻租相关的腐败现象的原因。政府规制行动容易造成任意的或人为的资源稀缺，“这种稀缺意味着租金的潜在表现，而后者又意味着寻求租金的活动”。［5］加上权力本身的腐蚀性，获取既得利益的腐败也就在所难免了。

第三，政府行动的无限增长会导致社会能力萎缩的原因。土资源的稀缺性越来越突出，政府对各行为主体的取土行为进行的严格限制使个人、企业甚至是部分基层政府单位在取土方面的自主决定权丧失，因此农村建设取土的社会自主管理能力随之萎缩。

（二）路径依赖理论及路径依赖形成的原因

1.路径依赖理论

诺斯是第一个将路径依赖理论引入制度分析的经济学家。他认为路径依赖类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径就可能对这种路径产生依赖。诺斯说过：“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来错误的路径往下滑。

2.路径依赖形成的原因

目前，不合理农村建设取土制度在路径依赖中不断被强化，导致农村建设取土制度变迁的困难，路径依赖形成的原因有以下几个：

（1）渐进性制度变迁的必然体现。1978年以后，我国经济体制改革的一大特点就是渐进性制度变迁。由于渐进性制度变迁比较缓慢，为了克服“外部性”①萨缪尔森认为外部性是：“当生产或消费对其他人产生附带的成本或效益时，外部经济效果便产生了；更确切的说，外部经济效果是一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的效果，而这种效果并没有从货币或市场交易中反映出来。”和“搭便车”行为，要付出很大的交易成本，所以很容易出现“路径依赖”现象。

（2）既得利益集团对农村建设取土制度的坚持。农村建设取土制度中主要的既得利益集团是村民委员会、取土企业及各地方政府。目前，农村土资源由村民委员会代表村民集体管理，部分村民委员会出售村集体的荒地甚至是耕地上的土资源，其中的巨大利益归村民委员会所有。

（3）非正式制度安排强化了农村建设取土制度的锁定。一是政府对社会和政治稳定的偏好，由于农村缺乏发展经济的项目等，农村土地被过多地赋予了社会发展功能；二是政府的有限理性及官僚政治；三是现有农村建设取土制度所形成的既得利益集团，必然维护已有的制度安排。

四、我国农村建设取土管理制度化构建

（一）坚持保护耕地的原则不动摇

坚持保护耕地原则是我国土地利用的基本原则，也是构建农村建设取土管理制度的基础。

1.建立农民自己保护自己耕地的机制

国家应该在每年的农业预算资金中，划出一部分资金设置耕地保护费。凡是领有《集体土地耕地使用权证》、负有保护耕地责任的农户和承包者，每年每亩地给予一定补助，刺激他们保护耕地的积极性。

2.政府要认真落实各项保护措施

政府应尽快出台有利于调动农民保护耕地积极性的各项经济政策和耕地保护责任制规定，并抓好落实，加强检查、指导和督促的力度。

3.对破坏耕地的行为加大处罚力度。严格执行土地用途管制、基本农田保护、耕地占补平衡、土地复垦开发整理等政策，促进耕地保护政策的规范化、法制化，这是控制耕地减少的根本保证。承包耕地的农民和其他承包经营者，凡是因保护不理智使耕地遭到破坏，或擅自改变用地性质的，都要受到惩罚。

4.严格控制城镇对耕地的侵占

和其他国家一样，城镇（含工业园区）建设是中国耕地保护最大的威胁，不少国家的耕地保护就是从严格城镇发展规划、防止城镇四处扩张来保护耕地的。必须完善中国城镇发展规划，使之服从于区域土地利用总体规划，严格控制城镇对耕地的侵占。

（二）政府规制的重塑

规制俘虏理论论证了政府规制的限度问题。作为解决这一问题的放松规制的出现已受到现代社会的广泛关注并予以积极推动。然而，支持放松规制的主张同样无法证明全面解除政府规制是合理的。因此要重塑农村建设取土的政府规制制度。

第一，通过信息公开制度的建设，体现政府规制的公开性，维持政府规制的合法化能力。首先，政府在制定和颁布有关农村建设取土规制性文件之前，必须拟定规制计划。其次，行政主体就农村建设取土规制活动发布通知时，还应准备一份规制活动初步分析报告。

第二，通过行政程序制度的建设，彰显政府规制的公正性，推进政府规制的合法化努力。一套完整的、科学的政府规制的程序制度应该包括：情报公开制度、告知制度、听取陈述和申辩制度、记录和决定制度、说明理由制度、时效制度和救济制度等。

第三，通过公众参与机制的建设，展示政府规制的民主性，巩固政府规制的合法化诚意。听证机制是现代行政程序的核心，也是公众参与规制决策的最正式、最严格的机制。

第四，通过成本——收益分析制度的建设，显示政府规制的合理性，提升政府规制的合法化能力。农村土地分布广泛，因此农村建设取土的管理成本相当高。为了转变政府的被动局面，应当将成本优势考虑到政府决策中来。坚持政府指导，将农村建设取土的管理权让渡给社会，实现耕地保护的社会化。

（三）市场机制的介入

我国河流众多，河道内蕴含着丰富的土资源，可以满足部分地区的用土需求。然而，我国的河道取土管理并不规范，许多地方出现了“假清淤，真取土”现象。因此，可以成立土地资源公司取河底土，清干后卖给需要的公司，既能疏浚河道又能满足建设取土，还便于抗旱排涝，维护居民饮水卫生。

首先，采用听证会的方式，选取资质优秀的企业来承担河流的清淤责任，同时享有卖土的权利，该企业受水政管理部门的监管。其次，科学评估取土对河道生态环境的影响，提出保护对策，落实保护措施：（1）编制统一的清淤取土规划。（2）控制河道取土合理深度，杜绝深挖滥采。（3）规范施工方式，尽量减免对生态环境的影响。（4）明确生态环境保护及修复的技术要求，确保取土后河流的生态系统能够得到良好恢复。再次，为加强对河流生态环境的保护，合理利用河流资源，规范取土行为，除应遵守已有的防洪法、河道管理条例、取水许可制度等相关法规规定外，各地还应制定河流取土管理办法，以实现经济、社会建设与环境的和谐发展。总之，各地应因地制宜，将政府监管与市场调节结合起来，共同构建良好的土资源利用模式。

（四）应对农村建设取土管理具体问题的策略

1.应对毁田烧砖要进一步推进墙材革新工作

一是加速墙体材料革新。要按照国家墙改的规划，根据本地区的原材料和燃材料、交通、市场、气候、生活习惯、经济水平，因地制宜地多品种发展。二是不准挖田生产砖瓦，已经挖田的要停产并做好还田工作。三是严禁占用耕地建砖厂。四是，大力生产空心砖，节土、节能，要生产高质量、多排孔、高孔洞率的空心砖和模数砖。

2.加强对广大农民基本国情和有关政策的宣传教育

要利用电视、广播、报刊、网络等各种媒介，全方位、多层次、立体化地对广大农民进行基本国情和有关政策的宣传教育。只有进一步加强对广大农民基本国情和有关政策的宣传教育，才能使广大农民增强保护和充分利用耕地资源的意识，才能使他们自觉地、主动地投入到耕地资源保护和利用的实际行动中去，为推动中国农业现代化进程起促进作用。

3.乡村干部要加强对耕地保护和利用的有效监管

乡村干部要经常深入实际了解实情，及时掌握乱取土等破坏耕地的现况，要发现一起纠正一起，情节严重的要严肃处理。对宝贵的耕地资源的保护和利用，不仅关系着我国包括农业现代化在内的各项现代化事业的成败，更是关系着国家粮食的安全、人民政权的稳定和发展，我们务必予以高度重视。

4.其他配套制度的改革与完善

一是应通过法规的形式明确农村土地所有权，保障农民对于土地的最终所有权，以及依此获得土地收益的权利。二是要通过法律的形式明确土地承包期的较长时限，不能随意调整。三是建立社区民主自治为主的农村管理体制，对划清国家、集体、农民三者的权利和义务给以一个具有政治合理性的组织结构。四是对农村财税制度进行改革，没有完善健全的财税制度，就不可能把土地制度搞好。五是完善农村社会保障制度，以解决单一的土地保障的缺陷。

耕地保护是功在当代、利在千秋的大事，不是我们喊几句口号，搞几次活动就能实现的。它不仅需要我们全社会共同的努力，更需要我们持之以恒地做下去。

［1］ 夏征农等.辞海［M］.上海：上海辞书出版社.2002.

［2］［3］［4］ 潘伟杰.制度制度变迁与政府规则研究［M］.上海：三联书店，2005.

［5］ 经济社会体制比较编辑部.腐败：权力与金钱的交换［M］.

北京：中国经济出版社，1993.

Key-words:construction-borrow-earth;government-regulation-prisoners;system-building

〔责任编辑：杨晓丹〕

On-the-System-Building-of-Construction-Borrow-Earth-in-Current-Rural-Development-in-China

WANG-Jin-hua
(College-of-Administration,Jilin-University,Changchun-130012,China)

Land-resources-are-the-foundational-of-national-development,there-are-some-problems-in-current-rural-development-in-China,such-as-sacrifice-fields-to-construct,no-enough-propagandize-of-policies-and-regulations,rural cadre's-derelictionofduty,lackofsupervisionofborrowingearthfromchannel,andetc.Therefore,weshouldadhere to-the-principle-of-protecting-cultivated-land,by-founding-a-variety-of-related-systems-to-reshape-government-regulation-and-to-solve-specific-issues-of-rural-development,at-the-same-time,bring-market-mechanisms-in-the-management-of-earth,in-order-to-achieve-the-institutionalization-of-the-rural-building-construction.

F205

A

201009-10

16716671（2010）04-0050-04

王金花（1987），女，山东临沂人，吉林大学行政学院行政管理专业研士研究生。