《食品安全法》的立法缺陷与完善

李志琴，潘云华

《食品安全法》的立法缺陷与完善

李志琴，潘云华

在食品安全事件频发的背景下，《食品安全法》的出台对保障人们的基本饮食安全提供了法律基础，推进了我国食品安全监管机制的完善。分析了该法律的立法缺陷和不足，提出了完善思路。

《食品安全法》；立法背景；缺陷不足；完善思路

食品安全关乎人们的健康，从广义上而言更是人们应当享有的生存权的保障。而我国接连发生的一系列食品安全事件直接侵害了人们应当拥有的基本的健康保障。为此，我国于2009年2月28日发布了《食品安全法》，目的在于更好地保障人们的食品安全，切实维护老百姓应当享有的基本人权。本文从该部法律的立法背景出发，分析其缺陷和不足，为进一步完善该部法律提出思路，从而增强该部法律的可适用性和可执行性。

一、《食品安全法》出台的立法背景

（一）我国原有的食品安全法律体系

食品安全法律体系是一国为保障其公民的食品安全而制定的一系列法律、法规以及规范性文件的总称。在我国，于1995年10月出台的《食品卫生法》则是这一法律体系的主体，再配合《食品卫生行政处罚法》、《食品卫生监督程序》等行政法规及其它法律中对食品安全的规定，如《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《传染病防治法》、《中华人民共和国刑法》等，这样一些法律法规就构成了我国食品安全的法律体系。从中可以看出，我国食品安全保障的法律基础尚显不足，要么是立法位阶较低，要么是缺少更具专业性的立法。即使是《食品卫生法》，随着社会的飞快发展和食品技术的日新月异，产生了许多新的食品问题，该法律已不适应社会的需求，急需一部崭新的法律来弥补我国食品安全法律体系的不足。而且，食品市场准入制度不够完善，标准也不够严密［1］。

（二）外国法律对食品安全的规定

1948年《世界人权宣言》第25条中就涉及到了食品安全问题。它规定：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需生活水准，包括：食物、衣着……有权享受保障。”其后，在1966年的《经济、社会、文化权利国际公约》，1979年的 《消除妇女一切形式歧视公约》和1989年的《儿童权利公约》中，对粮食、食品供应、保障等都有一些规定。在世界和平稳定发展的大环境下，维护人权的呼声也日益高涨，随着世界性法律的制定公布，各国也开始在本国的法律中对人权予以关注。虽然在这些文件中食品权的概念并没有明确提出而是通过一种间接规定的方式以生存权和发展权的概念予以表述，但通过这些法律我们仍不难发现其中包含的对食品的关心。上世纪90年代中期，英国、俄罗斯和日本也先后颁布了《食品安全法》，由此可见，制定颁布一部专业性的食品安全法律已是大势所趋。虽然各国有各自不同的食品安全法律制度，法律法规内容和具体的标准也有很大差异，但各国的食品安全法律制度的目的都是为保证食品链的安全，保护国民的健康，因此都包含了一些共同的原则，这些原则当能为我国食品安全法所借鉴。

（三）我国食品安全的现状

近年来，我国接连发生了许多大规模的食品安全事件，如：冠生园的陈馅月饼事件、多宝鱼事件、苏丹红事件、安徽阜阳毒奶粉事件和去年发生的三鹿奶粉事件。这一系列事件的发生已暴露出我国食品监管的诸多问题，使老百姓对餐桌安全忧心忡忡。为了尽快解决食品安全问题，维护政府的社会威信，一部严格规制的法律急需出台。我国的食品安全问题主要集中在以下几方面：初级农副产品污染严重，安全状况令人堪忧；制假售假现象时有发生；食源性疾病仍然是危害公众健康的重要因素；小食品作坊监管乏力［2］；保健食品中激素的滥用；食品添加剂缺乏严格的监管；转基因食品的安全性缺乏技术支持；环境污染导致的水产品重金属超标等问题。由于体制不顺、职责不明确、监管不到位，食品安全监管体系存在许多不完善的地方，表现为一方面在食品安全监管中存在重复、交叉执法现象；另一方面，在某些领域形成了执法真空和漏洞［3］。

二、《食品安全法》的立法缺陷与不足

《食品安全法》的出台为切实保护消费者的权益，惩治食品安全违法行为提供了法律基础，而且其出台经历了反复的审定修改过程，总体上说已相当完备。其共10章104条，从不同方面对食品生产、流通、销售做了严格的规定，具有很多的亮点，如：明确了食品安全监管体制，确立了安全风险评估制度，惩罚性赔偿制度的确立，对保健食品实行严格监管和明星代言的连带责任等。但任何法律都不可能是完美的，《食品安全法》还存在以下缺陷与不足：

（一）免检制度的废除

免检制度是国家质量监督检验检疫总局于2000年制定的《产品免于质量监督检查管理办法》中规定的一项制度，于2001年发布实施。从中我们可以发现，该管理办法的制定和发布主体是国家质量监督检验检疫总局，是隶属于国务院的部委，在法律层级上由其规定的管理办法就只能是一个行政规章。当新的法律颁布后，即使未明确规定废除免检制度，但由于新法优于旧法、位阶高的法律优于位阶低的法规，因此可知免检制度是废止的。从这一意义上讲，所谓的食品安全法的一大亮点即废除了免检制度也就无从谈起了。

从另一层次上讲，行政机关在有法律规定必须承担某项职责时是必须要作为的，否则即构成行政不作为。那么，一个国务院部委是否有权做出规定将法律规定其必须承担的责任免除，而且还作为执行的根据呢？这样的规定似乎在法理上就有所欠缺。当年的免检制度规定并非只适用于食品行业，在其他许多行业都有免检制度的规定。而市场经济中的每个理性人都在追求最大利润，这必然会使经营者为了盈利去提高技术生产高质有效的产品。但不能忽视的问题是，在这个过程中也不乏一些生产经营者投机取巧，对此，政府的监管既是必需的也是必要的。当食品行业已废除免检制度，则意味着免检的弊端已暴露无疑，那么，其它行业也必然要求废除免检，而事实上这方面的法律法规还尚未出台。当食品免检制度废除后，必然带来的一个问题就是如何加强食品监管并将其职责落到实处，如在食品安全法中规定了设立食品安全委员会协调机构来进行监管，那么该机构的人员组成、行政级别、当其没有很好履行职责时如何对其监管等问题就相应地需要予以明确规制。

（二）食品召回制度中政府责任的承担

《食品安全法》第53条第1款规定：“国家建立食品召回制度。食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况。”第4款规定：“食品生产经营者未依照本条规定召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品的，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门可以责令其召回或者停止经营。”从上述规定中我们可以看出，该部法律对食品生产者的问题食品召回是强制性规定，是“应当”；而对应当履行监管职责的部门则是非强制性规定，是“可以”。市场经济条件下每个人都在努力追求最大利润，在这个过程中就会有许多市场主体赚昧心钱，他们非常有可能瞅准规定的空隙做危害百姓利益的事。新颁布的食品安全法赋予他们对问题食品强制召回的义务，很大程度上是要求他们自己严格监督自身的行为，这与人性不符，也有违法律制定的初衷。监管部门的“可以”责令其召回或者停止经营，则缺乏更为细致的规定，自由裁量权未免太大。

从另一方面说，如果真的发生了食品安全事件，政府由于监管不力是必然承担责任的，而由于法律的这些规定，则非常有可能因为食品生产者未履行法律赋予其的强制性责任使本应由政府承担的责任却应“可以”转嫁到了食品生产者身上。这是非常不公平的，造成的社会影响也是恶劣的。

（三）法律技术、操作性上的欠缺

该部法律第97条规定：“违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任。”也即民事赔偿优先原则，是为了更好地保护受害者的利益，切实保护其民事权利。我们知道，现实中一个食品企业出了问题可能会触犯多个部门法，需要承担行政、刑事或民事责任，在这种情况下当其不足以承担全部责任时，法律规定要遵循民事赔偿优先这一重要原则，必须先承担民事责任。这也体现了国家执政者法律理念的改变，体现了以人为本、以消费者为本、以受害人为本。

另一方面，我们又不得不承认，几种法律责任在认定时间上往往有明显不同。众所周知，行政执法时间短效率高，一般在极短时间内就能作出罚款决定，而且按照行政处罚的性质要求，执法机关的处罚决定一旦生效是不能停止其执行的。刑事责任的认定相对就要慢得多，时间也拖得比较长，但毕竟它是有时效限制的，一般能在一年之内完成刑事责任的追究。而民事赔偿责任的认定则完全不同，除了受到事件发展程度和损害显现过程的影响之外，法律明确规定受害者的诉讼时效是一年（人身伤害）和二年，再加上民事诉讼的程序复杂，过程漫长，其结果往往是罚款和罚金早已执行完毕、上缴国库了，民事赔偿数额才能确定下来，而此时违法者可能已经没有可供赔偿的财产了。还有，如果违法企业在行政处罚和刑事处罚确定以后、民事赔偿责任尚未明确之前，即依法宣告破产，又如何确保民事赔偿优先原则的实现呢？这里的突出问题是，破产程序要不要等待民事判决结果，民事赔偿责任应按照哪一顺序参与破产财产的分配，列入普通债权还是优先顺序，都需要进一步的法律制度规定。因此，民事赔偿优先原则很好，但是如何将其切实落到实处是问题的核心。

三、食品安全法进一步完善的思路

总的来说，新颁布的食品安全法责任认定还不明确，监管尚不能完全到位，欠缺具体的操作性。对此，有必要将责任更加细化，该企业承担就是企业的，该政府承担的政府也不应回避。为了防止职能部门的寻租行为，激励其对食品安全工作给予高度的重视，需要建立问责制，它是一种监督和责任追究相结合的制度。建立问责制需要修改《行政诉讼法》、《行政许可法》、《公务员法》以及《刑法》中的相关规定，明确各相关部门的法律责任［4］。还有一点就是将所谓的亮点真正落到实处，使其操作具有依据。食品安全法的颁布进一步完善了我国的法律体系，也让老百姓体会到国家对百姓食品安全的重视，进一步完善该部法律有利于造福百姓。

[1]郝翔鹰.我国食品安全法律体系的缺陷与完善[J].郑州牧业工程高等专科学校学报，2005（8）.

[2]钱玉华，陈东周.我国食品安全法律体系建设现状及对策[J].中外医疗，2009（3）.

[3]唐杰.浅析我国食品安全现状与对策[J].粮食加工，2009（2）.

[4]刘秀娟.食品安全法律规制的完善[J].法制与社会，2009（6）.

D920.4

A

1673-1999（2010）05-0052－04

李志琴（1982-），女，山西阳泉人，江南大学（江苏无锡214122）法政学院马克思主义基本原理专业法学方向2008级硕士研究生；潘云华，博士，江南大学法政学院副教授。

2009-10-17