现代中小学校园安全保障体系的调查与思考

2010-08-15邱卫东

重庆科技学院学报（社会科学版） 2010年1期

邱卫东

现代中小学校园安全保障体系的调查与思考

邱卫东

现代中小学校园安全管理存在的主要问题是安全保障体系不完善。在“预防为主”理念的先导下进一步完善中小学校园安全预防型保障体系，减轻校园安全管理的压力，解决问题最好的办法是工作重心前移，强化预防，及时消除各类事故隐患，堵塞安全管理的漏洞。中小学校园安全保障体系的构建包括主要包括安全教育、安全防范、安全管理和安全文化四大组成部分。

中小学；校园安全；预防；保障体系；构建

中小学校园安全关系千家万户。近年来，我国在完善和推进校园安全工作科学化、加强依法管理，健全巩固齐抓共管长效工作机制等方面取得了显著成效，中小学校园重大安全事故的发生逐年下降。然而，由于我国经济和社会处于转型期，各类矛盾的折射使得学校安全工作还面临许多新挑战，校园公共安全事故依然处于多发期，学校安全工作形势还十分严峻。如何在“预防为主”理念的先导下进一步完善中小学校园安全保障体系,堵塞各类管理漏洞，促进和谐校园建设及学校的长远发展，确保学校的长治久安具有十分重要的意义。

一、现代校园安全保障体系构建的价值取向

预防为主，是现代社会安全哲学的核心观念。随着人类安全认识论进入本质论阶段，预防表现为出现代安全哲学的主要特征，它表达了最基本的策略和方法。基于哲学的认识，我们认为“任何事故从理论和客观上讲，都是可以预防的。”［1］17安全经济学的研究表明，在预防事故、保障安全生产的方法论上，事前的预防及防范方法胜于和优于事后被动的救灾方法。安全投入产出比为1:6；预防性投入效果与事后整改效果的关系是1:5。从预防性投入与事故整改的关系及安全效益金字塔法则都表明：预防型的“投入产出比”高于事后整改的“产出比”［1］117。

学校是特殊的社会活动系统，其特殊的人员组合、活动特征与目标任务，决定了校园安全保障体系的构建应当紧密围绕“预防为主”来展开。长期以来，传统的中小学安全工作尚存重处理轻预防,重堵轻导,重管轻教,重部门轻系统等问题。减轻校园安全管理的压力，解决问题最好的办法是工作重心前移，强化预防，及时消除各类事故隐患，防患于未然。纵观各类校园安全事故的得与失，我们不难发现它们都不同程度存在安全保障体系架构不完善，预防不力，漏洞较多，导致一些重大事故的发生甚至反复发生。教育部2007年发布的《2006年全国中小学安全形势分析报告》指出，因学校内部管理不到位引发的安全事故有所增多，学校安全管理存在明显漏洞是导致事故发生的重要原因。在笔者主持的浙江省社联课题《浙江省中小学校园安全管理现状调查与研究》中，通过问卷的形式调查了140所学校（其中小学51所、初中51所、高中38所）。在140位接受调查的对象中有130位（约占92%）校长认为发生校园安全事故的主要原因是管理的问题，如制度不完善、责任不够明确，防范不力等。作为屡发事故类型，在2009年12月7日发生的湖南湘乡某学校的踩踏事故，又造成多人人死伤的惨剧。在事故原因的调查中，多项证据亦指向该校安全预防管理存在重大漏洞［2］。

安全科学视野下的“预防为主”，包括三个方面的含义：“预防为主”是“安全第一”的前提条件，是实现安全的最好举措，是安全第一的基本做法。要实现“安全第一”，必须搞好预防，以“预防为主”，向预防要安全。预防为主是主动抓安全。“预防为主”可以使工作由被动变主动。及时排除隐患，防患于未然，把事故消灭在萌芽之中，而不是出了事故抓安全。此外，“预防为主”是“安全第一”的前提、保障和基础，“安全第一”是“预防为主”的目标、要求和动力，两者相辅相成、互相促进，是辩证的统一［3］。

二、校园安全保障体系的构建

通过提高预防工作的实效，实现预防工作的目标任务，保证校园的安全稳定是构建校园安全保障体系的根本目的。结合安全工作和学校工作的的特点，笔者认为其保障体系主要应包括安全教育体系、安全管理体系、安全防范体系和安全文化体系四大组成部分。

（一）安全教育体系

有专家指出，通过安全教育等措施，提高中小学生的自我保护能力，80%的意外伤害将可以避免。2005年的一项调查显示：我国未成年人中，仅有不到5%的未成年人接受过安全自护方面的教育［4］。随着近年来的持续改进，目前层次已有相当大的提升，但任务依然十分繁重。根据“预防为主”的要求，中小学安全教育工作的重点是以下三个方面：

首先，根据学生年龄特点、认知能力和法律行为能力，确定各学段安全教育目标，这是工作的逻辑起点。教育部2007年公布的《中小学公共安全教育指导纲要》明确提出，中小学公共安全教育的基本目标是“通过开展公共安全教育，培养学生的社会安全责任感，使学生逐步形成安全意识，掌握必要的安全行为的知识和技能，了解相关的法律法规常识，养成在日常生活和突发安全事件中正确应对的习惯，最大限度地预防安全事故发生和减少安全事件对中小学生造成的伤害，保障中小学生健康成长。”

其次，精心设计学校安全教育的内容，通过教育强化中小学生的安全意识，提高自我防范能力是工作的目标。从一般意义上来看，学校安全教育的内容必须覆盖交通安全教育、消防安全教育、食品卫生安全教育、用电安全教育、实验实习及社会实践安全教育、体育运动安全教育、网络安全教育、劳动及日常生活安全教育诸领域，时限跨越任何一个时段。国家安全生产监督管理局《“十一五”安全文化建设纲要》（2006）明确提出：要将安全知识的普及纳入国家的义务教育序列。教育部2007年公布的《中小学公共安全教育指导纲要》明确提出，要结合我们的国情，在内容的选择上确定预防和应对社会安全、公共卫生、意外伤害、网络、信息安全、自然灾害以及影响学生安全的其他事故或事件六个模块。操作上亦应因地制宜，科学规划，做到分阶段、分模块循序渐进地设置具体教育内容。

再次，创新学校安全教育的形式，提高教育的实效是工作的关键。一般来说，安全教育的手段及技术大致包括人-人传授教育、人-机演习培训、人-环境访问教学、电化教学、计算机多媒体培训等。学校安全教育的重点是教育和训练师生员工识别危险，学会安全，解决“如何获得安全”的问题。安全教育的一个重要的、有效的形式是开展针对性的演练。

（二）安全管理体系

事故因果连锁理论认为:事故的直接原因是人的不安全行为、物的不安全状态；间接原因包括个人因素及与工作有关的因素。根本原因是管理的缺陷，即管理上存在的问题或缺陷是导致间接原因存在的原因，间接原因的存在又导致直接原因存在，最终导致事故发生［5］。建立健全安全管理体系是消除管理缺陷的重要策略。安全管理体系涉及内容十分广泛，理论模式各有千秋，经验模式见仁见智。以预防为主导的预防型安全管理体系的构建，重点是信息管理、事件管理二个方面。

首先，要建立完善的安全信息系统。信息管理应当在“以人为本，健全体系，预防为主，处变有方”的校园安全管理目标指导下开展。一方面，科学设定信息采集与反馈通道。大量的安全问题产生于教育、管理一线，要积极鼓励师生员工主动上报安全信息，及时收集、汇总、分析。另一方面，要提高对安全信息的敏感性，从某些安全事故反复发生的角度观察，同样的错误的重复发生，至少反映出一些部门和人员对安全信息的反应麻木与迟钝，以致错失良机，酿成大祸。此外，由于事故诱因的变化，还要加强信息辨析和评估，防止虚假的、次要的、非即时的信息干扰安全管理的现实判断。

信息的有效在一定程度上取决于信息的产生方式。全员反事故预想安全信息管理体系是以全员事故预想为起点，以事故后再教育为终点，然后再回到起点的信息管理环路。贯穿安全管理全过程，全方位覆盖安全管理各个方面、各个层次，不留任何死角。事故预想是该安全管理体系的起点，以往对安全事故的防范，主要依靠少数安全管理人员和企业领导来考虑实践证明，这样做难免存在考虑不周，易留死角等问题，很难全面、全方位作出准确的判断。全员反事故预想是动员师生员工，每人从自己的岗位工作出发，广泛思考，梳理可能出现的一切安全问题，可以更加全面准确地覆盖发生安全事故的一切可能，彻底消灭安全死角。同时通过全员反事故预想也是给全体师生员工进行了一次反事故教育［6］。

其次，加强事件管理。危机管理理论认为，凡是发生在校园内或与学校成员、学校组织有关的事件或情景，对学校成员个体身心发展造成不安、压力、伤害，对学校组织发展造成危险、困境和严重问题，而以学校现有的人、财、物等资源难以立即解决的，即学校危机［7］。

许多校园危机性事件都具有突发、扩散快、波及面广、难以预料等特性。由于不可预知因素的存在，任何防范措施也无法做到万无一失。安全事故发生后，关键是要采取有效的措施，隔离危机。不让事态继续蔓延，并迅速找出危机发生的原因，进行化解处理。同时以最快的速度启动危机应变计划，防止危机事件的蔓延和扩大。在应对中，应当把公众的利益放在首位，善待被伤害者，尽量为受到危机影响的公众弥补损失，维护组织的长远利益和形象。在处理危机时，要随机应变，应针对具体问题，随时修正和充实危机处理对策。在事后的总结环节中，要加强对事故发生的原因和处理过程的系统调查。要对管理工作进行全面的评价，包括对预警系统的组织和工作内容、危机应变计划、危机决策和处理等各方面的评价，列出管理工作中存在的各种问题，综合归类，分别提出整改措施，及时责成有关部门逐项落实。

（三）安全防范体系

校园安全防范的基本内涵包括犯罪预防和伤害预防，其基本特征是以预防和防御为手段达到或实现安全的目的。防范涉及诸多因素,是一项系统工程。

首先，安全防范需要建立风险机制，引入风险管理评估的技术和方法。风险管理强调对所有的危险源进行有效识别中，尤其是对校园安全方面的致害因素类型（包括物的不安全状态引发的安全问题与人的不安全行动引发问题）、学校设备的安全缺陷与隐患、安全管理上的缺陷等方面的因素进行危害因素辨识。经过对严重度和可能性的分析，进而对影响校园安全的不可接受风险采取有针对性的措施。及时修改系统设计、设置物理屏障、设置警告标志、更改运行程序、加强师生员工培训。通过风险预警机制的建立，可以使决策者在纷繁复杂的各种因素中排除非关键因素的干扰，更快、更准确地抓住影响安全的薄弱环节，找到影响整个系统运行安全的“短板”，达到事半功倍的效果。要根据地域和校情有针对性地防范。根据浙江省的实际情况，校园突发公共事件中应当重点防范以下五类事件［8］：

（1）社会安全类（分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四个等级），其主要内容不确定。

（2）事故灾难类（分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四个等级），其主要内容为，学校楼堂馆舍等发生的火灾、建筑物倒塌、拥挤踩踏等重大安全事故；校园重大交通安全事故；大型群体活动公共安全事件；造成重大影响和损失的后勤供水、电、气、热、油等事故；重大环境污染和生态破坏事件；影响学校安全与稳定的其它突发灾难事故等。

（3）公共卫生类（分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四个等级），其主要内容为，在校园内突然发生并影响或可能影响学校师生身体健康和生命安全的重大传染病疫情、食物中毒、职业中毒、其他中毒、环境因素事件、意外辐射照射事件、传染病菌（毒）中丢失、预防接种和预防服药群体性不良反应、医源性感染、群体性不明原因疾病及以其他严重影响学校师生健康的事件。

（4）自然灾害类（分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ三个等级），其主要内容为，受台风、暴雨洪水、暴风雪、高温严寒、地质、地震灾害等其他自然灾害的侵袭，造成学校师生较大人员伤亡和严重财产损失的事件。

（5）考试安全类（分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ三个等级），其主要内容为，由教育系统组织的国家和我省教育统一考试中，在命题管理、试卷印刷、运送、保管等环节出现的泄密事件，以及在考试实施、评卷组织管理过程中发生的违规事件。

其次，要建立大人防体系。人防是校园最基本、最重要的预防安全事故的方法。海因里希（H.W.Heinrich）认为几乎所有的工业伤害事故都是由于人的不安全行为造成［9］28。

要充分发动校内外力量,建立中小学“大人防体系”。对外要加强校园周边治理,改善周边文化、净化安全环境。调查中发现，认为“发生校园安全事故的主要原因”中，“学校周边治安环境较差”位列第一。这对于防范自护能力相对较弱的小学生、初中生来说更为重要。事实也证明，校园周边环境对学校安全有着重要的影响。同时，对内应当妥善处理学生间的纠纷，防微杜渐，避免矛盾激化及引发其他事件发生。同时，加强实验化学试剂、运动器具和学生自带尖锐器具等各类致害危险品的管控。

再次，要不断提高物防与技防水平。物防主要是指在重要部位和易发案部位、建筑死角安装防护门窗等设施予以防范，技防主要是指借助电子设备进行的安全防范。值得注意的是接受调查的大多数校长对改善学校物防技防条件十分关注，大多数校长在回答“本校最容易发生安全事故的地点”时，选择“操场、楼梯与建筑死角”。事实证明，这也是校园安全事故的高发地点。

第四，完善服务保障。中小学良好的服务体系是中小学生安全的重要保障,特别是心理咨询、疾病预防、饮食卫生等问题。加强学生心理疏导工作，密切关注性格特异学生的行为。严格执行《食品卫生法》，妥善保管粮油菜等食品，防止污染导致集体中毒事故及传染病发生。

（三）安全文化体系

学校安全文化是一种基于共同价值观的文化形态。根据安全原理，事故相关的人、机、环境、管理四要素中，“人因”是最为重要的。因此，建设安全文化对于保障安全有着重要和现实的意义。从安全文化的角度要求，人的安全素质包括人的安全知识、技能和意识，甚或包括人的安全观念、态度、品德、伦理、情感等更为基本的人文素质层面。预防型的安全文化是人类现代安全行为文化最重要、最理性的安全活动方式［1］11。它包含几个基本要素：安全第一，生命至上。安全是超越一切之上的，生命安全在任何时候都有绝对的优先权；安全意识、安全态度、安全行为规范，是学校安全文化的建设重点；个人的安全素养和一个群体或一个学校整体的安全文化素质相辅相成，缺一不可。其主要标志应为:形成以“安全第一,以人为本”、“校园安全以生为本”、“安全责任重于泰山”、“花钱也得买平安”为基本内涵的安全价值观和安全基本准则;形成以“安全第一,预防为主,综合治理”、“加强管理,教育先行”、“安全工作人人有责”为导向的安全工作理念;具备“关注安全关爱生命,安全无小事,事事都关心”为核心的安全意识;具有以安全知识丰富、安全防范与自救能力强为特征的安全素养与能力。

首先，要按照“以生为本,全员参与”的原则,建立预防型校园安全文化体系。人的安全素质包括人的安全知识、安全技能和安全意识，甚至包括人的观念、态度、品德、伦理、情感等更为基本的人文素质层面。它决定安全管理上的承诺、作风和精通程度［9］111。安全文化建设要提高人的基本素质，需要从人的深层的、基本的安全素质入手。这就要求全员参与安全文化建设，养成大安全观，这是做好中小学安全工作的基础和治本之策。

其次，坚持正确的导向，要突显向着以关注自己及他人安全目标推进，“不被人伤害，不伤害人”。全面安全文化体系包含了基本服从体系、自我指导安全服从体系、行为服从体系以及行为安全体系。我们所要塑造的安全文化是注重安全、保证每个人安全的文化。是一种被称为“我想要安全”的文化，是管理层与师生员工间共同努力的成果，它调动了人类在安全方面的潜能，改变了人们对安全的思维方式和认识的态度；树立了安全的价值观、道德观；关心并自觉学习和掌握安全科学的知识、技术、手段、方法；养成众多必要的安全行为习惯。从带有强制性的“要你安全”，转变为“我要安全”的自觉行动。就学校而言，这种“我想要安全”的文化的机制包含了自觉识别和建设、维护安全的教育、教学环境；确保师生员工共同服从安全规章制度；教会师生员工检查危险，关注潜在的伤害，掌握正确的自保与救助知识技能。它所形成的机制，可以使学校中的每一个个体和每一级组织、每一个群体自觉学习、认同、遵守、维护、发展和建设积极的安全文化［10］。

第三，建立健全安全管理制度。安全制度体系是安全管理工作科学化、规范化的文化载体，它对师生员工在教学、管理、服务、生活中的安全行为具有明确的指导、约束功能,是做好安全工作的重要保证。制度不在于多寡，关键是“有用”。目前一些中小学在制度建设方面主要存在着“微观的多,宏观的少;规定性的多,协调性的少;目标性的多,过程性的少;约束性的多,激励性的少”等问题。有人提出，从长效机制的角度来要求，主要包括七个方面：一是安全管理人员公示制度。要按照“谁主管谁负责，谁审批谁负责，谁签字谁负责，谁组织谁负责”的要求，明确学校领导、有关岗位(如食堂、宿舍、操场、实验室、图书仪器室、学生活动场所、教室)的安全工作责任人，在校内相应位置挂牌公示，强化学校安全管理人员的责任意识，便于师生监督、通报情况。二是档案管理记录制度。对学校安全工作的布置、检查、整改、有关账目(食堂，物品)建立规范的档案，准确记录安全管理的日常工作。对隐患的发现、整改实行台账式管理，对安全隐患的整体情况依据档案记录的责任单位、人员、完成时限、完成标准来核查责任。三是事故隐患排查报告制。要建立自下而上的安全隐患报告制度。各岗位的隐患要向主管领导报告，属于职权范围的要认真解决。学校解决不了的问题，上报教育行政主管部门协调解决。在明显位置设置安全隐患报告箱，发动师生举报。同时，对举报重大隐患有功者给予表彰、奖励，以提高师生关注事故隐患的积极性。四是安全工作考核制度。教育行政主管部门对学校要定期进行安全工作专项考核。五是应急处置预案制度。教育行政部门和学校要完善安全事故应急处置预案。同时，要对各类预案的制定进行统一规范性要求，立足人防、物防、技防相结合，讲求预案的可行性、操作性、时效性。六是安全工作巡查制度。要成立学校安全工作领导小组，组织相关成员对各项安全设施进行巡查，及时发现和消除隐患。七是安全预警制。建立学校、教育行政主管部门、政府机构安全预警信息沟通机制，逐级上报安全预警信息，及时获取工作指示，争取工作主动［11］。

[1]罗云，程五一.现代安全原理[M].北京：化学工业出版社，2 0 0 4.

[2]新华社.湖南湘乡育才学校发生踩踏事故[E B/O L].w w w.j hn e w s.c o m.c n.2 0 0 9-12-0 9.

[3]中国煤炭安全网.“预防为主”的含义是什么[E B/O L].w w w.c c m s n.c n，2 0 0 9-12-0 1.

[4]邓鹏宇,吴清畅.我国中小学生命与安全教育现状及对策[J].中学校长，2 0 0 8（5）.

[5]李树钢.安全管理原理[M].西安：西北工业大学出版社，2 0 0 8：2 8.

[6]安全文化网.反事故预想安全管理体系的探索[E B/O L].w w w.a n q u a n.c o m.c n.2 0 0 9-12-0 9.

[7]鞠玉翠.中学危机管理实务[M].北京：中国轻工业出版社，2 0 0 9：3.

[8]浙江省教育厅.浙江省校园突发公共事件分类[E B/O L].w w w.z j e d u.g o v.c n 2 0 0 9-12-11.

[9]李树钢.安全管理原理[M].兰州：西北工业大学出版社，2 0 0 8.

[10]邱卫东.试论学校安全文化的基本架构[J].浙江教育学院学报，2 0 0 7（6）.

[11]刘恒.建立校园安全制度的长效机制[J].人民教育，2 0 0 5（3）.

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