国有企业社会责任的法律规制

林 欧

国有企业社会责任的法律规制

林 欧

如何强化国有企业社会责任是理论界的热点之一。中国法律对约束国有企业履行社会责任尚有局限，提出应从细化国有企业社会责任的承担主体，强制规范与倡导规范相结合，惩罚措施与奖励措施相结合等方面来加强对国有企业社会责任的法律规制。

国有企业；社会责任；法律规制

一、企业社会责任的概念

企业社会责任是一个在理论上备受争议的概念。学术界一般认为，20世纪20年代，管理学者谢尔顿在其著作《管理的哲学》中最早提出这一概念。谢尔顿将公司的社会责任与公司经营者满足产业内外各种人类需要的责任联系起来，认为公司社会责任含有道德因素。此后，企业社会责任这一议题受到经济学、法学、管理学、社会学等多个学科的关注，其理论不断发展延伸。

然而到目前为止，对于企业社会责任的内涵和外延仍然是仁者见仁，智者见智。撇开学者的个人观点，各种机构对企业社会责任都有不同的界定。欧盟认为，企业社会责任是公司在自愿的基础上把对社会和环境的关切整合到它们的经营运作以及它们与其利益相关者的互动中。国际标准化组织认为，社会责任是指一个组织在开展任何活动时都要负责任地考虑对社会和环境的影响，其活动应当满足社会和可持续发展的需要，符合社会道德标准，不与法律和政府间协议相抵触，且全面贯穿到该组织开展的活动之中。世界银行则认为，企业社会责任是企业与关键利益相关方的关系、价值观、遵纪守法以及尊重人、社区和环境有关的政策和实践的集合，是企业为改善利益相关方的生活质量而贡献于可持续发展的一种承诺。

法学界对企业社会责任的认识起于20世纪30年代美国学者伯利与多德的著名论战。两位学者论战的主题是公司对利益相关人要承担什么样的责任。多德教授率先指出，公司对雇员、消费者和公众负有社会责任，尽管这些社会责任未见诸法律而为公司的法定义务，但应当成为公司管理人恪守的职业道德。伯利教授则坚决反对多德教授的观点。随着两人的长期论战，企业社会责任也受到了法学界的广泛关注。对于企业社会责任与法律的关系，卡罗尔的“企业社会责任金字塔”理论获得了较多的认可，他将企业社会责任分为四个层次:第一层是企业的经济责任，这也是基本责任，处于金字塔的底部；第二层是企业的法律责任，企业必须在社会制定的法律框架内运作；第三层是企业的伦理责任，指那些为社会所期望或禁止的、尚未形成法律条文的活动和做法，包括公平、公正、道德、规范等；第四层是企业的慈善责任［1］。这个分层明确了企业社会责任不仅仅是一种法律责任，法律规制的只是企业社会责任能够或将能够放在法律框架中的那一部分。

二、国有企业的社会责任

（一）国有企业的界定

根据OECD 2005年公布的 《OECD国有企业公司治理指引》，国有企业是指国家通过持有全部、多数或重要的少数所有权而掌握重要控制权的企业。国有企业在新中国的发展历程中占有独一无二的地位。宪法规定：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”中国经济构成中，国有企业一直是主力。在2008年中国企业500强中，国有企业数量占了2/3，营业收入和利润都超过总额的80%。然而，相对于OECD的定义，“国有企业”在中国有着更为丰富的含义。根据《国家统计局关于对国有公司企业认定意见的函》，国有企业有广义、狭义之分。广义的国有企业是指具有国家资本金的企业，可分为三个层次：一是纯国有企业，包括国有独资企业、国有独资公司和国有联营企业三种形式，企业的资本金全部为国家所有；二是国有控股企业，包括国有绝对控股和国有相对控股两种形式。有绝对控股企业是指在企业的全部资本中，国家资本（股本）所占比例大于50%的企业。国有相对控股企业（含协议控制）是指在企业的全部资本中，国家资本（股本）所占的比例虽未大于50%，但相对大于企业中的其他经济成分所占比例的企业（相对控股），或者虽不大于其他经济成分，但根据协议规定，由国家拥有实际控制权的企业（协议控制）；三是国有参股企业，它是指具有部分国家资本金，但国家不控股的企业。国有与其他所有制的联营企业，按照上述原则分别划归第二、第三层次中。狭义的国有企业。仅指纯国有企业。在中国很长一段时间占主导地位的是狭义的国有企业，随着国有企业改革的深化，现在国有控股公司和国有参股企业已成为常态。而按政府的管理权限，国有企业又可以分为中央企业(由中央政府监督管理)和地方企业 (由地方政府监督管理)。广义的中央企业包括三类:一是由国务院国资委管理的企业，从经济作用上分为提供公共产品的，如军工、电信；提供自然垄断产品的，如石油；提供竞争性产品的，如一般工业、建筑、贸易。二是由银监会、保监会、证监会管理的企业，属于金融行业。三是由国务院其他部门或群众团体管理的企业，如烟草、黄金、铁路客货运、港口、机场、广播、电视、文化、出版等行业。目前，中央企业是我国国有经济的主力军。

（二）国有企业的社会责任

国有企业与私有企业在履行社会责任上的存在着差异，这是因为与普通企业相比，国有企业据有“公共性”与“企业性”双重特性。除了像其他所有制企业一样追求股东利润最大化之外，国有企业还是政府经济政策的工具，它的经营目标包括着眼于国民经济福利的提高、国民生活质量的改善、公共设施的提供等[2]。OECD指出，“国有企业不同于私有企业的根本点在于，国有企业在‘社会责任和义务以及公共政策目标’这方面的要求和标准比私有企业要高得多；对国有企业来说，这几乎可以说是一种特定的、强制的、法定的企业目标和责任。”

虽然国有企业社会责任概念近年才在中国提起，但国有企业在很长一段时间却承载了许多社会责任。有学者将国有企业在中国30余年的社会责任职能变迁为分三个阶段：企业办社会的超载阶段（企业承担过多的社会职能）、粗放市场经济的空载阶段（社会职能的卸载和缺失）、科学发展观的适载阶段（强化国有企业社会责任）［3］。现在正处于第三阶段，如何强化国有企业的社会责任正是研究的重点。

三、当前国有企业社会责任的相关立法

我国目前并没有关于企业社会责任的专门立法，但在《公司法》中明确提出了企业社会责任这一表述，其第五条明确要求“公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，履行社会责任”。这一条对所有公司形态皆可适用，也被认为是第一次以立法的形式明确提出了企业社会责任。但它仅起到一个宣示性作用，只原则性地规定了企业应该履行相应的义务，过于模糊和笼统，缺乏相应的实施细则，可操作性不强。

除此之外，在法律法规中也有具体条文涉及到企业社会责任的部分。比如，《公司法》中含有对员工的社会责任的条款，公司对消费者、社区和环境、社会福利和公益事业的社会责任条款，公司对债权人的社会责任条款等［4］；《劳动法》中有对劳动者进行保护的条款；《环境保护法》中有对企业污染环境的行为进行规定的条款等，还有《环境污染噪声防治法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《产品质量法》、《电力法》、《广告法》、《消费者权益保护法》等法律法规，对企业应当承担的社会责任的具体内容以及与之相关的法律责任也作了明确的规定。

然而，在上文提及的这些法律法规中并没有直接针对国有企业社会责任承担的规定，而根据国有企业的双重特性，它比一般企业需要承担更多的社会责任。正是基于这一需求，国务院国资委在2007年出台了《关于中央企业履行社会责任的指导意见》，规定中央企业的社会责任包括如下八项内容：坚持依法经营诚实守信；不断提高持续盈利能力；切实提高产品质量和服务水平；加强资源节约和环境保护；推进自主创新和技术进步；保障生产安全；维护职工合法权益；参与社会公益事业。该指导意见被视作第一个由国家部委出台的企业履行社会责任规范性文件，意义重大。不过，这仅仅是针对国有企业中的中央企业而作出的规定，更重要的是，指导意见并不具有强制执行力，中央企业只需参照执行。

四、完善我国国有企业社会责任的法律规制

（一）细化国有企业社会责任的承担主体

国有企业与一般企业承担的社会责任有所不同，这点已经得到明确。而基于规模或是国有资产的不同比例，不同类型的国有企业也应该承担不同的社会责任，这在制订具体规范的时候应该有所体现。目前，仅有国务院国资委针对中央企业制订的《关于中央企业履行社会责任的指导意见》，对其它国有企业没有针对性的规范。对此，可以考虑制订一个《国有企业社会责任指引》，将其作为所有国有企业承担社会责任的总旨，再针对不同类型的国有企业分别制订适宜的规范。在目前的框架下有两种选择：其一，分别制订纯国有企业、国有控股公司和国有参股公司的社会责任履行意见；其二，分别制订中央企业和地方企业履行社会责任意见。基于国资委已经针对中央企业制订社会责任履行意见，在立法成本尽量降低的约束下，今后可以由各地方制订地方企业履行社会责任的意见。

（二）强制性规范与倡导性规范相结合

法律责任仅是企业社会责任的一部分。对于法律强制约束企业承担的义务和责任是企业承担社会责任最起码的要求和底线；对于法律并没有强制性要求的行为和义务相关的企业社会责任，是企业对社会的价值和期望所做出的更高程度的伦理、道德层次的回应。前者是社会责任与法律责任的重合，后者则属于“超越法律”的社会责任［5］。这些超越法律的社会责任如果仅靠企业的自觉形成伦理规范约束，或者依靠外界的监督是不够的，在立法中对这一部分内容采取倡导性规范能更好地发挥引导作用。我国目前还没有针对国有企业的专门的强制性规范，是否应该制定专门的针对国有企业强制性规范（通常要严于一般企业）是值得探讨的问题。

（三）惩罚性措施与奖励性措施相结合

惩罚性措施和奖励性措施是强制性规范和倡导性规范的延伸。在现有的法律规范下，对那些违反强制性规范的国有企业采取惩罚性措施，对于其社会责任的履行发挥，所起的作用和影响并不大。例如，一个生产企业被要求采取一项排污规定，按照这个规定执行，企业要耗费的资金是1.2亿美元；若不按照这个规定执行，罚金仅为25000美元，只相当于除污规定的五千分之一［6］。违法成本小导致国有企业履行社会责任的动力降低；另一方面，倡导性规范可以适当设置一些奖励来针对企业社会责任完成比较好的国有企业。比如荣誉奖项、政府采购等精神和物质方面的奖励，还可以建立以税法为核心的激励性法律规范体系。

[1]阿奇·B·卡罗尔等.企业与社会：伦理与利益相关者管理[M].黄煜平等译.北京:机械工业出版社,2 0 0 4:2 3，2 7.

[2]大同.厘清国企的社会责任界定 [N].2 1世纪经济报道，2 0 0 9-0 6-1 6.

[3]张放.论国有企业的社会责任[J].湖北社会科学，2 0 0 9（2）.

[4]龙新.理性对待企业社会责任：兼评我国《公司法》中的企业社会责任条款[J].桂海论丛，2 0 0 7（5）.

[5]周林彬,何朝丹.试论“超越法律”的企业社会责任[J].现代法学，2 0 0 8（2）.

[6]王宏伟.从“明天我们相信谁”看企业社会责任[J].企业研究，2 0 0 9（4）.

D920.0

A

1673-1999（2010）01-0055-02

林欧（1981-），女，湖南长沙人，广西师范大学（广西桂林541004）法学院讲师。

2009-08-28