吉林省推进基础教育均等化的困境与挑战

阎 宇,曾 媛

(1.吉林财经大学 公共管理学院,吉林 长春 130117;2.吉林大学 行政学院,吉林 长春 130012)

吉林省推进基础教育均等化的困境与挑战

阎 宇1,曾 媛2

(1.吉林财经大学 公共管理学院,吉林 长春 130117;2.吉林大学 行政学院,吉林 长春 130012)

近年来,吉林省制定并推行相关措施,积极推进基础教育均等化,但也面临许多难题。分析目前面临的困境与挑战,对推进吉林省基础教育均等化具有重要意义。

吉林省;基础教育均等化;困境;挑战

1 基础教育及其基础教育均等化的内涵

所谓基础教育,是指九年义务教育,它是整个教育系统的关键和基础部分。如果整个教育系统是一座大楼,基础教育就是整个大楼的“地基”,没有基础教育,高等教育就无从谈起。

人们对基础教育均等化的追求由来已久。基础教育均等化是指人们享受基础教育公共服务的机会平等,即居住在一国的公民,只要符合法定的受教育年龄,无论性别、出身的贫富差别、所在地区的差异以及社会阶层的不同,都应该能够平等地享受由政府所提供的基础教育的公共服务。目前,世界各国都重视基础教育均等化问题,它是各国教育改革和教育事业的核心,也是政府工作的重要方面。

中国一直以来特别重视基础教育,最初的《中华人民共和国义务教育法》是 1986年 4月 12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过的,1986年 4月 12日中华人民共和国主席令第 38号公布,自 1986年 7月1日起施行。2006年 9月 1日起开始实施新的《义务教育法》,先从西部地区农村开始免除义务教育阶段的学杂费,后逐步在全国农村范围内免除义务教育阶段的学杂费。

吉林省基础教育均等化的成果显著,早在 1998年,就基本普及了九年义务教育。吉林省委、省政府一直以来都致力于基础教育的均等化,教育方面的公共服务取得了一系列的成就,各个阶段的教育质量都得到了长足的提高,教学办学条件得到了改善等等。

2 吉林省推行基础教育均等化的困境和挑战

在吉林省委、省政府的支持下,吉林省基础教育均等化方面有了很大进展,取得了一系列的成就,基础教育的状况得到了很大的改观。但是,依然存在很多的问题和挑战,主要表现在以下方面。

(1)吉林省财政总量有限,基础教育投入总量不够。近年来,吉林省省委、省政府虽然已经逐年加大了教育投入,但是吉林省的财政总量有限,教育投入占总体财政支出的比重不足。众所周知,吉林省地处中部地区,经济比东部发达地区稍落后,财政总量有限。

2006年全年,吉林省全省范围内完成地方财政支出 631.1亿元,比上年增长24.3%。2006年,北京市财政支出比上年增长 23.5%,全市地方财政支出完成 1012.4亿元,比上年增长 17.5%。2006年,广东省全省地方财政支出 2289.1亿元,增长 23.5%”[1]。从以上的数字对比可以得出,吉林省总体的财政力量较发达地区还是很有限的,在全国范围内的省市中属于经济较落后地区。

自从 20世纪 90年代,我国提出教育投入占总体的比重 4%的目标以来,从中央到地方,各级政府都作出了不懈的努力。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》征求意见稿当中明确提出到 2012年要实现 4%的目标。从 2004年到 2008年,我国财政性教育经费年均增长 23.7%,占 GDP的比重从 2.79%提高到3.48%,年平均提高 0.17个百分点。这一比重逐年有所提高,但是,我们可以从中看出,教育投入占 GDP的比重还是相对较少。

(2)吉林省地区间、城乡间、学校间基础教育资源分配不均。首先,吉林省省内各地区基础教育资源分配不均。吉林省现辖 8个地级市、1个自治州、57个县(市、区)、3个自治县。各地区的基础教育投入及其资源分配不均衡。长春市、吉林市、松原市经济发展水平在吉林省属于较高的水平,属于这三个地级市的城镇和农村学生人均基础教育经费水平相对较高,而经济发展水平相对较低的白山市、白城市、辽源市所属城镇和农村学生人均基础教育经费水平相对较低,最高与最低水平相差近千元。可以看出,虽然地处同一个省份,不同的县市基础教育资源的分配也是不均衡的。

其次,城乡间基础教育资源分配不均。吉林省目前无论在校舍建设、试验设备和图书储藏数量,还是师资、课程设置、教学要求等诸多方面,农村的基础教育资源与办学条件与城市相比差距还是很大的。城乡差异更集中地体现在义务教育学生人均教育经费的差别上。根据吉林省近几年各地生均义务教育经费统计数据,发现农村学生人均教育经费低于该地区平均水平。“以 2004年为例,全国普通小学生均财政预算内教育经费的平均水平为 1591.33元,而农村地区平均为 1035.27元;全国初中生均财政预算内教育经费的平均水平为 1296.36元,而农村地区平均为 1101.32元”。“以 2007年为例,吉林省初中生均财政预算内教育经费的平均水平为 3526.36元,而农村地区平均为 2869元”。

同时,学校之间基础教育资源也存在分配不均。不同学校之间在经费投入、师资队伍、校舍及教学设备和生源等方面存在巨大差异。学校之间的差异是一个普遍现象,但过大的差异也不利于教育公平的实现和薄弱学校自身的发展。在某种程度上导致了“择校热”这种不正常现象的出现。层层设置的重点学校制度,加剧了基础教育内部资源配置的失衡,导致在区域内学校之间差距的拉大。而且,由于重点学校绝大多数设在城镇,从而有利于城镇学生的升学,这样更加剧了义务教育在城乡间发展的不平衡。

(3)吉林省基础教育软、硬件欠缺。师资力量不足,将影响教学质量。受全省经济发展水平制约,全省教职员工的平均月工资仅为发达省份的 1/2― 1/3,并且省内不同地区教师工资差距也较大,客观上造成优秀教师的大量流失,工作积极性不高,一些贫困县的教师工资历史拖欠还未完全兑付。教师住房紧张,工资增长缓慢,福利待遇不稳定,工作动力不足,使得优秀教师无法引进,影响教学质量。全省农村中小学教师数量严重不足,质量也不高。而且,尚有大量代课教师存在。师资不足与质量不高,严重制约着吉林省基础教育的发展。

基础教学设施较差,严重影响教学质量。在全省中小学校中大量教学设备不完善,且使用率较低。吉林省农村特别是贫困边远山区经济落后,办学条件很差,教学设备简陋,因人、财、物等各方面的原因,很多农村小学根本不能按计划开齐课程,且教学管理落后,质量低,工作开展十分艰巨。城市中同样存在大量问题,全省的下岗失业人员中有许多家庭的收入处于低保线以下,不少贫困学生因家庭贫困而辍学。

3 吉林省推进基础教育均等化的对策性思考

(1)大力发展生产力,增加基础教育在财政支出中的比重。吉林省属农业大省,吉林省的经济较为落后,财政总量不足。吉林省委、省政府应该以经济建设为中心,大力发展吉林省生产力。具体而言：建设吉林省的五大产业基地,增强工业经济竞争力;加快国民经济和社会信息化,推进产业优化升级。加强基础产业和基础设施建设;加快城镇体系建设;调整优化国有经济布局;培育生态环保型效益经济;扩大对外经贸合作,发展开放型经济;发挥科教优势,促进科教与经济结合。

同时,吉林省政府要增加教育的尤其是基础教育的投入。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中明确提出全国范围内规划在 2012年达到教育投入占 GDP总体比重的 4%,吉林省也要加大教育投入,尤其是基础教育的投入。具体体现在要保证教育投入的三个增长,即：省级、市级和县级各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长,保证使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长,保证学生人均公用经费逐步增长,努力实现财政性教育经费支出占地区生产总值 4%的目标。另外,教育经费尤其是基础教育经费的拨款要及时、足额。要按国家和吉林省的相关规定划拨学校的运行费用和教室的工资。

(2)平衡地区间、城乡间、学校之间基础教育的资源分配。鉴于吉林省省内存在的地区之间、城乡之间和学校之间基础教育资源分配不均衡的问题,特提出以下建议。

首先,吉林省各县市出现基础资源分配不均问题主要是因各县市经济发展水平有差异,这给省委、省政府出了一个很大的难题。最好的办法是在吉林省这个行政区内,达成一个统一的标准。对于基础教育的在校学生,按照学生人数划拨经费,使政策尽量倾斜于经济较落后的地区。

其次,对于城乡间基础教育不均等的研究由来已久,造成这个问题的根本原因是城乡二元体制结构。解决这个问题的最主要措施也是解决城乡二元体制结构。我国一直很重视城乡二元体制结构问题,制定了一系列的措施。具体解决城乡间基础教育不均等问题的措施有：第一,进一步提高对基础教育均等化的认识,能否实现基础教育均等化的关键,就在于农村基础教育与城市基础教育差距的缩小。第二,深化农村教育投资体制改革,增加农村的基础教育投入,根据吉林省农村特色建立新的农村经费保障体系,改善农村基础教育落后的现状。第三,大力发展农村经济,这是改善城乡间基础教育不均等问题的根本。吉林省是个农业大省,但是吉林省的农村发展状况不容乐观。具体发展吉林省农村的措施有：用工业化思维谋划农业,运用社会化大生产的科学管理思想,破除传统观念,摆脱小农意识,更新农业和农村经济的发展观念;按照农产品生产、加工标准制定先进的生产和加工流程;分工协作,实行产加销一体化经营和集约规模经营等等。

再次,学校间基础资源分配不均衡主要表现在学校间掌握的资源不一样,重点学校和非重点学校的学生人均教育经费是不同的,学校的软、硬件条件各不相同。解决这一问题最重要的途径,是在统一标准划拨经费的基础上,鼓励办学主体的多元化,鼓励民办的基础教育学校的发展;加大农村基础教育的投入,努力使学校之间能够得到的基础教育资源均衡。

(3)切实改善吉林省基础教育的软、硬件条件。切实改善基础教育教学环境,着力提升教育教学质量。不断加大资金投入,多措并举全力加快教育基础设施建设步伐。针对地理位置偏僻、教学设施落后、校舍存在安全隐患的学校,统筹安排建设改造资金,并同时配套建设教学实验楼、师生公寓楼、食堂餐厅,运动场等项目,改善教育教学环境。进一步扩大学校办学规模,创建标准化学校,优化教育教学资源。

建设高质量的教师队伍,是全面推进素质教育的根本保证。围绕全面促进基础教育这一中心,深化人事制度改革,激活用人机制,优化教师队伍结构,探索教师队伍建设新机制。要进一步加强教师的继续教育培训,帮助教师及时掌握现代教育理论和现代教育技术,做好教师继续教育工作,形成开放的教师终身学习体系。同时,建立健全教师的社会服务与保障体系,保证按时足额发放教师工资。坚决杜绝新的拖欠,教师政策性的福利必须按时足量发放,并以政策法规形式加以确认,这是调动基础教育领域老师工作活力、提升教师职业尊严感和光荣感的关键。加大教师队伍建设的经费投入,坚持多渠道积极筹措教师队伍建设的经费,努力提高经费使用效益,重点用于教师能力培养和优质师资和拔尖人才的引进。

[1] 袁振国.缩小教育差距促进教育和谐发展[J]﹒教育研究,2005(7)：3-11.

[2] 查有梁.城乡教育一体化的新思考[J].中国教育学刊,2006(1)：18.

[3] 许光建,曹金栋.完善财政转移支付制度,实现基本公共服务均等化—以义务教育和医疗卫生为例[C].第四届中国杰出管理者年会论文集,2008：107.

[4] 巩真.教育均等化政策对收入差异影响的国际比较——美、韩经验借鉴和中国问题分析[J].陕西师范大学学报：哲学社会科学版,2006 (2)：119-120.

[5] 王莹.财政公平视角下的基础教育服务均等化分析[J].教育与经济,2007(2)：2.

[6] 赵勇.统筹城乡发展,实现良性互动[N].人民日报,2004-02-11(16).

[7] 杨继瑞.城乡一体化：推进路径的战略抉择[J].四川大学学报：哲学社会科学版,2005(4)：5.

责任编辑：张晓辉

On the difficulties and challenges of promot ing basic education equalization in Jilin Prov ince

YAN Yu1,ZENG Yuan2
(1.School of PublicManagement,Jilin University of Finance and Economics,Changchun 130117,China; 2.School ofAdministration,Jilin University,Changchun 130012,China)

In recent years,some measures related to the promotion of education equalization are made and implemented.However,it facesmany difficulties.The analysis of the difficulties and challenges plays an important role in promoting equalization of basic education in Jilin Province.

Jilin Province;equalization of basic education;difficulty;challenge

g423.07

A

1009-3907(2010)06-0121-03

2009-12-10

阎宇(1978-),女,吉林集安人,讲师,主要从事政府治理和公共政策研究。

数据来源：中国宏观数据挖掘分析系统 http：//number.cnki.net/cyfd/index.aspx