我国村民自治问题研究综述

2010-08-15杨世春

重庆科技学院学报（社会科学版） 2010年9期

杨世春

我国村民自治问题研究综述

杨世春

始于20世纪80年代推行的村民自治，开辟了我国政治建设的新路子，其意义深远。从国内学术界关于村民自治的相关研究成果看，主要涉及村民自治的产生、发展及研究意义，影响村民自治的因素，村民自治制度推行过程中出现的主要问题，实施村民自治以来的治理成果，关于村民自治的未来及走势等。

村民自治；民主协商；村“两委”

当前研究我国村民自治问题的学者很多，他们从不同角度进行了广泛深入的研究，取得了不少的研究成果。本文对近几年来的研究情况做一综述。

一、村民自治的产生、发展及研究意义

詹成付等认为，村民自治是村民依照国家法律和政策，在民主协商的基础上，通过制定村规民约，进行自我管理、自我教育、自我服务，协调村级社区生产、生活秩序的一项基层自治制度。从1983年到1985年，伴随着撤销人民公社，实行政社分开，恢复乡镇政府的进行，村委会也普遍建立起来，标志着我国亿万农民在党的领导下，开始找到了重新组织自己，扩大基层民主，实行村民自治的新路，也标志着村民自治权利的产生。从党的十一届三中全会算起，村民自治走过了20多年的发展历程，经历了四个阶段的跨跃和飞跃：村民自治权利的产生（1978-1987年）；村民自治在较大范围内的初步行使（1988-1998年）；村民自治得到进一步的保障（十五大召开后到十六大召开前的5年时间）；目前正处在继续发展的时期（从2002年11月十六大召开至今），这一时期村民自治进一步受到重视，并不断得到完善［1］。周仁标认为，自1980年底广西河池地区的宜山、罗城两县的农民自发组建村民委员会开创村民自治，到1987年11月《村委会组织法》颁布并在全国范围内推广，村民自治业已成为覆盖全国农村地区的基本民主政治制度和治理形式［2］。战旭英等对村民自治的最基本的判断为，它是国家基层社会治理模式的一种制度选择，它事实上行使着某种行政管理的职能，因而在立意上，与国家的宏观管理体制并行不悖。《村组法》的颁布是这一制度付诸实践的标志［3］。而尹田等认为，村民自治就是村民依法自己管理自己的事情［4］。仝志辉认为，村民自治制度走过了萌芽、创立和法制化规范三个历史阶段［5］。关于村民自治的功能，郑国珍等认为，村民自治制度改变了农村地区原有的政治权力结构，权力运作的方向由过去的“自上而下”变成了“自下而上”。村干部不再由上级任命，而是要经过村民的选举产生，并且更重要的是，村干部的核心任务是要对下，向村民负责，而不再是对上向乡镇负责［6］。也有研究者从村民自治的实践分析，认为其不仅增强了农民的民主意识和政治参与热情，而且也提高了他们的政治认知和参政能力，使他们学习和掌握了政治生活的一些基本程序，促进了农村基层政治的制度化和法制化，广大农民在村民自治的实践中，创造了许多民主的新形式，大大丰富了我国社会主义民主的实践和理论，并且已经引起了国内外各界的广泛关注［7］。

二、关于影响村民自治的因素问题

从宏观方面看，大多数学者主要从政治、经济、文化、社会方面来分析影响村民自治的相关因素。（1）政治环境的影响。当地政治环境宽松与否关系着人们参与政治的热情。乡村干部行政行为公正合理、民主开明、广开言路、能够诚恳地听取农民的意见，村务适地公开，民主选举公正、平等竞争，选出有能力、具备一定素质的村民当干部，不搞权钱交易、清政廉明，政府信誉良好。这些能为农民参政提供宽松的环境，调动农民参政的积极性。反之，一个不民主的政治必然扼杀农民参政的热情［8］。（2）经济基础问题。村级集体经济发展缓慢，有些村根本没有集体经济收入，遇到要用钱就向群众收取，甚至有的村还大量举债去兴办公益事业和进行基础设施建设等［7］，这不仅严重挫伤了村民积极性，而且还影响了村民自治作用的有效发挥。在税费改革后依然存在国家投资有限，地方财政紧缺，摊派集资废止，筹资难度大，从全国一些村的实际情况来看，大多是集体经济的空壳村。在农村发展的过程中，村民自治是伴随着中国农村经济体制改革而产生的，村民自治的存在和发展，与农村的经济演变密切相关，同时也和整个中国社会的经济转型密切相关，由于经济基础决定上层建筑，村民自治受到现实经济状况的制约，社会存在不会在短暂时期内发生根本性的变化，村民自治问题就不会在短期内消失。（3）农村精神文化建设既是推动村民自治发展的重要因素，也是提高广大农民素质的重要途径。村民自治是中国农村的民主政治实践，它的运作与村民主体的思想文化状况密切相关，文化知识是从事政治活动的必要条件。（4）村民自治作为一项制度，它的运作和发展必然离不开社会这个大环境的支撑，紊乱的社会秩序不仅使村民自治发展和创新成为泡影，而且还容易导致村民自治权异化［9］。

从微观方面来分析，一是农村村民及干部文化素质和政治素质较低，他们普遍参与意识和能力较低，从而直接影响到村民自治的有效实施。尤其在村民自治的过程中，普遍存在着潜在的或已经表面化的政治冷漠现象，个别地方还比较严重［8］。二是村落里的家族势力一直以来是中国农村生活的重要部分也是我国社会的一个基本特征，在很长的历史时期，由于国家政权的扶植，家族现象构成了我国社会的外观形态，成为一种特殊的文化传统［10］。三是行政领导的上级任命制使领导干部养成了对上负责不对下负责的行政风气，对村民自治造成严重的阻碍，乡镇干部还没从“管制型”转变到“服务型”，还是按照老方法工作，代办代决策现象经常发生。

三、村民自治制度推行中的主要问题

绝大多数研究村民自治的学者都认为，只有发现了该制度从产生到实施过程中存在的相关问题，才能进一步提出具体的有针对性的解决措施，并解决存在的问题使村民自治制度更加完善。

第一，村“两委”关系及选举管理等问题。几乎所有的学者都提到了这个问题，他们认为村委会选举问题主要表现在两个方面：一是村委会与党支部的纠葛。村委会是村民选举出来的，但往往事事要听令于村支书，两种不同性质的权力较量，造成村务搁置，责任相互推诿。如朱健刚认为，基层自治组织实际上有着自己的行动逻辑，听任“上面”摆布，仅是一种操作策略并非真正服从［11］。另一方面是村委会选举、罢免、民主管理操作较难。竞选方式要么是花样百出不符合当地农村实际，要么是过于单调固定得过死没有达到应有的效果，对于调动农民的积极性作用不大，而且村委会选举中拉选、贿选问题突出，严重败坏了公平公正公开的竞选原则，《村委会组织法》明文规定有关村务须经村民会议讨论决定后才能办理，但在实际工作中大部分内容没讨论而是由村两委或党员骨干讨论决定，还有就是村规民约在村民心中的地位根深蒂固，成为了村民办事的准则，它涉及到了农村大大小小琐碎的事务，这些都是村委会难于应付的。如程又中认为，村委会角色尴尬，即半行政半民间，既有政府背影又有群众身影。由于肩负双重功能的中间角色，使之过度行政化现实与自治性目标的严重冲突，村委会游离在上级政府和本地村民之间“带着镣铐跳舞”［12］。

第二，村民自治权利的保障问题。学者李秋高提出，作为普适性知识的国家法律与作为地方性知识的村民自治规范在治理内容上存在冲突。村民自治主要表现为一种制度的传承，是对农村社会的习惯、道德和秩序的恢复与改良，在村民自治的过程中，具体的治理规范包括有村规民约、村落习惯法、道德规范等，大都带有强烈的地方色彩，用苏力先生的话说就是“地方性知识”。而在中国传统上习惯于通过立法来实现国家治理，作为“普适性知识”的法律和作为“地方性知识”的村民自治规则自然没有太多的交融，所以，两者之间的冲突就不可避免［13］。

四、实施村民自治以来的治理成果

由于研究村民自治的学者来自不同的学科和研究领域，他们对于实施村民自治以来的治理成果问题有着不同的看法。大多数学者认为，自从我国实施村民自治制度以来，其治理取得了很大的成效，尤其是村民的自治权得到充分发挥，例如经过多年的努力，我国的村民自治选举实现了由委任制到选举制、由间接选举到直接选举、由民主化程度较低到民主化程度较高的转变，基层民主建设取得了一定的成效［14］。也有研究者则认为，实施村民自治以来的治理成果固然值得肯定，但总体来看情况还不容乐观，尤其在一些主要地方和关键领域还存在不少问题，没有甚至很难彻底解决。如目前我国村民自治虽然获得了巨大发展，但村民自治运作的现状与理想形态之间尚存在较大差距，一些积极有效的措施被提出来但又很难得到落实或者根本不被实施［15］。

五、关于村民自治的未来及走势

有学者指出，富人治村将成为村民自治的一大治理模式。浙江义乌最早在国内实施了 “富人治村”模式，各种媒体对此大力宣传，把这种现象看做是社会的进步，竭力提倡，有些专家学者还对此持肯定态度。如中国农村问题专家党国印说：“老板参政是历史的必然趋势。”著名政治经济学家宋冬林教授这样认为：只有自己的小家搞富了，才能有带富大家的可能。这些个体经营者从一点一滴做起到拥有目前的财富，是农村先进生产力的代表。也有学者从基层民主和自治的角度出发，突出强调村民自治在基层治理和发展中的重要地位，把农村的社会管理职责交给基层自治政府。如徐勇曾提出构建“强村精乡减县”的基层治理模式；沈延生主张“乡治（自治）村政”模式；于建嵘主张撤销乡镇政府，建立自治组织，充实和加强村级自治组织、经济中介组织、农民利益代表组织；吴理财则提出“乡政自治”模式。张成福认为新的农村治理模式应该是“强县政、精乡镇、村合作”的模式。毛丹认为，在当前农村传统的村庄正在经历从农业共同体到城乡社区衔接带之弱质自治社区的大转型，在治理上从国家的基层治理单位，转向国家与社会共同治理的单位［16］。总之，大多数学者认为村民自治是中国共产党在农村基层管理体制改革中的战略抉择，是要长期坚持的基层政治制度，宪法和法律为此提供了根本保障，村民自治必将在农村继续实施下去。

但也有学者悲观认为，村民自治在目前和今后一段时期内其实现程度和范围将非常有限，村民自治所带来的外在影响只能定位在提供启示和借鉴意义上，不适合在中国进行大规模的盲目推广，也不能不分地区差异地照搬照抄。笔者认为，实行村民自治，村民到底拥有哪些权利以及他们自己认为有了哪些权利才算真正实现了自治？这些看似简单却被忽视的问题长期得不到重视和解决，而把精力放在一些和村民不着边的问题上，村民感觉不到实施村民自治的好处，所以村民自治还需进一步牢固其基础。

[1]詹成付.乡村政治若干问题研究[M].西安：西北大学出版社，2004：4.

[2]周仁标.论完善农村基层自治的路径[J].社会主义研究，2009（3）.

[3]于洪生，等.城郊村城市化背景下的村务管理调研[M].北京：社会科学文献出版社，2005：12.

[4]尹田，任自力.中国村民自治典范模板评析：来自北京山东河南内蒙古四省区的实证研究[M].北京：法律出版社，2005：10.

[5]仝志辉.农村政治体制改革30年的回顾与前瞻[J].科学社会主义，2008（6）.

[6]郑国珍.做好村民自治工作促进农村基层民主政治建设[J].政治文明，2009（1）.

[7]李全胜.村民自治中的问题及对策[J].中共中央党校学报，2008（4）.

[8]陈幼华.高度重视村民自治中的政治冷漠问题[J].安徽农学通报，2007（1）.

[9]张凯、郭伟.村民自治权异化原因探析[J].哈尔滨学院学报，2009（1）.

[10]陆相欣.家族思想对村民自治的危害分析[J].安徽农业科学，2007（5）.

[11]朱健刚.城市街区的权力变迁：强国家与强社会模式[J].战略与管理，1997（4）.

[12]程又中.城乡基层治理：使之走出困境的政府责任[J].社会主义研究，2009（4）.