当代行政法学理论基础研究的红旗——《中国特色政府法治论研究》读后

王仰文，庞君焕

当代行政法学理论基础研究的红旗
——《中国特色政府法治论研究》读后

王仰文，庞君焕

行政法理论基础是行政法据以存在的观念基础与思想前提。政府法治论是源于本土富有中国特色的理论基础学说，其提出与论证也是不断得到证成的实践历程，20多年来已经成为追求法治与宪政梦想的行政理论学人高擎在当下中国的一面红旗。

中国特色；政府行政；宪政法治

“旗帜就是方向”。在当下的时代话语中，中国特色政府法治论之所以能作为一面旗帜，就在于其科学内涵包含两个方面：即一条道路，一个理论体系。中国特色政府法治论在实践上体现为中国特色政府法治的历史进程，在理论上体现为中国特色政府法治理论体系。由杨海坤教授及其弟子章志远副教授合著的《中国特色政府法治论研究》一书，站在中国法治与宪政思想的时代高度，回顾总结了自20世纪80年代以来政府法治论的发展脉络，对20多年来行政法治建设过程中一系列主要的理论问题进行了认真研究探讨，具有很强的时政性，体现出中国行政法学与时俱进的鲜明特质。他们从形式宪法到实质宪政及中国的具体国情出发，力图发现实现宪政和法治的基本条件和路径，呼吁用中国特色社会主义理论体系指导中国宪政建设，以科学的宪政理论推动中国行政法治建设，从而建设符合中国人民利益的具有中国特色的法治政府。

一、体系推演的逻辑起点：我们所需要的政府

我们究竟需要一个什么样的政府？千百年来，许多仁人志士进行了不同程度的探索与研究，也有许多学人依然执着地行进在探索的道路上。《中国特色政府法治论研究》给我们提供了一个富有现实意义的可行路径，并围绕这一宏大主题进行了详细严谨的论述。

在现代行政社会，行政法的一切问题都可以从“需要一个什么样的政府”推演出来，“政府”既是行政权力的载体，也是行政权力的运用者和责任的承担者，更是社会公共利益的维护者和代表者，因此，它是研究行政法理论基础问题的切入点［1］86。政府法治论在立论上也是源于对这一设问的回答，主要是从人性基础、法理基础、宪政基础、行政管理学的基础上分别展开论述的。

该书共分绪论和十章内容。在文章的开篇部分，著者先认真讨论了行政法理论基础的基本问题，对相关的学理学说进行了较为细致的梳理与完备的归纳，分析了一些有代表性的观点和学说，并对以罗豪才为代表的北大学派所持之“平衡论”、以孙笑侠教授等为代表的学派所持之“控权论”做了详细的介绍，对“管理论”、“服务论”、“公共利益本位论”等十余种观点都一一做了阐述，通过与上述观点之间的比较分析，加强了文章论点的说服力。对于域外相关学说，如法国的“公共权力说”、“公务学说”及“多元标准学说”，英美等国的“红灯论”、“绿灯论”及“平衡论”，以及前苏联的“管理论”也做了详细的介绍，并从总体上对这些学说进行了客观、科学的分析比较，来论证自己的观点，提出在我国未来对行政法理论基础研究阐述应注意的事项，向我们展示了当今行政法学界对于理论基础研究所呈现出的“百家争鸣”的良好局面。

该书的第三章到第七章是主体部分，主要对“政府法治论”的核心思想进行了全面而深刻的解读。实际上，两位教授进行全面解读的过程，也是该理论逐步发展完善与成熟的过程。早在20年前的1989年，杨海坤教授就在《论我国行政法学理论基础》一文中明确提出了“政府法治论”的思想。他说：“我国行政法学的理论基础可以概括为：政府由人民产生、政府由人民控制、政府为人民服务、政府对人民负责、政府与公民关系平等化这五个方面，并由这五个方面构成一个完整的有机联系的整体，成为我国行政法学的理论基石。”这一观点被学者归纳为“人民政府论”。此后，在20世纪90年代中期，杨海坤教授更为深刻地体认到：政府法治是实现法治国家的核心。并进而把政府与人民的关系切换为政府与法律的关系，提出“政府由法律产生、政府由法律控制、政府依法律办事、政府对法律负责、政府与公民法律地位平等。”的“政府法治论”。这一“政府法治论”的主要思想是建立民主型政府、有限型政府、治理型政府、责任型政府和平权型政府，其中，善治是政府与公民对社会的共治，是新的政府治理的理想目标。从而，更为全面而准确地揭示了现代社会政府与人民之间的关系。这一理论的提出经历了20年的检验，随着时代的发展，逐步完善，对国内行政法学理论基础研究起到了重要的推动作用。

《中国特色政府法治论研究》不仅仅介绍了中国当前学术界存在的学术争论点，而且还努力揭示在世界范围内政府如何实现从“非法产生”到“依法产生”的理论演变，著者为更清晰地表述自己的立场还引入了古希腊、罗马时代的西方法治思想。需要特别指出的是，著者在论述每章节时，都在正文或脚注中引用或介绍了学界关于该问题的代表著作和论文，由此可以看出著者查阅的艰辛与治学的严谨。

二、概念界定的时代气息：我们所认同的主张

众所周知，行政法的理论基础命题是行政法学界讨论持续时间最长的热点问题之一，但至今仍是众说纷纭，莫衷一是。然而，我们认同的是，只有根植于本土资源的理论基础才具有旺盛的生命力。政府法治论是通过“政府”与“法治”这两个概念的巧妙定位而寻求到理论长青的力量之源。对于“政府”和“法治”这两个概念的内涵和外延问题，洛克给出了明确的回答，他在《政府论》中指出，政府是人民契约的产物，政府是契约的一方，政府的统治必须得到人民的同意。政府行使权力的唯一目的是维护公共福利，即保护人的生命、自由和财产［2］140。从这一理论出发，洛克得出了政府不能违背人民意志，不能背离人民福利的结论，这个结论非常接近人民主权论。广义的政府是国家的立法机关、行政机关和司法机关等公共机关的总合；狭义的政府是指一个国家的行政机关，我们一般使用狭义的政府概念。

笔者认为，在行政法上，政府（行政机关）是一个重要的纽带，抓住了对“政府”的定位，也就抓住了行政法理论基础的实质，它还串联着行政法最基本的理论问题。首先，政府是行政权力的载体。它折射出行政权的来源、配置与结构。其次，政府是行政权力的行使者。政府既是行政职能的实现者，又是被监控的对象，行政权力的运行方式与过程直接关系到行政法价值的实现。第三，政府是国家利益的代表者，社会利益的维护者，公共利益的实现者。国家职能、公民利益和法律价值都会通过政府行为得以充分的体现。最后，政府是行政法律关系的缔造者，行政机关与行政相对人之间权利义务的消长，无不映证着现代行政法的价值取向。

政府法治论所言之“法治”，是透视行政法存在与发展的最好窗口。“以法治国”的基本内容有三：第一，政府权力要受限制，即个人享有某些不容侵犯的基本权利。第二，政府权力的行使要遵守法定的程序。第三，设置和加强司法机关，使上述原理付诸实现。凡是一个有组织的社会不能没有政府来行使权力以限制公民的自由。重要的是政府的权力也要受法律的限制，这才是法治的实质意义。“正义为强者的统治”，自被柏拉图否定以来，政治学和法学一直在探讨和论证法律为什么必须和应该服从［3］75。所谓“法治”，其实不仅仅是“以法治国”的意思，而且含有用以治国的法律所必须遵循的原则、规范或理想的意思，如“公正原则”、“平等原则”和“维护人的尊严的原则”等等。也就是说，法是确定的、公认的理想，而非通常所称的“长官意志”或者个人灵机一动的狂想。1959年在印度德里召开的“国际法学家会议”对“法治”观念作了当代较具体的阐述，这个宣言集中了各国法学家对“法治”的一般看法，权威性地总结了三条原则：第一，根据“法治”原则，立法机关的职能就在于创设和维护得以使每个人保持“人类尊严”的各种条件。第二，法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府能有效地维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件。第三，司法独立和律师业自由是实施法治原则必不可少的条件［3］80。在这三项原则中，至少头两项都是着眼于内容的。

三、宪政理念的内在蕴涵：我们所追求的理想

政府法治论是宪政精神的最好注解。正如两位著者在《中国行政法基础理论研究》一书中所始终强调的那样：“行政法与宪法同为公法的重要组成部分，二者之间的关系十分密切，行政法必须最大限度地表达宪政的基本理念，否则行政法就失去了安身立命的基础，其民主性、科学性也将受到巨大挑战。”宪政的基本精神和价值追求对行政法具有无可替代的重要意义，在系统科学论述“政府法治论”的立论基础、核心思想以及实证基础的字里行间，都浸润融合了大量的宪政和法治理念。

第一，“政府法治论”中的人权理念。人权是政府法治论更深层次的基础概念。人权思想早在古希腊时期就已产生。近代意义的法律人权理念是由格老秀斯、霍布斯、斯宾诺莎、洛克、卢梭、孟德斯鸠等启蒙思想家提出的。洛克从理论上阐述了“天赋人权”的基本原则，论证了生命、自由、财产是人人享有的不可剥夺、不可转让的自然权利；人们是平等的、独立的，任何人都不能侵害他人的生命、健康、自由和财产。卢梭则特别强调人人自由和平等的天赋人权。人权的本质特征和要求是自由和平等，而这正是法治的价值体现。因此，法治既然以自由、平等为其价值特征，就不可避免地要以保障人权为目的。保障人权是法治的核心目的，法治的价值就在于保障公民权利，这也是我们建设法治国家的最终落脚点。人权精神是法治社会信仰的基础，是推动法治社会形成的基本要素［4］104。人权精神是法治的灵魂依托，法治是人权精神的物化表现。人权精神对法治社会的意义表现在：第一，人权精神是法治社会胚胎形成的最初基因。第二，人权精神是法治社会的构成性要素。第三，人权精神是法治社会信仰的基础。尊重和保障人权，尤其是尊重和保障行政相对人的自由就是政府法治论的深刻底蕴。

第二，“政府法治论”中的平等理念。传统行政法学理论认为，行政法律关系的一个明显特征是行政主体与行政相对人双方地位具有不对等性。这种不对等性通常是指行政主体一方的地位高于行政相对人一方的地位，行政主体有指挥、命令的权力，行政相对人只有服从的义务。关于平等的性质，学界有原则、权利和资格等不同的主张。《世界人权宣言》中第一条规定，人人生而自由，在尊严和权利上一律平等。著者认为，平等可以理解为一种权利，即相互交往的主体，具有平等的拥有和利用他们之间交往关系的权利［5］322。从物质表现形式来看，公民和政府之间的平等关系并不现实，但以哲学意义上的相互对立又统一的关系为基础，公民和政府之间不仅要相互交往，而且这种交往必须具有平等的地位。

第三，“政府法治论”中的实证理念。行政法理论基础尽管是一个规范性命题，但它如果缺少实质证支持也很难对现实的行政法学界产生很大的影响。因此，任何一种理论只有在付诸实践的过程中才能展示出其内在的旺盛生命力，否则，不关心实践、不具有可操作性的理论终究只能是空谈。比如，以本书第八章《行政许可法》为例，它详细剖析了该法在行政许可的设定、实施、监管等环节，是体现出的“民主型政府、有限型政府、善治型政府、责任型政府、平权型政府”思想精髓的。第九章则以政府法治论为指导思想从行政程序法的目标模式、基本原则、基本制度、违反法定行政程序的法律责任四个方面阐述“政府法治论”在拟议中的《中华人民共和国行政程序法典》中的运用，使其更能贴近现实生活，解决实际问题，适应社会的快速发展。实践进一步印证政府法治论对于具体法的制定和实施具有非常明显的指导意义。此外，政府法治论还能够适应入世的需要，并通过对政府权力来源及运行的合法性、正当性追问，突出了政府在法律之下的根本政治理念，从而为“政府再造”奠定了良好的基础。

四、权利保障的理论依归：我们所实践的法治

权利保障、民主、宪政是政府法治论的基本价值追求，也是中国行政法学研究的价值追求。政府法治论是建立在人民主权论基础上的中国行政法学理论基础学说。就其法理基础而言，权力必须以权利为基础，公民权利是源，国家权力是流。制约公共权力，保障公民权利，是政府法治论对宪政精神的理解和运用，是我们所实践法治的终极依归。对公共权力的制约应集中体现在权力的来源、行使和其事后责任的承担上；而对公民权利的保障除了体现在规范行政权力之外，还集中表现在激发行政权力的积极能动地提供最有效率的服务。而这种潜能的激发，尚有待于“以人为本”理念的确立和强化，权利本位文化的提升与民主法治精神的培养。

民主的原意是指人民的权力至上。民主政治的本质是“一切权力属于人民”，亦即人民在国家中的地位是至上的，有权对国家的政治、经济、文化、外交等重大事务做出最终决定，并且这一决定是天然 “合法”的，任何别的权力都无权变更、扭曲。我们主张的“法律主治”、“法律之上”的法治精神，实际上就是“人民意志至上”的同义词。可见，离开了“人民主权”的本质说明，法治精神中的“法律至上”、“法律主治”就是空洞的、无意义的［6］216。正是在这样的立场上，政府法治论者也着意提醒政府：“政府权力的来源决定了现代政府必定是民主型政府，政府权力的性质决定了现代政府必定是有限型政府，政府权力的功能决定了现代政府必定是善治型政府，政府权力的本质决定了现代政府必定是责任型政府，政府权力的发展态势决定了现代政府必定是平权型政府。”［7］

五、结语

“法治”是宪政的内核。行政法作为 “动态的宪法”，其理论基础作为充分贯彻宪政理念的行政法指导思想，旨在重点分析和系统研究“法治政府”、“行政法治”的理论，而政府法治论的提出与论述正是基于这一逻辑的坚实立论。该书以“中国特色政府法治论研究”为名，其用意也非常明显，既立足于具有某些普世价值的“现代政府”应该具有的共通法治理念，同时也反映出鲜明的中国语境特色，这种根植于中国本土的行政法理论基础对于实行行政法治和建设法治政府具有不言而喻的实际意义。

[1]杨海坤,章志远.中国行政法基本理论研究[M].北京：北京大学出版社，2004.

[2]洛克.政府论:下篇[M].叶启芳，等译.北京：商务印书馆，1964.

[3]龚祥瑞.比较宪法与行政法[M].北京：法律出版社，2003.

[4]何勤华,等.法治的追求：理念、路径和模式的比较[M].北京：北京大学出版社，2005.

[5]杨海坤,章志远.中国特色政府法治论研究[M].北京：法律出版社，2008.

[6]齐延平.人权与法治[M].济南：山东人民出版社，2003.

[7]杨海坤.行政法哲学的核心问题：政府存在和运行的正当性[J].上海师范大学学报，2007（6）.

D920.4

A

1673-1999（2010）09-0060-03

王仰文（1974-），男，山东聊城人，博士，复旦大学（上海200433）国际关系与公共事务学院博士后，研究方向为行政法学、行政诉讼法学、公共政策；庞君焕（1984-），女，山东聊城人，甘肃政法学院（甘肃兰州730070）法学院2008级宪法与行政法专业硕士研究生，研究方向为宪法学、行政法学。

2009-12-20