和谐社会视野下的突发环境事件应急立法

邵道萍

和谐社会视野下的突发环境事件应急立法

邵道萍

日益频发的突发环境事件已成为我国构建社会主义和谐社会的一大障碍。分析《中华人民共和国突发事件应对法》颁布后我国突发环境事件应急立法存在的缺陷与不足，提出了社会主义和谐社会视野下突发环境事件应急立法的完善对策。

和谐社会；突发环境事件；立法完善

2006年通过实施的 《国家突发环境事件应急预案》对突发环境事件的表述是：突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、重大财产损失和对全国或者某一地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害，有重大社会影响的涉及公共安全的环境事件。可见，突发环境事件的特点是：（1）突发性。即事件的发生是突然的或难以预料的；（2）紧迫性。即事件发展迅速，可能导致局势恶化、社会混乱，要求迅速采取有效措施应对；（3）累积性。即事件的发生是长期累积作用的结果，主要是由排污主体的多次排污累积造成的；（4）危险性。即已经或可能给人民生命财产或者国家、社会带来严重损害。

本文基于对社会主义和谐社会科学内涵的理解，分析突发环境事件应急立法存在的缺陷与不足，提出和谐社会视野下突发环境事件应急立法的完善对策。

一、突发环境事件应急立法的重要意义

构建社会主义和谐社会是党的十六届四中全会提出的社会发展目标，是党和政府的重大战略任务，也是广大人民群众义不容辞的历史责任。2005年年初，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上发表了重要讲话。他在讲话中全面阐述了和谐社会的科学内涵及其基本特征，那就是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。”这六个要素中包含了人与自然和谐相处的内涵。和谐是一个极其深刻并有永恒生命力的理念。我国古代就有“天人合一”的哲学思想。现在讲自然与人的和谐比古代更有现实意义，因为我们面临着日益严峻的环境污染问题的困扰。强调人与自然的和谐，并把人与自然的和谐作为社会和谐的基本内容，就是要求人类善待自然、尊重自然、保护自然、合理利用自然，建立人与自然相互依存的良性循环关系，把和谐社会建立在稳定和平衡的生态环境之中［1］。

近年来，各种突发环境事件在我国频繁出现，给和谐社会建设带来前所未有的挑战。中国环境文化促进会秘书长章少民在接受记者采访时透露，环境污染问题紧紧跟在“物价问题”和“食品安全”之后。“环境问题已经上升到影响社会和谐稳定的高度和层面。”［2］来自环境保护部的统计数据也证实了这一调查结论。据环境保护部统计，2008年1至9月，环境保护部处置的突发环境事件111起，比2007年同期增长22%，这说明我国的突发环境事件仍呈高发态势［2］。

笔者认为，生存与发展是衡量和谐与否的价值标准。按照和谐理念，人类发展离不开人与自然的和谐，人类必须以一种不危及地球生态系统完整的方式、不危及其他人群的方式，以及不危及后代需求得到满足的方式发展，并且发展中不以任何一方的牺牲为代价。为此，必须建立健全人与自然和谐相处的机制。而维护生态平衡、保护自然环境、合理开发资源，必须加强法制建设，依靠法律来推动和谐社会的构建、引导社会和谐发展和保障和谐社会的实现。

建立和健全突发环境事件应急立法，能有效预防和调控突发环境事件，既保障人类赖以生存与发展的环境，也保护人类自身的生存与发展，其本身就是构筑人与自然的和谐关系。实践证明，突发环境事件应急立法有利于最大限度地避免或减少危及生态环境的事件发生，有利于保障人民生产生活的安全，是构建和谐社会的重要保证。

二、我国突发环境事件应急立法评析

（一）突发环境事件应急立法现状

突发环境事件应急立法主要调整国家机关与公民、单位之间的外部应急行政法律关系和国家机关之间的内部应急行政法律关系，其规定主要表现在宪法、环境保护法、环境行政法规、部门规章、自治条例、单行条例、环境保护地方性法规和行政规章之中。

1.在宪法层面上

《中华人民共和国宪法》对于突发环境污染事故的强制应急措施没有涉及，也没有关于发生突发环境污染事故时政府的紧急行政权的明确法律授权。有学者认为，2004年的宪法修正案第68条和89条隐含性地涉及到了突发环境事件应急的规定［3］。如宪法第89条第16项规定国务院有权决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。

2.在综合性的应急法律层次上

2007年8月30日，第十届全国人大第29次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，这是我国公共应急法制建设的一个重要里程碑［4］。该法在第23条规定了环境隐患的排查和隐患消除制度；在第56条规定了应急力量的组织，人员的营救、疏散、撤离与安置，危险源的控制，危险区域的标明，危险场所的封锁，危害扩大的防止措施，信息报告，群众的劝解与疏导等内容［5］。

3.在环境保护基本法和单行法层面上

我国的环境保护基本法《中华人民共和国环境保护法》第31、32条对突发环境事件应急处理做出了专门的规定，为我国突发环境事件应对措施的实施提供了环境基本法上的依据。另外，《固体废物污染防治法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《放射性污染防治法》等法律都对突发环境事件作出了应急规定。

4.在行政法规和行政规章层次上

2005年发布的 《国家突发公共事件总体应急预案》和2006年制定的《国家突发环境事件应急预案》明确把生态环境破坏事件纳入国家突发公共事件之中，并且细化了环境污染事件的分类、分级、应急的工作原则、预防和预警、应急反应、应急保障和后期处理等内容。

5.在自治条例、单行条例、地方性法规和行政规章层次上

自治条例、单行条例、环境保护地方性法规和行政规章中关于突发环境事件应急处理的规定在数量上是相当丰富的。据统计，仅2008年，自治条例、单行条例、环境保护地方性法规和行政规章涉及处理突发事件应急的共177件，涉及专门处理突发环境事件应急的规定共12件。

（二）突发环境事件应急立法存在的问题

1.宪法依据不足

1982年《宪法》第26条第一款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。”显然，宪法关注的是常态下的环境保护和改善，对非常态下的突发环境事件根本没有涉及。2004年宪法修正后第89条第16项规定国务院有权决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。但对于何谓“紧急状态”，其是否包括突发环境事件仍未明确。这势必会导致相关法律、法规因缺乏宪法依据而无所适从，从而不利于突发环境事件应急立法的完善。

2.突发环境应急立法不健全

具有里程碑意义的《突发事件应对法》为应急法治提供了一个基本框架，是应急管理的基本法，但是该法的出台并不意味着我国突发环境事件应急法治高标准的实现。从整部《突发事件应对法》来看，尽管该法把突发环境事件纳入其调整范围，但只有第23条原则性地规定了环境隐患的排查和消除制度。该法对有关突发环境事件的应急处理条款的制定和修订起到了一定的指导和协调作用，但针对突发环境事件总体规定显得粗范、可操作性不强。

3.法律责任规定上存在严重弊端

从法律责任上看，相关规定不明确，或者说缺乏规定。仅就《突发事件应对法》第63条规定的官员问责制而言，该条规定的问责方式是：“由上级行政机关或者监察机关责令改正；有所列八种情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”从问责制的角度出发，向责任官员问责是应当的，但谁真正应被问责，还有谁应被问责应是每一次突发事件成功应对后都应该值得深思的问题。该法关于官员问责制的规定还比较粗糙，程序化和法制化程度都不高。另外，其他的责任主体在突发环境事件中所应承担的责任也有待进一步明确。

三、突发环境事件应急立法的完善对策

美国著名政治家汉密尔顿说：“意外事件有时会在一切社会里产生，无论这些社会是怎样组成的。”“不幸的是同国家分不开，就像肿瘤和斑疹是同人体分不开的疾病一样。”［6］正是因为和谐社会中突发危机的发生不可避免，所以建立和健全突发环境事件应急立法也就成为和谐社会所必需。

（一）明确宪法中的紧急状态条款

2004年宪法修正案将第62条、80条、89条中规定的“戒严”修改为“紧急状态”，正式确立了我国紧急状态法律制度的宪法基础，对完善我国紧急状态法律体系具有重要意义。但是，现行宪法的规定还有待完善，它只对紧急状态的决定与宣布主体作出规定，而紧急状态的确认和宣布的程序、紧急状态下国家公权力之间的关系，以及国家公权力对公民基本权利的限制与保护等深刻而广泛的内容都需要宪法做出规定或授权。笔者认为，我国应在宪法中规定明确的紧急状态条款，进一步明确紧急状态的确定和宣布程序，以及紧急状态下国家的公权力和公民的基本权利。

（二）制定《突发环境事件应对法》

2006年的《国家突发环境事件应急预案》和2007年的《突发事件应对法》对于突发环境事件的应急起到了一定的积极作用。但是，由于环境问题的复杂性，应对全国范围内的所有突发环境事件，仅有《突发事件应对法》和《国家突发环境应急预案》是不够的。除了要完善《中华人民共和国环境保护法》和相关立法外，还必需颁布一部全国性的 《突发环境事件应对法》。然而，建立突发环境事件应急法律体系是一个系统工程，当前急需综合性的法律规范对突发环境事件予以预防和规制。笔者认为，切实可行的办法是尽快制定《突发环境事件应对法》，规定和建立完善的突发环境事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建，建立畅通的信息网络，明确法律责任。

（三）完善相关责任制度

由于突发环境事件总是不期而至，需要在短期内进行人力、物资、医疗卫生、交通通信、治安维护、基本生活保障等多方面的配置与协调，一般都无暇将责任追究提上议事日程，而到公共事件平息之后再进行责任追究，往往就丧失了搜集相关证据和进行责任认定的最佳时机。鉴于此，在突发环境事件发生后，有关部门就应当及时介入，对政府职能部门处置突发环境事件的全过程进行监督。这样有利于将责任追究作为应急处置过程的一个不可或缺的环节，使其走上程序化、法制化的轨道。因此，在制定《突发环境事件应对法》时，应注意环境责任相关内容的补充和完善，使环境责任追究制有法可依。并建立环境公益诉讼制度，使环境违法行为成为可诉对象。笔者认为，在应对突发环境事件中，政府、企业、公众都只有各自承担相应的责任，才能有效防范和化解突发环境事件。

（四）增强法律法规完善的“应急”意识

突发环境事件的应急立法会涉及到很多问题，如信息公开问题、行政程序问题、行政补偿问题、环境影响评价问题等，这些问题绝不是《突发事件应对法》和《突发环境事件应对法》所能胜任的，因此在应对突发环境事件的同时也应关注 《信息公开法》、《行政程序法》、《行政补偿法》、《环境影响评价法》等的规范。在“松花江污染事件”之前，我国环境保护方面的法律法规通常是在“常态”思维定势下制定的，很少关注非常态下的环境事件的应急管理问题。笔者认为，不具备“应急”意识或不能有效应对突发环境事件的环境法制不是完整意义的环境法制。因此，在以后的环境立法中，不能缺少“居安思危”意识，不能缺少“防患于未然”的意识。

综上所述，突发环境事件应急立法的完善将为突发环境事件应急处理提供新的途径，为我国环境保护事业的发展、环境法治建设的进一步完善起到推动作用。期待我国未来能够制定《突发环境事件应对法》，这将更有利于国家及时预防和处理突发环境事件、最大限度地保障人民利益。

[1]张文显.构建社会主义和谐社会的法律机制[J].中国法学，2006（1）.

[2]2008公众环保指数发布环境污染问题列 “三甲”[EB/OL][2009-1-20].http://finance.qianlong.com/30055/2009/01/16/2530@4835092.htm.

[3]常纪文.我国突发环保事件应急立法存在的问题及其对策（之一）[J].宁波职业技术学院学报，2004（4）.

[4]李禹德，张禹.《突发事件应对法》立法的若干问题[J].行政法学研究，2007（4）.

[5]常纪文.抗震救灾与我国应急法制建设[J].环球法律评论，2008（4）.

[6]马怀德.应急反应的法学思考[M].北京：中国政法大学出版社，2004：161.

D920.4

A

1673-1999（2010）09-0052-03

邵道萍（1976-），女，安徽蚌埠人，硕士，安徽财经大学（安徽蚌埠233041）法学院讲师，从事经济法、环境法的教学与研究。

2010-01-07