宪政视野下的公共利益研究

2010-08-15方万永

重庆科技学院学报（社会科学版） 2010年9期

关键词：个人利益公共利益利益

方万永

宪政视野下的公共利益研究

方万永

哲学上的“利益”对于研究法学上的“公共利益”具有一般指导意义。公共利益是特定历史阶段的产物，内涵丰富，它具有特定的表现形式。公共利益与个人利益激烈碰撞，又互相妥协，必须在个人利益和公共利益之间找到最佳的平衡点。

利益；公共利益；表现形式；平衡

一、哲学上的利益

在中国古代典籍中，利益是由“利”和“益”合成的。据学者考证，所谓“利”甲骨文中的含义是指使用农具从事农业生产以及采集自然果实或收割成熟的庄稼。“益”即富裕之意。“利益”就是指人们为了需要，通过社会生产或交往得到的好处或拥有的资源。在日常生活中，利益一般指好处，即对自己有利的事物或情况。从哲学意义上看，人的利益起源于人的需要。“需要是利益的一般前提。”［1］需要是人们对所需对象的欲求，包括生理欲求和心理欲求。人类本能地按照天然存在并长期进化形成的自身生理规律生存发展，并且与人交往，表达感情，交换思想，维持情感交流。人的需要是丰富多彩和多种多样的，随着社会的发展不断拓宽需要的领域，不断提高需要的层次。“人以需要的无限性和广泛性区别于其他动物。”［2］人的需要是变化的，一个需要得到满足，就会产生另一个新的需要。“人不仅为生存而斗争，而且为享受而斗争……准备为取得高级的享受而放弃低级的享受。”［3］有需要，就有生产，生产就是满足需要的途径和手段，包括物质生产和精神生产，即生产精神产品，满足精神享受。人类的生产不是孤立进行的，由于受到生产工具和生产技术的限制，人类必须分工合作，相互配合，才能完成生产活动，才能提高生产效率。在生产过程中形成了生产关系，逐渐发展出了家庭、阶级、国家、民族等社会群体，发展出了政治、经济、文化等社会关系。与此同时，人的需要获得了社会内容，具备了社会特性，受到社会发展水平的制约和影响，不同的社会产生不同的需要，同一社会的不同发展阶段产生不同的需要，并且随社会的变化而变化。“这种获得了社会内容和特性的人们的需要就是利益。”［4］

所以，利益就是指建立在一定的生产基础上，反映一定社会的生产力和生产关系状况，获得了社会内容和特性的人的需要。它在形式上是主观的，但是在内容上是客观的，是特定社会背景下的物质条件和当时社会状况的反映。在社会发展的特定阶段和水平上，它是具体有限的，但是就总体发展状况而言，它又是无限向前发展的，它既是人们追求的目标，又反过来促进和提高人类的自身素质，推动社会发展，在满足需要的过程中，不断地由自我实现向社会实现转化，它一经出现，就对社会生活产生深远的影响。

二、“公共利益”开始出现的历史阶段和“公共利益”的内涵

“公共利益”是在自由资本主义向垄断资本主义过渡阶段开始出现的。进入垄断资本主义后，生产力水平得到极大提高，科技发展日新月异，经济联系空前紧密，社会分工在世界范围内展开，同时出现了单个资本家无力或不愿承担又是实现社会化、国际化大生产所必须的能源、交通、基础建设等问题，同时产生了一系列的环境保护、贫富差距悬殊、社会矛盾激化、周而复始的经济危机等对社会经济发展造成极大破坏的社会问题。这些问题只能由政府出面解决，于是政府开始干预经济，制定经济政策，加强环境保护，管理公共事务，政府由“守夜人”变成“全能政府”。经济快速发展，社会分工空前扩大，为公共利益的产生提供了经济基础；社会意识加强，“个人本位”向“社会本位”转变，对个人权利加以必要限制形成的共识，为公共利益的出现奠定了思想基础；政府化解经济危机，积极干预经济，制定发展战略，调和社会矛盾，推行福利政策，为公共利益的出现提供了政治基础。当这些条件都具备了，公共利益自然而然出现了。“公共利益”的出现是社会生产力发展到一定阶段的产物，它的出现具备了广泛的经济、政治、文化基础，对社会生活产生了深刻的影响。

“公共利益”的内涵十分丰富，如何界定“公共利益”是一个学术难题，又是无法回避的。英国功利主义法学家边沁认为，公共利益是个人利益的总和，真实存在的是个人利益，个人利益增加，公共利益就相应增加。“共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么，共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益的总和：不理解什么是个人利益，谈共同体的利益便毫无意义。”［5］约翰·罗而斯认为：“公共利益既不是单个人所欲求的利益的总和，也不是人类整体的利益，而是一个社会通过个人的合作而生产出来的事物价值的总和；这种合作极为必要，其目的就在于使人们通过努力和劳动而能够构建他们自己的生活，进而使之与人之个性的尊严相一致。”［6］罗而斯认为，公共利益不是个人利益的总和，也区别于整体利益，公共利益是特定范围内的人的利益。英国的哈耶克则认为：“自由社会的共同福利或公共利益的概念，决不可定义为所要达到的已知的特定结果的总和，而只能定义为一种抽象的秩序。作为一个整体，它不指向任何特定的具体目标，而是仅仅提供最佳渠道，使无论哪个成员都可以将自己的知识用于自己的目的。”［7］哈耶克把公共利益作为一个整体看待，把公共利益定义为一种抽象的秩序，但是，抽象的秩序只是公共利益的其中一种表现形式。博登海默并未明确界定公共利益的概念，而只是对他的内容和范围指出了一些基本的原则：首先，公共福利不能认为是个人欲望和要求的简单的总和；其次，我们也不能同意将公共福利视为政府当局所做的决策决定［8］。“当今德国最有影响的解释‘公共利益’的理论是‘量广’、‘质高’理论。”［9］“量广”就是受益人数量最多；“质高”就是最能满足受益人生活需要。马克思主义经典作家则认为：“公共利益不是仅仅作为一种普遍的东西存在于观念中，而且首先作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实中。”［10］

从马克思主义法学的基本原理出发，公共利益具有以下基本含义：（1）公共利益是相对于个人利益而言的；（2）公共利益必须是合法的；（3）公共利益是变化发展的；（4）公共利益具有普遍性；（5）公共利益不是一切人利益的相加，而是特定范围的人的需要的综合。可见，公共利益是主观性和客观性相统一的，既是一种欲望或要求，又是客观地存在于活生生的现实之中；公共利益作为“个人之间的相互依存关系”，不是孤立存在的，它产生和存在于人们之间的相互关系；公共利益与社会分工密切联系，社会分工为公共利益的产生创造了必要的条件，反映一定历史阶段社会生产力的发展水平。

因此，可以把公共利益定义为：公共利益是在一定的生产力的基础上产生，由法律规定的，反映占统治地位的社会群体的意志，不断变化发展的共同需要。

三、“公共利益”的表现形式

“公共利益”有两种表现形式：物质形式和抽象形式。物质表现形式是“公共物品”和“公共服务”，因而提供“公共物品”和“公共服务”的行为是真正为了“公共利益”。所谓“公共物品”是指为了公共利益的目的，由政府提供的，惠及大众的并由政府代表公众管理的公共设施。所谓“公共服务”是指为了公共利益的目的，由政府提供并由政府代表公众管理的惠及大众的公共服务。公共物品一般包括国防设施、教育设施、政府机关设施、交通设施、农田水利设施、医院慈善事业等。公共服务一般包括通信服务、邮政服务、气象服务、社会保险、银行金融服务、公共信息发布等服务。政府提供公共物品和服务，是政府应尽的义务、法定职责。随着经济发展和政府干预经济的力度加大，由政府提供公共物品和服务呈不断扩大的趋势，“从摇篮到坟墓”，涉及社会生活的方方面面。但是，政府并不是唯一的提供者，一些公共物品和服务是由公民和社会组织提供的，政府通过与公民和社会组织签定协议等方式，将一部分公共物品或服务委托给公民和社会组织行使。“公共利益”的抽象表现形式是“公共秩序”，即为了“公共利益”的目的，政府依据法律规定的程序，采取法定的措施，维持有序的社会生活秩序，实现阶级统治和社会管理。一般包括制定公共交通规则、制定交易规则、发布戒严令、实行紧急措施、制定经济文化政策、推行民主制度等。其目的是最大限度地维护社会秩序，进而实现公共利益。“公共秩序”的提供者只能是政府。

四、在个人利益和公共利益之间寻求平衡

“作为一般的、普遍的和具有共性特点的社会利益，寓于作为个别的、特殊的和具有个性特点的个人利益之中，而个人利益则体现着社会利益的要求，是社会利益在各个个别人身上的利益表现，并且受到社会利益的制约。社会利益是反映在个人利益之中的一般的、相对稳定的、不断重复的东西，是人的最强大的利益基础。社会利益不是简单地存在于个人利益之中，而借助于个人利益以不同形式和不同强度来实现。”［11］个人利益和社会利益互相融合，互相依存，关系密切。一方面社会生活已经要求国家必须正视和维护公共利益；另一方面，要求国家在维护公共利益时必须保护公民的合法权利不受侵犯，这就要求在公共利益和个人利益之间找到恰当的平衡点。“在很多情况下，我们可以在公共利益和私人利益之间找到共同的利益，即便是在需要作出“非此即彼”的选择时，我们也需要对被牺牲一方的利益作出平衡。”［12］

通过界定公共利益的范围，规范公共利益的运用机制，以此寻求最佳平衡是重要的途径。那么，谁来界定“公共利益”呢？有学者主张，“公共利益”的界定是一个宪法分权问题，在较为具体的层面，公共利益的界定属于宪法分权问题，是由立法机关、行政机关和司法机关共同分享的。立法者只能对此做出概括性规定，具体的判断标准则由行政机关行使。惟有出现纠纷和冲突时，法院才能介入，对两造各执的理由进行判断，确定争执的问题是否属于“公共利益”［13］。这就要求立法机关做出概括性的法律规定，行政机关贯彻法律精神，结合实际灵活把握，司法机关监督法律的运行。为此必须坚持以下基本原则：

一是合法原则。公共利益的行使必须根据法律的规定，获得法律的授权或肯定，并遵循法定的程序。合法包括实体合法和程序合法，公共利益的行使必须遵循法定的程序。合法原则是公共利益首要的基本原则。

二是比例原则。是指行使国家权力时要适度、必要，以最小的代价换取最大的利益，手段和目的相称。德国行政法学者毛雷尔教授认为，比例原则的内容主要包括：“目的和手段之间的关系必须具有客观的对称性；禁止任何国家机关采取过度的措施；在实现法定目的的前提下，国家活动对公民的侵害应当减少到最低限度。”［14］

三是相应补偿原则。为了公共利益而损害个人利益时，就应该进行补偿，补偿已成为共识，也为我国宪法所肯定，只是对于补偿的标准仍然存在分歧。我国法律目前还没有明确规定补偿的标准。本文强调的是应该明确相应补偿的原则，补偿直接损失，但不包括间接损失，这是由我国初级阶段的基本国情决定的。

四是救济原则。当发生纠纷时，应该赋予当事人寻找救济的权利，以保护当事人的合法权益。赋予当事人多样化的救济渠道，包括调解、裁决、行政复议、行政诉讼等，以此最大限度地化解纠纷，调整社会关系。

总之，“公共利益”内涵丰富，哲理深刻，准确地界定“公共利益”有利于平衡各种利益，缓解矛盾，具有重要的理论意义和现实意义。“公共利益”和“个人利益”互相依存、互相影响，在坚持马克思主义法学基本立场上，吸收其他法学的精华，针对现实，依法保护公民权利，建设法治政府，集思广益，为构建社会主义和谐社会建言献策，贡献力量。

[1]袁贵仁.人的哲学[M].北京：工人出版社，1988.

[2]马克思恩格斯全集：第49卷[M].北京：人民出版社，1965.

[3]马克思恩格斯全集：第34卷[M].北京：人民出版社，2008.

[4]王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社，2005.

[5]边沁.道德与立法原理导论[M].时殷弘译.北京：商务印书馆，2000.

[6]约翰·罗而斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1998.

[7]哈耶克.经济、科学与政治：哈耶克思想精粹[M].冯克利译.南京：江苏人民出版社，2000.

[8]博登海默.法理学：法哲学及其方法[M].邓正来译.北京：华夏出版社，1987.

[9]冯宪芬.社会公共利益的法律思考[J].西安交通大学学报（社会科学版），2009（4）.

[10]马克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，1960.

[11]公丕祥.马克思法哲学思想论[M].郑州：河南人民出版社，1992.

[12]王利明.论征收制度中的公共利益[J].政法论坛，2009（2）.