浅议基本公共服务供给均等化

熊威

浅议基本公共服务供给均等化

熊威

我国基本公共服务供给的非均等化问题比较突出，地区间、城乡间、不同群体间的基本公共服务供给差距逐步拉大。分析了我国基本公共服务供给存在的问题，阐述了实现基本公共服务供给均等化的途径。

基本公共服务供给；区域均等化；城乡均等化；群体均等化

一、基本公共服务供给均等化的重要性

社会产品划分为公共产品、私人产品两大类。公共产品，是指那些在消费方式上具有非竞争性和非排他性的产品和服务。现实生活中，每个人的需求具有多样性，但有一些需求是每个人能得以正常发展的不可替代的基础性需求，因而具有普遍性、同质性。例如：基本的衣食住行需求，基本的医疗、教育需求，在年老、伤残、失业等状态下获得救助的需求等。如果一些地区的财政收入难以提供最基本的公共服务，如社会治安、行政服务等，社会局势将难以控制，地区经济增长及效率必然受到破坏。实现基本公共服务供给均等化，可以形成社会公正的价值观念，有利于增强国家凝聚力，促进经济与社会健康发展。

建立多元主体的供给机制，推进基本公共服务供给均等化，一方面能减轻政府负担，另一方面将更大程度的满足公众的公共需求。民营化的核心是更多的依赖民间机构，更少的依赖政府来满足公众的需求。公共产品和服务由于其特有的性质，决定了政府必须介入并且发挥作用，但现实压力、经济、意识形态、商业等方面的动力和平民主义的影响，推动了民营化进程。于是，公共部门（主要指政府）和私营部门共同参与到生产和提供商品与服务的过程中。因此以政府为主导的公私合作，将推动基本公共服务的进程。

根据边际效用递减规律，提供相同财力分别到财力不足地区和财力充裕地区，以增加公共产品供给，前者所产生的效用比后者要大。增加对财力不足地区的补助，将提高该地区公共产品的供给能力，减轻财力充足地区的长期负担［2］。在不改变财力充足地区公共服务供给水平的前提下，改善财力不足地区的供给状况，将出现帕累托改进，从而实现社会福利最大化，用同样的资源创造更大的社会价值，提高资源的使用效率［3］。

二、我国基本公共服务供给中存在的问题

（一）地区间、城乡间、不同群体间存在严重不平衡

比较理想的基本公共服务均等状态，应该是不同区域之间、城乡之间、不同群体之间享受的基本公共服务水平一致。区域均等化，就是让不同的区域在基本公共服务供给方面要与整个国家经济社会发展保持大体平衡。城乡均等化，就是要让公共财政的阳光普照农村，把基础设施建设的重点转向农村，重点支持农村基础设施建设。群体均等化，就是不同社会群体在分享基本公共服务方面也要保持大体均衡。目前，我国在这方面形势尤为严峻。比如在医疗资源方面，全国党政干部占据了大部分的医疗资源；在道路交通方面，富裕群体有车族占据了67%的道路交通资源，可是所占人数比例不到18%。

（二）基本公共服务供给中政府责任缺失

公共服务属于公共产品，它具有很强的“公共性”。它的“公共性”突出了国家政府必须要承担的责任。基本公共服务的公共性、公众性、公益性等特点，又决定了市场、私人不愿意或很少愿意进入这一领域。依据社会契约理论，政府是建立在民众与政府之间的政治契约基础之上的，政府的一切权力来自民众与政府之间的权能委托。在此基础上，政府就必须坚守“约定”，诚实守信，把维护社会公众的基本权利作为终极目标，全心全意为公众提供应该享有的基本服务［4］。然而，一方面，政府由于承受能力有限，无法完全均等地提供基本公共服务；另一方面，政府在提供公共服务过程中其自身存在着“政府失灵”，“政府失灵”的存在也降低了政府提供基本公共服务的有效性。尤其是在市场化的机制下，一些机构为了追求利润的最大化，可能会忽视公共责任和公共利益，而政府已经把公共服务职责转包出去，所以也常常推卸责任，从而导致公共责任难以落实到位。

（三）基本公共服务供给主体单一

（1）皮山河流域土石笼袋护岸工程就地取材、运距短、施工过程简便快捷，避免了对生态环境的进一步破坏；可以起到稳固堤防、保护边坡、防止土壤流失的作用。

长期以来，受计划经济时代的影响，政府在一切社会事务中占主导作用，一切活动都靠政府来组织和实施。因此，基本公共服务的供给主体自然是政府。当然，基本公共服务由于其特性决定了它对政府的依赖性，然而并不代表只能由政府提供。近年来，随着市场经济的发展，一些企业、第三部门等也开始进入到基本公共服务供给行业，然而由于受到一系列制度、规定的制约，没有能很好的发挥作用。因此打破政府垄断，引进竞争机制，构建政府、私营部门（非政府组织和私营企业）相互合作的基本公共服务供给多元主体显得尤为重要。

（四）转移支付制度设计存在缺陷

首先，政策目标定位不明。“控制导向”和“短期目标导向”的目标经常与“财力均等”和“公共服务均等导向”的目标相冲突，而且“均等导向”的目标常常处于相对次要的位置。其次，转移支付缺乏程序化、公式化的分配方法，随意性较大。当前，只有一般性转移支付办法在全国范围内实现了统一的公式法分配，其他转移支付形式的分配方法则多种多样，规范性较差。再次，监督机制缺失。许多资金到地方之后，由于项目分散，建设周期长，项目效益评价困难，而且缺乏有效的资金使用监督管理体制，使这部分资金严重失控，效益低下。

三、基本公共服务供给均等化的主要途径

（一）大力发展经济，不断增加财力

大力发展经济，不断增加财力，这是实现基本公共服务均等化供给的重要前提。

“发展是硬道理”，“有钱才好办事”，公共服务与公共财政密不可分，均等化离不开对经济的依赖。因此，均等化的过程实际上是发展的过程，只有做大经济“蛋糕”，才能很好地实现公共服务均等化供给。或者说，实现基本公共服务均等化供给离不开发展。在经济发展和财力增加的基础上，逐步增加国家公共财政投入，才能不断增强各级政府提供公共产品和公共服务的能力，特别是服务全局和跨地区的公共产品和公共服务能力，才能实现基本公共服务供给的均等化。

（二）完善协调发展制度，缩小地区、城乡差距

阻碍基本公共服务供给均等化最突出的问题是机会不均等，尤其是城乡分割的体制使广大农民和进城的农民工没有享受到应有的“国民待遇”［5］。解决这一问题，一方面，需要加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制，继续推进城镇化进程，加快劳动力向城镇转移的步伐，并解决农民工的身份问题；另一方面，政府应把基础设施和社会事业发展的重点转向农村，逐步加大对农村基本公共服务的投入。我们要按照公共服务供给均等化原则，向农村和城市居民提供均等的公共产品和服务，改变农村公共产品主要由农民自己供给、城市公共产品则由政府负担的不合理现状，逐步实现基本公共服务供给均等化。

（三）强化政府公共责任，建设服务型政府

在市场经济中，市场对资源配置起到基础性的作用。然而，它并不代表政府可以不作为，政府应该对市场机制失灵的领域发挥作用。政府要继续推进政企、政资、政事分开，政府与市场中介组织分开，杜绝对企业生产经营的直接干预，把工作重点真正转移到为市场主体服务和创造良好发展环境上来。尤其在公共服务领域，政府必须承担其不可推卸的责任。政府不能以牺牲提供公共服务为代价专注发展经济，更不能介入市场能够配置资源的领域，与民争利。要树立正确的政绩观，建立体现科学发展观与构建和谐社会要求的经济社会发展综合评价体系，实现政府职能的转变。

（四）完善转移支付制度

转移支付制度是实现基本公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府政策目标的重要手段。要努力完善和规范中央财政对地方的转移支付制度。（1）增加一般性转移支付规模，优化转移支付结构。中央财政新增财力中要安排一定数额用于加大一般性转移支付力度，重点帮助中西部地区解决财力不足问题，促进地区之间协调发展。（2）加强中央对地方专项转移支付管理。到期项目、补助数额小、突出中央宏观调控政策意图不明显的项目予以取消；交叉、重复的项目重新清理，逐步进行归并；对年度之间补助数不变且长期固定的项目列入中央对地方体制性补助。同时，规范中央对地方专项拨款配套政策，减轻地方政府压力。（3）建立监督评价体系，着力提高中央财政转移支付效果［6］。

（五）建立多元化的基本公共服务供给体系

在基本公共服务供给中，政府责任缺失和“政府失灵”出现的情况下，就得把目光重新聚集到市场。实践证明，民营化是目前解决公共服务质量和效率的较佳途径。以市场化和社会化为主体，以公众满意度为标准，打破政府垄断，引进竞争机制，构建政府、私营部门相互合作的基本公共服务供给体系。政府为安排者，私营部门为生产者，公众为消费者，其实质在于给予公众更多的选择空间，使公众自主选择公共服务主体，通过刺激竞争改善基本公共服务的供给，提高公共服务的质量［7］。但民营化的过程中政府作用的发挥极为关键，它不仅关系到基本公共服务供给的质量和效率而且还决定着基本公共服务供给的公平性、均等化问题。因此，建立多元化的基本公共服务供给体系必须以政府为主导，走公私合作的道路。

提供均等化的基本公共服务，不仅是社会稳定和经济发展的必然要求，也是构建社会主义和谐社会和实现小康目标的重要条件。政府和社会正在积极努力，缓解基本公共服务供给不均等带来的矛盾。实现基本公共服务供给均等有一个过程，不可能一蹴而就，正所谓任重而道远。

[1]郭厚禄.怎样促进基本公共服务均等化[J].团结，2007（6）。

[2]金人庆.完善公共财政制度逐步实现基本公共服务均等化[J].农村财政与财务，2006（12）.

[3]魏涛.论民营化视阈下的基本公共服务均等化[J].理论研究，2007（5）.

[4]邓蓉敬.公共服务均等化研究综述[J].资料通讯，2007（5）.

[5]安体富.对我国推行公共服务均等化的建议[J].经济研究参考，2007（66）.

[6]汤红梅.公共服务均等化路径选择研究：对现行转移支付体制的改革与完善[J].华中师范大学研究生学报，2007（4）.

[7]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍，等译.北京：中国人民大学出版社，2002.

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F812.2

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1673-1999（2010）15-0082-03

熊威（1986-），男，湖南岳阳人，苏州大学（江苏苏州215123）政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向为卫生事业管理。

2010-04-19