关于深圳建立大调解体系的几点探讨

宋腊梅

关于深圳建立大调解体系的几点探讨

宋腊梅

经过30年的改革开放，深圳经济社会进入发展的“黄金机遇期”与“矛盾凸显期”。复杂的社会矛盾要求建立多样化的纠纷解决机制。中共中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，要实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。这对于将调解作为纠纷解决的基础性机制，建立大调解体系提供了指导性意见。

在市委市政府的主导下，深圳近些年在全市范围内广泛开展了大调解的实践与探索。笔者认为，深圳建构大调解体系，要以实现公平正义为价值目标，要在重构现有人民调解、行政调解、司法调解的基础上，重新确立它们的功能定位、相互关系，要建立三种调解相互衔接的机制，使之形成化解纠纷的整体优势。同时，要建立并完善大调解的支持体系，并使调解向现代转型。

一、价值取向：实现公平正义

纠纷解决的价值目标应当在于可以使已受到损害或损害威胁的权利得以回归，已失衡的利益关系得以恢复，从而消除冲突，伸张正义，使各种社会关系能重新回归到国家制度和主流道德允许的框架内。如果将调解的目标简单化为息诉，忽视权利保护、不注重实现实质公平正义，则与群众的利益和愿望相违背，与党和国家关于和谐社会建设、实现公平正义的要求相冲突，将失去其存在的社会价值。欧美诸国从上世纪70年代以来大力发展的以调解为主要方式的诉讼外纠纷解决机制，虽然有解决“诉讼爆炸”、提高整个社会矛盾纠纷解决的效率因素，然而其基本主题都是“接近正义”，这是实现社会长久和谐的基本要求和重要保障。因此，在调解中重视对社会主体权利的保护，实现公平正义，是树立公众对政府和社会的信赖，建立统一的社会价值理念、社会规则和长久社会秩序的必然要求。大调解建设必须坚持“公平正义”的价值取向。

重视公平，则要求在建立大调解机制时要以保护社会主体合法权利为出发点，而不能单纯追求纠纷的快速与低成本解决。在大调解的制度设计上，要贯彻当事人合意原则，尊重当事人的自主选择，由当事人自主决定是否接受对方提出的调解方案，是否中途退出调解等。在实践中，要避免出现为求得纠纷快速解决违背当事人意志强制调解，甚至恶意损害当事人一方权利。大调解制度建构要重视程序的公正性，特别是加强对弱者的保护，防止当事人一方利用其信息、社会地位、经济等优势谋取不公平的结果，以求实现实质的公平。在现代法制日益健全的今天，要鼓励更多地适用现代法律规则解决纠纷，只有在相应的法律规范缺失的情况下，才考虑政策和道德规范的运用，从程序上保障实体正义。要建立更为完善的监督机制，为在调解中受到侵害的权利提供通畅、便捷的救济渠道。

二、体系架构：以区分三种调解机制的功能定位为基础

我国理论界与实务界关于大调解的定义与功能定位众说纷纭，莫衷一是。笔者认为，应当从三方面理解大调解的含义：首先，在功能定位上，大调解是指调解在社会的广泛运用，成为纠纷解决的基础性机制；其次，在机制层面上，是三种调解的分工与合作；第三，在操作层面，是指行政、司法、民间资源在调解工作中的衔接配合。深圳大调解体系，应当按照这三个层面的定位，从整体上进行构建。

（一）从近期规划，人民调解、行政调解、司法调解应当在独立运作、各自发挥作用的基础上，加强调解工作上的合作

新时期社会矛盾具有主体、原因、利益、表现方式多元等特点，单靠基层社区或党委政府的某个部门很难顺利解决纠纷。分别以社区居民和企业员工、政府工作人员为对象的调查显示，超过80%的人认为纠纷争议需要找到两个或者三个部门才能有结果。相当一部分群众有了纠纷会同时找到社区、政府部门、基层政府，往往是社区、政府、有时甚至司法部门参与处置，这时，很难界定哪种调解方式是解决争议的最终或主要方式，往往需要多种力量参与其中共同解决。各地的实践已证明，三种调解统一到一个由基层党委、政府组织的调解中心（或纠纷解决中心、群众诉求中心），解决纠纷更有效率。

（二）从中期进行规划，应立足于坚持三种调解机制的差异性，厘清彼此的界限，三种调解各自独立地发挥作用

三种调解机制在性质、组织机构、调解对象、程序要求、调解原则、达成协议的效力等方面存在巨大差异，将三种调解揉合在一起，模糊三者的界限，或者把人民调解、司法调解变成政府调解的一个组成部分或一个环节、一种辅助手段，固然能提高纠纷解决的效率，但同时也非常容易使三种调解失去各自发展的动力与空间，大调解将演变成混合调解，沦为行政力量解决纠纷的工具。这种做法虽然短时期能解决一些具体问题，但从长远看，这种弱化自发秩序、强化人为秩序的行为并不利于新秩序的建立，它适应社会变迁的能力和作为社会稳定器的功能会变弱。特别是行政权的过多介入，将大大增强强制调解的风险，弱化救济手段，导致政府在公众心中失去公信力。另一个潜在的风险是过度运用行政权力介入调解，有可能导致行政侵入司法，最终把调解引向法治的对立面，使其失去合法性基础。近些年来，一些群众在遭遇与强势力量的纠纷时，既不得不依赖政府、又不完全信任政府，就是行政力量较多介入调解带来的负面影响。国外对行政力量直接参与调解持十分慎重的态度，我国立法也仅对少数领域规定了行政调解。从深圳调解机制的中长期发展来看，行政力量应当在大部分领域逐步退出直接参与调解，在现有行政力量介入的调解领域大力推行政府购买调解服务、委托调解等。

（三）从长远规划，应当大力发展社会力量参与纠纷调解，丰富和发展人民调解，规范行政调解，改革司法调解

大力发展人民调解，发挥人民调解的基础性作用。深圳各级政府、各级法院处理社会矛盾纠纷的压力逐年增大，固然有社会转型期矛盾纠纷数量上升等客观原因，但民间的纠纷解决机制不发达，大量纠纷解决的压力转嫁也是其中最为重要的原因之一。人民调解在解决纠纷争议方面有其自身优势：它是具有民间自治性质的调解，更接近一种自发的秩序状态，对纠纷处置要求的适应能力、变革能力较强。理论上，人民调解的组织机构没有区域、组织、人群等方面的限制，其组织和调解员可以遍布于社会各角落，能够第一时间发现和处置纠纷。因为没有公权力介入的担忧，对调解程序的要求不高，也不强求查清事实、遵循法律，非常方便当事人快速、灵活、高效地处理纠纷。人民调解还允许在当事人同意的情况下由调解组织主动介入纠纷的处理，有利于防止纠纷激化。

发展人民调解不仅仅只是现行法律规定的社区调解，更重要的是大力支持和鼓励发展各类型的新型人民调解，包括企业内的调解、各种行业协会的调解、各种区域内的调解、各种社会组织为公众提供的公益性调解，以及其他带有社会共同体性质的组织内调解等，让人民调解做到无处不在。充分吸纳、利用民间力量化解矛盾纠纷，使人民调解在矛盾纠纷解决机制当中真正发挥基础性作用。

行政调解有政府公信力作后盾，政府在调动其他社会资源方面具有无可比拟的优势，因此，在调解复杂、综合性、群体性纠纷方面，行政调解的作用不能替代。此外，政府部门往往在某些方面具有较高的专业素质，在许多领域能弥补司法调解、人民调解之不足。行政调解最大的难题在于，公众对政府及其有关部门的期待不仅仅是解决纷争，潜在地还有政府主持正义、评判是非的要求，因此，必须对行政调解的组织、人员、调解范围、程序、方式、监督、救济等作出明确而严格的规定，防止行政权力不恰当介入调解和行政调解的滥用，保证行政调解的公正性。

司法调解以国家强制力为后盾，达成的协议具有与判决同等效力，同时，由于法官的专业素养，在处理纠纷争议时权威最强。但深圳现行的司法调解以法院直接介入调解为基本形式，与国内其他地方的司法调解一样，存在诸多制度本身带来的流弊，如由于司法审判不诉不理，不能主动介入纠纷的处理；由于收费，当事人成本较高；司法调解要求查清事实、依据法律，因此其综合成本高于其他调解，有时也会陷入久调不决的陷阱。最重要的是，司法调解因为需要法官主持，注定解决不了司法资源不足的难题。应当借鉴欧美经验，大力发展法院主导的、法院外的调解，借助包括行政、社会专业资源在内的社会力量，丰富和发展司法调解体系，更加广泛地发挥司法调解在纠纷解决中的作用。

三、衔接机制：形成整体优势

衔接机制是大调解机制建设的关键因素之一。要发挥好三种机制的集合优势，需要解决好调解前、调解中、调解后三个方面的衔接问题，通过制定相关法律法规，丰富和完善多样化的衔接机制。

（一）调解前的衔接

调解前衔接的工作目标是根据纠纷的不同性质与特点，安排到相对更有效率的调解机制予以处置。应当建立四个方面的衔接机制：一是纠纷信息的共享，人民调解和行政调解都有各自的网络和定期排查矛盾纠纷的工作机制，加强纠纷信息的收集、交流，有利于做到早预测、早形成对策。二是案件受理前的合理分流，对于更合适人民调解的纠纷，可以通过制定相应的法律规范，指引行政部门、人民法院劝说、引导当事人先行人民调解；更适合行政部门处置的，引导行政调解。三是委托调解，人民法院、行政部门已受理的纠纷争议，案件审查过程中发现人民调解更合适的，可以在当事人同意的情况下，依法委托调解。四是移送调解，已受理的纠纷，确实不在自己受案范围的，依法移送其他方式调解。

（二）调解过程中的衔接

主要是建立两大类的衔接与配合机制：一是调解进程中的协助，包括法官为其他调解个案提供法律意见，行政人员为其他调解提供专业知识、经验和涉案的其他资料、情况，人民调解为其他调解做好外围的劝导、解释、安抚、宣传法律等工作，但不直接参与调解。二是适合联合调解的，以一种调解为主，其他调解类型以调解员个人名义参与。

（三）调解后的衔接

应当着重建立四类衔接机制：一是经调解达不成协议的，及时推荐到有关部门处理，或者建议寻求司法救济，避免使纠纷扩大化。二是已达成的人民调解、行政调解协议，建立司法审查或其他确认机制，当事人意思表示真实且合法的协议，应当依法赋予其效力，巩固调解成果。三是行政调解、司法调解已达成的协议，人民调解可协助其执行。四是生效的人民调解和行政调解协议，当事人一方无正当理由拒不执行的，依法向法院申请执行令或经审查后赋予强制执行效力。

随着调解制度的不断发展，衔接机制还可以创造出更为丰富的内容和形式。

四、支持体系：达到民众普遍接受的目标

提高调解效能，最大程度地发挥调解功用，是大调解建设的核心课题之一。深圳早年人民调解建设和欧美国家调解制度建设的经验表明，丰富的支持体系是调解制度能在相对较短的时间内被民众普遍接受并发挥作用的基础和前提。

影响民众同意并进而选择调解作为解决纠纷手段的因素很多，包括国家的政策和法律对调解的态度、民间调解当中社会共同体的影响力、调解协议能否得到有效执行、调解组织和调解人员的社会经验与专业水平等。问卷调查发现，社区居民、企业员工发生纠纷后，首先选择社区调解的比例不到10%，但当受理纠纷的法院、基层政府或有关部门推荐调解时，73.2%的表示希望调解或可以接受调解作为处理问题的方式。上述调查证实只要有合适的保障，调解是可以得到广泛认同的纠纷处理方式。

深圳建立大调解机制，应当同时建立六个方面的支持体系。

一是党委政府对于调解的正式态度，即通过政策和法律明确规定，宣示党委政府对于调解作为社会矛盾纠纷解决方式的认可与支持。此外，对于各种行业和社会共同体，通过地方立法和政策强调其解决行业自身纠纷的社会责任，鼓励其积极参与解决成员之间、成员与服务对象之间的争议，动员更多的社会力量参与调解。

二是将纠纷引导到调解中的制度安排。如进行费用上的安排，引导当事人选用调解；将法律援助与调解挂钩，规定政府提供的法律援助项目，凡是属于可以调解的事项，尽量先行调解。

三是财力资助。大多数将调解纳入法律体系内的国家都有政府资助计划。鉴于目前深圳社会组织发育度尚不高，还无法通过社会团体提供稳定和相对充足的资金，因此，政府资助或政府向专业组织、机构购买专业服务，应当是解决大调解资金来源的基本方式。

四是人力资源培训体系。建立持续的、系统的调解人员培训计划，由政府组织，动员律师协会等专业机构实施，为大调解的可持续发展提供必须的人力资源。

五是调解协议的法律效力。最高人民法院在《关于审理涉及人民调解的民事案件的若干规定》中认定调解协议具有民事合同的性质，对行政调解的效力尚无相应规定，非常有必要通过法规或司法文件等方式，对行政调解协议的法律地位参照人民调解协议的规定予以明确。

六是确定调解中断和中止的事由，使调解不至于影响或限制当事人行使诉讼权利。

五、向现代转型：让调解发挥出基础性作用

如要发挥出基础性作用，调解制度必须尽快实现由传统向现代转型。根据当前经济、社会发展水平和社会矛盾纠纷的特点，调解制度应当向法治化、专业化、社会化、多元化等方向发展。调解的法治化包括组织法定、法律准据、程序合法、效力法定等几个方面的内容，深圳可以利用特区特别立法权的优势在调解立法上率先做出探索。调解的专业化要求从组织、队伍、程序、工作机制等方面加快调解的专业化建设，从调解自身的方面提升效率和公信力。调解的社会化是指调解由社区、社会组织内部自治向更广泛的社会自治转型，摆脱传统调解的“单位”局限性，强化调解服务社会的功能。除企业、行业等人民调解组织外，社区等区域性人民调解组织应当逐步实现服务对象、公众参与以及监督等的社会化。司法调解、行政调解也可引入更多的社会组织和其他社会力量参与。调解的多元化缘于社会主体多元、产生矛盾的原因多元、纠纷的表现形式与类型多元，与此相对应，调解也必须实行包括组织形态、纠纷解决方式、经费与物质保障体系以及监督、救济机制等的多元化。

进一步拓宽调解外延。借鉴域外做法考虑进一步将实践中业已开展的企业与企业之间的民事权利争议、商事纠纷纳入调解范畴，而且对于法律明确授予当事人自由处分权的非单纯民事性质的纠纷、刑事自诉案中告诉才处理的几类情形、一些轻微的涉嫌过失犯罪侵害案件、特定种类的行政争议也可以探索性地引入调解。

丰富调解形式。域外一些ADR（替代性纠纷解决机制）新理念，如在解决劳动争议方面的“社会干预”、在处理家事纠纷方面的“治疗”等；吸纳社会力量参与纠纷调解的做法，如非营利性有限保险公司运作商事纠纷调解中心；特定种类的纠纷、小额案件与邻里纠纷适用强制性ADR；有关法院直接提供的调解以及法院主导的由法院外机构提供的ADR，等等，这些域外创造的众多ADR方式，既有经验，也有教训，可供我们借鉴。

（作者：深圳市委党校教授）