防范和化解地方财政支出风险的思考

冯长锋

（安徽财经大学，安徽蚌埠233030）

防范和化解地方财政支出风险的思考

冯长锋

（安徽财经大学，安徽蚌埠233030）

近年来，我国政府实施了增加政府支出为主要内容的积极财政政策，并取得了预期效果，但这一政策同时也导致地方政府支出规模过大、支出总量相对不足、支出结构失衡等支出风险，客观上加大了中国业已存在的财政风险。文章分析了我国地方财政支出风险的成因，并提出了一些对策建议。

财政支出风险；风险成因；风险防范

随着我国经济体制改革和现代化建设的推进，我国地方经济建设保持了较快的发展速度，财政实力逐步增强，但财政收支中还存在一些长期积累的矛盾和深层次问题。这些矛盾和问题既制约了地方政府职能的发挥，又制约地方经济发展的进程。而地方财政收入矛盾的主要决定因素是财政支出，因此，规范地方财政支出范围，优化财政支出结构，降低地方财政支出风险已是当前亟待解决的重大问题。

一、我国地方财政支出存在的问题

（一）从财政支出的规模来看，支出的总量偏低，资金浪费严重

我国地方财政支出从1990年的2079.12亿元上升到2008年的49248.49亿元，年均增长19.22%，而同期财政收入增长比例仅为16.12%；地方财政支出占全国财政总支出的比重由67.4%上升到78.7%，而地方财政收入占全国财政收入比重由70.2%下降到46.7%，这表明地方政府增收缓慢，地方政府可供支配财力有限，政府参与调控经济能力在减弱。地方财政支出的总量偏低，一些地方政府部门工作人员的工资、办公经费、农业和公检法费等法定支出不能按时足额拨付，这严重影响了地方政权的正常运转，阻碍了地方经济的持续发展。另外，在地方政府当中还存在着财政资金浪费、支出效益低下的现象，公款吃喝、公费旅游、各种重复建设、腐败现象不断滋生，这些都加重了地方政府财政困难。

（二）财政支出结构不合理，支出范围不明晰，“越位”和“缺位”并存

从全国财政运行情况来看，地方财政支出用于经济建设的比重不断降低，基础设施投资、科教文卫和社会保障支出等供给明显不足，而用于行政管理费的比重过大，不利于地方政府公共职能的转变。此外，地方政府财政在供给的范围上存在着明显的“越位”和“缺位”现象，包揽的事务过多，行政机构臃肿，供养人数过多，而且承担着地方企业的亏损性补贴，这些都加重了地方财政负担。同时，由于人员经费的急剧膨胀挤占了其他各项事业所需经费正常增长的需要，使一些应该由地方财政负担的公共支出却没有承担起来。这种粗放的财政支出结构和支出管理模式不仅影响了市场机制的正常运行，也影响了资源的有效配置，降低了市场经济的运行效率，阻碍了经济增长方式的转变，拉大了未来收入分配差距，加深了社会发展的不公平程度，加速了财政支出风险的形成。[1]

二、我国地方财政支出风险的成因

（一）预算管理制度不健全

在我国，政府预算管理制度存在缺陷，支出监督弱化，这是各级政府财政过程中存在的普遍现象，而越是下级政府，现象越明显。其最大弊端就是造成财政支出持续膨胀，影响财政支出结构的调整，从而诱发地方财政支出风险。一是地方预算编制内容不全面、不科学。我国财政分配包括预算内、外两个部分，而实际上财政分配只控制预算内资金，预算外资金则游离于预算管理之外。尽管随着预算改革的进行，部分省市把预算外资金纳入第二预算管理，但调节力度仍明显低于预算内。二是预算编制方法落后，预算不规范。很多地方的预算编制方法基本上还是“基数加增长”的旧模式。基数成为各地区各部门的既得利益，在基数基础上只能再增不能减，造成刚性支出项目越来越多，而各部门各单位又苦乐不均，难以在预算编制上使财政资金配置的整体效率得到提高。三是地方财政支出监督弱化问题较为普遍，缺乏绩效考评机制。长期以来，我国财政管理重预算编制、轻预算约束和考核评价，在财政支出方面，只管支出，不管绩效，在支出过程中，缺乏内在制约机制，事前、事中和事后的监督均不够，缺乏应有的力度，使得各项支出在毫无约束的情况下执行。其结果不仅是加重了地方财政支出风险，而且还易引发一系列社会问题。[2]

（二）政府职能范围调整不到位

一是财政支出“越位”、“缺位”问题突出。按照公共财政的要求，财政支出的范围和领域主要是按照政府活动要求，投向能够产生公共产品的公共服务领域，而不再涉足私人产品竞争性领域和经营性领域，而目前地方财政还承担着许多应由企业、个人和市场承担的支出，而应由财政承担的支出却缺乏必要的财力保障，制约了公共事业的发展，财政支出“越位”、“缺位”现象严重，地方财政宏观调控能力较弱，加大了支出风险。二是各级政府间财权、事权划分不规范。长期以来，由于我国各级政府间事权与财权职责划分缺乏法律规范，各级政府间职责划分“上下不清”，支出范围的划分过于笼统，而且流于重复，致使各级政府支出结构不合理，加大了基层财政的负担，进而引发财政支出风险。

（三）现行政绩考核制度不完善

在我国现行的政绩考核体系下，由于将经济发展目标看得过重，因而GDP增长、人均GDP指标等成为考核干部政绩的主要指标。在这种情况下致使“干部出数字，数字干部”的现象屡见不鲜。由于考核中大多只参观考察表面，因而出现了很多虚假的政绩工程，再加上广场、绿地草坪等形象工程的重复建设，致使社会保障资金投入短缺，教育投入薄弱。另外，举债搞政绩工程现象突出。有的地方为把GDP搞上去，由政府出面借钱搞企业或城市建设，由于大部分城市建设是非收益性项目，因而上一任领导的借债往往都是由后来的领导还本付息，从而使经济发展背上了沉重的负担。如此往复循环，也就必然导致地方政府财力和物力上的极大浪费，造成经济低水平粗放型扩张、财政支出结构失衡。

三、防范和化解地方财政支出风险的对策建议

针对我国当前地方财政支出存在的诸多风险问题，为了使地方财政支出更好地满足地方政府职能的需要，促进地方经济建设和社会事业发展，维护社会和谐稳定，适应社会主义市场经济的发展，当前迫切需要加快地方财政支出改革，加强地方财政支出管理。

（一）合理划分中央和地方的财权和事权

首先，要明确中央政府和地方政府事权的划分和界定。从市场经济要求和公共产品层次来规范各级政府的事权和财权，对各级政府共同承担的事务，可以按支出责任和受益程度的大小来确定各级政府负担开支的比例。其次，合理划分中央与地方间的税收分配，建立并完善地方税收体系，适当扩大地方税规模，增加地方税种，使地方本级收入基本能够满足地方财政的开支，增强地方以自身相对独立的财力来防范财政风险的能力，减少中央财政负担。[3]

（二）调整和优化支出结构

一是适时调整支出的范围，在财政支出范围和规模一定的条件下，合理确定各项支出在总支出中所占的比重，以及各支出项目中各经费项目所占的比重，逐步增加社会公共支出在总支出中所占的比重，降低经济建设支出在总支出中所占的比重，使财政逐步退出生产性和竞争性领域，提高支出的效益。二是推进政府行政改革，精简机构。按照市场经济的发展要求清楚地界定各级政府及各行政管理部门的职能，对临时机构以及职能严重交叉、重复的机构应予以整合、撤并，建立有效的政府行政人员竞争机制，逐步推行机关干部的辞退制度，全面推行阳光工资制度。三是改变理财观念，加强财政支出的监督管理，完善财政资金跟踪考核和使用情况反馈管理制度，进一步强化财政资金使用管理[2]。

（三）发展经济，夯实财源

一是要强化农业基础财源。地方政府要充分利用和开发当地自然资源和经济资源优势，确保农业生产，实现农产品的转化增值，促进农村经济结构多方向发展，实现第一产业上的结构调优、财政增收。二是要优化工业结构，深化企业内部改革，逐步建立推进中小企业技术进步的政策机制，提高工业经济增长的质量和效益。三是要注重第三产业发展市场潜力大、带动能力强、附加值高的优势，支持交通运输、建筑安装、房地产、证券交易、旅游娱乐、信息产业、咨询服务等为生产和生活直接服务的产业发展，培养和壮大以第三产业为主体的新的财源增长点。

（四）加快预算管理制度改革

按照市场经济原则推进预算管理制度改革，改变传统预算管理模式，加快推行以部门预算、综合预算和零基预算为基本内容的预算管理体制改革，以提高预算的完整性、准确性、科学性。推行国库集中收付制度，严格执行“收支两条线管理”，增强预算刚性和预算资金的使用效益，强化财政资金的统筹调度和宏观调控，提高政府预算的严肃性和宏观调控能力。推行绩效预算，加强资金使用的监督，建立健全财政资金投入产出的绩效考核机制。同时，加快建立、完善政府采购制度、国库集中支付制度和部门预算等现代公共支出管理制度。[4]

（五）规范和完善政府间转移支付制度

明确转移支付的目标，健全转移支付监督机制，加大中央财政对落后地区的转移支付力度，特别是出现财政风险的地方政府。充分考虑经济欠发达地区的财政运行状况，实行转移支付倾斜政策，适当加大对经济欠发达地区的专项拨款力度。加大省级转移支付的力度，省级财政不仅要更多地让利于基层，做到辖区内公平、公正、公开透明，而且还要加大对财政困难县乡的支持力度，促进地区间经济协调发展，转移支付资金要按规定使用，保证基层政权的正常运转和农村教育的健康发展，增强财政困难地区财政保障能力。[5]

［1］宋晓鑫．我国地方政府财政风险防范与化解研究[D]．大连：大连理工大学，2008．

［2］李芬艳．我国地方财政支出风险问题研究[D]．济南：山东大学，2009．

［3］宫玉波．地方财政风险的形成与化解浅析[J]．科技信息，2010，(7)．

［4］王振宇，张季．国外财政风险管理的借鉴与启示[J]．地方财政研究，2005，(5)．

［5］刘尚希．财政风险及其防范问题研究[M]．北京：经济科学出版社，2004．

F810.45

A

1672-0547（2010）06-0028-02

2010-11-02

冯长锋（1987-），男，河南固始人，安徽财经大学财政与公共管理学院2009级财政学专业硕士研究生。