我国高校档案管理办法的目标追求

匡定发

（铜陵学院，安徽铜陵244000）

我国高校档案管理办法的目标追求

匡定发

（铜陵学院，安徽铜陵244000）

6号令具有开创性的里程碑意义，是27号令的基础；27号令的目标追求与6号令有质的不同，从6号令设立综合性档案机构，实现档案资源集中统一综合化管理的基本要求，提升到以发展为主题，以追求规范发展、同步发展、服务发展为新目标。

高校档案管理；6号令；历史贡献；27号令；目标追求

《高等学校档案管理办法》（以下简称27号令），是指导新时期新阶段高校档案工作科学发展的法规性文献[1]。贯彻落实27号令，是当前高校档案工作的重要任务之一。在学习和贯彻落实的过程中，有两种不妥当的认识。一是因新弃旧，不能客观地认识1989年《普通高等学校档案管理办法》（以下简称6号令）的历史贡献；二是认为27号令与6号令没有什么差别，“换汤不换药”。笔者认为，一方面，应当历史地认识6号令的历史贡献，没有6号令就没有27号的基础；另一方面，27号令，虽然在外在形式上基本上延续了6号令搭建的基础，基本保持了6号令的结构体例，并在内涵上秉承了6号令档案工作的基础性定位、集中统一管理原则、归档制度等一些重要基础和原则，但是通过对读27号令与6号令条文，特别是认真咂摸二者制（修）定背景，可以说，27号令的目标追求与6号令有质的提升。本文考察6号令的目标与历史贡献，分析27号令的出台背景和目标追求，希冀有助于把握高校档案工作发展规律，推进高校档案工作科学发展。

一、6号令的目标与历史贡献

从解放初期开始起步，我国高等学校档案工作逐步建立起来，但发展缓慢[2]，到1989年6号令颁行以前，我国普通高校档案工作基础仍比较薄弱，相当多的高校档案工作基础地位还没有受到基本的重视，文书档案、科技（技术）档案两室并存，一些学校甚至没有档案机构和专职人员，档案分散管理现象比较突出，档案保管的系统性和完整性没有基本保障，档案资源的利用服务也受到多方面因素影响，与恢复高考后我国高等教育发展与改革的新形势不适应，亟待建立适应高等教育发展形势需要的高校档案管理规范。在全国高校档案工作不平衡的发展中，上海交通大学等一些历史较长、规模较大的学校率先突破，建立了首批高校档案馆等综合性档案机构，开创并引领高校档案资源集中管理的新模式，为制定全国高校档案管理统一规范探索了宝贵经验。1982年《宪法》和1987年《档案法》颁布实施，催生了第一部全国普通高校档案管理规范。在此背景下，6号令所确立的主要目标是普通高校实施《档案法》，依法治档，确立高等学校档案工作地位，设立综合性档案机构，实现档案资源集中统一管理，管好档案服务高等教育改革与发展。

对照历史背景，从实施成果看，6号令实现了其主要目标，对全国高等学校档案事业基础性地位的确立和管理体系的建立具有开创性的里程碑意义。

首先，它是1987年《档案法》在全国高等教育系统的实施办法，成为高等学校档案工作依法治档的“尚方宝剑”，使全国高等学校档案工作向法制化方向迈出了关键的第一步，奠定了高等学校档案管理法规体系基础，进而直接推动了全国普通高等学校档案管理工作建章立制，经过总结完善，直接促成了1993年《高等学校档案实体分类法与高等学校档案工作规范》的发布与实施，进一步推进了高等学校档案业务建设各环节的规范化、标准化和现代化进程。其次，直接推动了全国普通高等学校普遍设立综合档案室或档案馆等综合性档案职能机构，履行高等学校档案工作的职能管理和永久保存及提供利用本校档案信息服务的双重职能，奠定了集中统一管理高等学校档案资源的组织基础。其三，直接推动了全国普通高等学校实施集中统一管理档案资源的基本原则，结束了高等学校文书、科技档案资源分散管理的历史，基本形成了高等学校党政、教学、科研、基建、产品、设备、出版、外事、财会等各类档案集中统一管理机制和门类齐全资源体系。其四，直接推动了全国普通高等学校明确了档案工作分管领导，充实和引进了档案管理领导干部和专业技术人才，建立起专门化、专业化和网络化的高等学校档案工作专兼职档案管理队伍，这批队伍现已成长为支撑高等学校档案事业持续发展的骨干力量。其五，近20年来，伴随着高等教育改革发展，高等学校档案部门经过艰苦努力，为国家积累了大量档案信息资源，在支持高等教育改革发展、服务师生员工、满足社会需求等各方面发挥了无可替代的独特作用，档案工作的特殊贡献力与基础性地位在有效服务中逐步得到广泛认同和充分肯定。其六，有力推动了高等学校档案工作研究活动蓬勃发展，高等学校档案工作研究会从专门院校到部属院校、从区域性到全国性发展壮大起来，其生命力日盛、创造力日旺、凝聚力日强，日益成为全国档案学术研究、全国高等教育学术研究的重要生力军。

因此，颁布实施6号令近20年来，全国普通高等学校逐步改善了档案工作环境，基本建立了具有我国高等学校特色档案资源建设的管理体制，初步开创了依法治档、规范管档的局面，建立和培养了一支与学校管理水平和校园文化基本相适应的档案工作队伍，基本适应了现代大学管理与发展的需要，档案工作主动服务学校规模发展和内涵建设取得了显著成效，为进一步规范高等学校档案工作、有效保护和利用高等学校档案资源、提高高等学校档案管理水平和服务能力，创造了有利条件。

二、27号令的出台背景

当今社会正处在大发展大变革大调整时期。随着高等教育事业跨越式的迅猛发展和信息科学与信息技术的迅猛发展，高校档案工作在发展中也突现一些新问题，面临一些新挑战。

1.全国高校档案工作与高等教育发展形势不协调[3]，不能满足高等教育内涵建设和经济社会的发展需要，亟待与时俱进地重申和强化档案工作的基础性地位，加快高校档案工作的改革与发展，推动高校档案工作与高等教育同步协调发展。其一，随着经济社会的快速发展，特别是随着高等教育事业跨越式的迅猛发展，我国高等教育的发展从注重数量规模增长转向提高质量、注重内涵建设，高等教育服务社会的功能在不断拓展，这些都在深刻改变着高等学校档案工作的内涵与外延，对高校档案工作服务高等教育和经济社会发展的要求越来越高。其二，高校管理体制调整，新学校不断涌现，多校区办学，办学规模扩大，管理机制复杂，机构改革、制度改革力度越来越大；高校的教学评估等重要工作、新校区建设与教学质量工程等重点建设项目、重大科研项目及重要活动、重要会议、重大改革等与日俱增，接连不断，使得高校档案部门的工作量急剧增加，档案信息利用服务能力要求越来越高，年度归档与服务任务繁重。其三，领导重视程度不够，档案安全保管条件、信息服务设施和经费保障日益紧张，档案队伍难以及时充实，甚至档案部门成为学校人才工作中的家属子女安置中心或收容所，档案队伍文化程度偏低，专业化程度较低，性别结构、年龄结构不合理，在客观上造成高校档案资源开发程度、利用程度较低，服务能力不强，严重滞后于高教事业发展。其四，信息科学和信息技术迅猛发展，电子文件急剧增加，而多数高校传统的档案管理模式面临巨大挑战，档案管理手段落后于时代发展形势对引领先进文化的高等学校的期望，档案数字化程度低，不能适应档案现代化管理与信息化服务的时代需要。

2.高校档案管理体制与职责亟待进一步明确。其一，随着国家机构改革不断推进和原国家部委、地方厅局举办专门院校管理体制的调整，我国高等学校基本上已归口教育部和省级教育行政部门管理，这就需要及时明确教育部和省级教育行政部门的高校档案工作主管职责。其二，高校档案工作纵向上历史跨度大，横向涉及高校教学、科研、管理等方方面面，位置上处在管理服务的幕后，高校分管领导管理好档案工作往往超越其分管范围，要真正地把档案工作纳入高校整体发展规划，进一步加强对档案工作的领导，历史地、全面地、协调地发展高校档案事业，非常需要按照《高等教育法》等法律法规进一步具体明确高校法人代表（校长）的档案工作领导职责。其三，高校服务社会职能是全面的、多方位的，在政府信息公开背景下，作为公益性单位，高校及其档案机构更有面向社会开展现行信息公开和历史档案信息利用与公布的信息服务义务。

3.电子文件等新型载体档案需要同步归档、安全管理和快捷服务。随着信息技术的广泛应用，校园网络的建设和校务管理系统的运行，电子政务建设的快速推进，档案管理的载体类型日益多样化、复杂化，电子文件数量激剧增长，高校档案资源建设与服务增加了全新的现代化工作平台与数字化工作模式。今天的电子文件就是明天的电子档案，电子档案与纸质档案同步归档尤为迫切，这就亟待出台新规范，维护数字时代高等教育发展的历史记忆，在电子环境下有效快捷地服务高等教育的改革与发展、满足社会对高等教育信息服务的多样化、综合化需求。

4.高校学生档案亟待安全、规范和专业化管理。其一，国家尚无高校学生档案专门管理法规与业务规范。其二，6号令规定的普通高校档案机构的管理范围主要是教学、科研与管理等实践活动中形成的高等教育档案，但没有把学生类人事档案纳入高校教育管理档案范畴。其三，实践中，各高校的在校学生档案集中到高校档案机构集中统一专门化管理的较少，或在学生工作部门集中管理，或分散在各院系管理，其安全性和规范性没有保障，广大学生的切身利益受到影响。其四，现实中，在大众化教育阶段和市场经济条件下，一方面，高校毕业生就业形式复杂多样，在灵活就业中高校毕业生加入了流动人口大军，并且相当比例的毕业生及其家长尚未认识到档案的重要性，主动弃档和被动弃档较多，档案流转中丢失现象日益严重，致使毕业生现实利益受到严重影响，发展前途存在潜在危机，另一方面滞留在母校的毕业生档案数量越来越多，时间越来越长。在“以人为本”、“以学生为本”、视毕业生为高等学校“产品”、校友为高等学校“形象”、“名片”和“人民的档案最重要、最具有价值”的理念下，教育主管部门和高等学校有责任有义务把学生类人事档案纳入高校档案机构统一管理范畴，管理好，服务好，最大限度地为维护毕业生的合法利益、为经济社会和谐发展奠定基础。

5.各高校档案工作的广度与深度特别是规范化管理、信息化服务方面差别较大，参照执行6号令的成人高等学校和大批新建及转型的高专高职院校档案工作整体基础薄弱，迫切需要加强与规范，以共同提高共同进步。

三、27号令的目标追求

面对新情况新挑战，按照科学发展和与时俱进的时代要求，27号令的主要目标不再局限于6号令集中统一管理的基本要求，而升级到以发展为主题，以追求规范发展、同步发展、服务发展为新目标[4]。

规范发展，就是要在继承的基础上，全面规范高校档案工作，不断改革创新，提高档案管理水平，档案机构管好用好档案资源，履行有效保护和利用档案的基本职责。

为此，27号令，首先规范了统领全国校档案工作的适用范围，使之扩大到包括成人高校的所有高等学校，这将积极促进新建高职高专院校和成人高校档案管理工作的规范化发展，奠定全国高校档案信息资源共享的基础性制度保障。其次，规范了高校档案工作的领导和业务监督指导关系，明确规定了省级以上教育行政部门主管高校档案工作，省级以上档案行政部门在职责范围内指导、监督和检查高校档案工作，理顺了教育行政部门与档案行政部门之间的关系，从根本上解决了教育行政部门和档案行政部门在高校档案管理体制与职责问题，形成了“条块结合、以条为主、职责分明、共同负责”的高校档案宏观管理机制的鲜明特点，在新的时代背景下，将进一步强化省级及以上教育行政部门的高校档案工作主管职责和档案行政部门业务指导监督义务。其三，明确规定了校长领导高校档案工作，分管校领导协助校长负责档案工作，并具体化了高校校长的档案工作领导职责，这对强化高校档案工作的基础性地位，具有更强的组织保障力。其四，27号令以“大档案”理念，强力拓展了高校档案内涵，扩大了高校档案管理范围，把“招生”活动独立出来，把学生类人事档案纳入全国高校档案机构管理范畴，特别强调了高校档案对高校主体“学生”的保存价值和利用价值。其五，在总结吸收了6号令的经验的基础上，对高校档案工作的机构设置、队伍建设、档案管理“收、管、用”核心业务、经费与馆库条件保障及奖惩等方面，进行了严格规范，强化制度为先、用制度管事的现代管理理念，完善以制度建档、以制度归档、以制度用档的机制，努力建立资源丰富、结构合理、管理科学、延续高等教育历史记忆、覆盖全体师生的高校档案资源建设体系、安全保管体系和有效利用服务体系。

同步发展，就是适应时代发展的需要，与历史同行，与时代发展同向，与社会发展同步，就是要在科学发展观的指导下，依靠强有力的法制保障，进一步强化高校档案工作基础性地位，与时俱进地全面加强高校档案制度建设、机构建设、人才队伍建设和档案资源及信息化建设，有效开发与利用档案信息资源，以信息化建设为重点，努力实现高校档案管理现代化，努力开创高校档案事业与高等教育事业、社会经济同步发展，与各高校内各项事业同步协调发展，与信息化时代全国档案事业同步发展的和谐局面。

27号令为实现这一目标，首先将适用范围扩大到全国各类高等学校，积极推动成人高校加快档案工作规范化、现代化建设，同时在宏观上明确教育行政部门归口主管、档案行政部门负责监督指导高校档案工作，并且在微观上明确高校档案馆与综合档案室异名同责，具有相同的档案公布权和利用审批权，促进全国高校档案工作更大范围内协调发展。其次，直接明确了高校校长是档案工作第一领导责任人和第一安全责任人，明确要求高校校长“将档案工作纳入学校整体发展规划，促进档案信息化建设与学校其他工作同步发展；建立健全与办学规模相适应的高校档案机构，落实人员编制、档案库房、发展档案事业所需设备以及经费”，“设立专项经费，……，加快数字档案馆（室）建设，保障档案信息化建设与学校数字化校园建设同步进行”，在组织上保障高校档案工作与高等教育事业和谐同步发展，与高校内各项事业同步协调发展，相辅相成。其三，明确要求档案机构负责人年富力强，具有开拓创新意识和精神。其四，在档案资源建设和利用服务上，明确要求高校档案信息化建设与学校数字化校园同步建设，纸质档案材料和电子档案材料同步归档，切实管理好电子文件和电子档案，维护数字时代高校发展的历史记忆，保持与信息化时代全国档案事业的同步发展；取消高校档案室档案主要为本校服务的规定，明确要求高校档案机构应当采取建设档案网站等多种形式积极开展档案宣传工作，为社会利用档案创造便利条件，用于公益目的的，不得收取费用，用于个人或者商业目的的，可以按照有关规定合理收取费用，满足社会各方面对高校档案信息需求。

服务发展，就是要发挥高校档案是支撑高等教育持续健康发展的基石作用，适应高等教育新一轮改革和发展，方便学校和社会利用高校档案信息资源，推进大学规范化管理，促进高等教育又好又快地科学发展，提高档案服务高等教育与经济社会发展的能力和水平，服务经济建设，服务社会和谐进步，同时在服务中体现档案的作用和实现档案工作的价值，增强档案意识，改善档案工作生态发展环境，促进高校档案事业自身的健康发展。

27号令规定，一要构建服务高等教育发展与覆盖师生员工的档案资源体系。高等学校纸质档案材料和电子档案材料同步归档，管理好招生等活动对学生有价值的档案资料，严格归档教职工职务活动产生的重要档案材料，征集或代管教职工非职务活动的有关材料，征集与学校有关的各种档案史料。二要构建覆盖师生员工和社会公民的高校档案信息服务体系。高校综合档案室管理的档案也对社会开放。高校档案机构应当设立专门阅览室，编制检索工具，提供开放档案目录、全宗指南、档案馆指南、计算机查询系统等，为社会利用档案创造便利条件。三要构建高校档案资源安全管理体系，服务人类文明的传承。没有传承就没有发展。高校档案是高校发展历史的原始记录，其质量和完整程度影响到我国高等教育甚至整个社会记忆的留存，因此，规范高校档案管理，建档齐全完整准确系统，归档及时规范，档案库房专用符合标准，管档护档安全有效，就是服务我国高等教育甚至整个社会记忆的留存。此外，27号令要求，有条件的高校申请创设爱国主义教育基地，服务大学生健康成长，在开创高校档案工作服务新领域和拓宽档案工作服务辐射面的同时，担当校园文化建设的重要元素，并且要求在相关专业的高年级开设有关档案管理的选修课，传播档案文化，拓展大学生知识面，提高大学生就业竞争力。

四、新目标新作为

27号令的三大新目标，是紧密相连相辅相成的。规范发展，是首要目标，也是基本要求；同步发展，是规范发展目标的重要体现；服务发展，是终级目标，也是规范发展、同步发展的基本立足点。明白新目标，站在新起点走向新阶段，我们就应该各司其职，团结协作，共同努力，积极作为追求实现新目标。

首先，徒法不自行，画饼不充饥，贯彻落实亟需执法检查督促。教育部和省级教育行政部门，国家档案局和省级档案行政部门，应当积极行使“主管”与“监督指导”职责，既要细化完善有关管理规范，更要加强执法检查和分类评估与指导。当前，要重点督促高等学校进一步重视档案工作，档案工作列入高校发展规划和现代大学制度建设保障体系，督促校长切实履责，督促高等学校建立符合27号令要求和适应本校发展定位的档案机构和档案队伍，理顺“大档案”管理关系，督促高等学校落实档案工作条件保障措施，督促高等学校把档案工作列为常规考核范畴，推进高校档案管理业务规范化和标准化，强化高等学校档案意识，改善高等学校档案工作生态环境。

其次，关键在校长，根本在高校档案机构负责人。中国工程院院士、原上海交通大学校长翁史烈说过，“一流的大学要有一流的管理，一流的管理要有一流的档案”。可见，一流的档案和一流的档案管理，与高等学校的发展定位、发展目标及现代大学制度密切相关，与大学校长的远见卓识及历史责任感密切相关。因此，高校校长要增强历史责任感，自觉加大对高校档案工作的领导力度，结合本校发展定位和十二五发展规划，从高校建设和发展的全局高度，把档案工作纳入到学校建设、改革与发展的整体规划，加强档案工作的制度建设、机构建设、队伍建设、基础设施建设、信息化建设与服务规范化建设，把《办法》的各项规定落到实处，推动高校档案管理工作从传统型向现代化方式转变，积极适应高等教育新一轮改革和发展的需要。档案工作归根到底是档案工作人员的工作。火车跑得快，全靠车头带。因此，高校档案机构负责人，应当坚守平凡，开拓创新，创优争先，创造非凡，依法扎扎实实地管好档案，用好档案，全面提升高校档案服务学校和社会的能力和水平，开创高等学校档案建设、管理与服务的新局面。

其三，实践创新永无止境。基础较好的高校档案馆，应当乘胜前进，在规范发展的基础上，积极探索，继续在档案资源、档案信息化建设和档案服务创新等关键领域取得新突破，为同行开辟新路，对全国高校档案事业的发展起到了引导作用，促进全国高校档案事业的协调发展和共同进步[5]。

其四，振奋精神，艰苦奋斗，迎头赶上。基础相对薄弱的高校，要克服无为的畏难情绪，树立有所作为的信念，汲取经验教训，创造条件，抓住机遇，发掘智慧，晚起步高起点，集聚力量，埋头苦干，积极把补课与突破赶超结合起来，把规范发展与同步发展统一起来，力争在几年之内取得明显的成绩[6]。

［1］［4］牟阳春.学习贯彻《高等学校档案管理办法》促进高等学校档案工作科学发展[N].中国教育报，2008-09-26（3）.

［2］陈华新.高校档案工作的历史回顾与现状思考[J].上海档案，2000，(1).

［3］蔺海波，张胜强.教育部直属高校档案工作调查报告[A].翁勇青，冯方一.学府兰台如歌岁月[C].厦门：厦门大学出版社，2008.

［5］［6］陈华新.认真学习贯彻党的十七大精神,努力开创高校档案工作新局面——在“全国高校档案馆长思想论坛”上的讲话[EB/OL].http://archives.sjtu.edu.cn/platformData/infoplat/pub/shjadag_12/docs/200808/d_17003.html，2010-8-25.

G271.3

A

1672-0547（2010）05-0052-03

2010－09－09

匡定发（1967－），男，安徽金寨人，铜陵学院综合档案室主任，研究馆员。