关于运城市农村土地承包经营权流转的思考

宋萌萌

关于运城市农村土地承包经营权流转的思考

宋萌萌

（运城农业职业技术学院，山西运城044000）

随着农业结构调整、农村二三产业的发展和农村劳动力的转移，农村土地流转呈现加速的态势。土地流转反映了生产力发展的客观要求，它有效促进了农业结构调整和产业化经营，推动了土地适度规模经营，增加了农业投入，拓宽了农民增收渠道。但实践中也存在一些不容忽视的问题。该文结合运城市土地流转的现状，对运城市农村土地承包经营权流转的作用、存在的问题进行了深入的分析，并提出了合理化建议。

家庭土地承包责任制；土地承包经营权；土地流转

农村土地流转，指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权（经营权）从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者，其实质就是农村土地使用权的流转。土地经营权流转是指由于大量农民离农经营，土地抛荒，他们将原先承包的土地经营权转让给村里组建的中介机构，由后者对外统一发包，集中产业经营，农户每年从中收取固定收益，这样既控制了土地抛荒，提高了土地劳动生产率，同时也增强了土地集约化经营。党的十七届三中全会指出：“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”土地作为一种生产要素，只有合理流动，才能提高使用效益；也只有合理流动，才能真正体现土地生产要素的性质，所以土地流转是必然的趋势。论文结合运城市土地流转的现状，对运城市土地流转的作用、动因、存在的问题进行了深入的分析，并提出了合理化建议。

一、运城市农村土地流转现状

运城市辖1区2市10县、146个乡镇(办事处)、3338个行政村，全市乡村人口351万，占71%。全市总耕地877.3万亩，农业人口人均耕地2.15亩。运城市农户承包地流转形式多种多样，既有转包、转让、互换、代耕代种、继承等低层次简单形式，又有反租倒包、租赁、入股、抵押等高层次复杂形式。截至目前，全市土地承包经营权流转面积达到77.15万亩，占到二轮承包耕地总面积的10.1%，涉及农户9.83万户，占全市耕地承包户的10.2%。运城市形成100亩以上规模经营面积达到17.64万亩,占土地流转面积的22.9%,其中由农民种植大户经营2.65万亩,由农民专业合作社经营9.15万亩,由农业龙头企业经营2.13万亩，促进了农业产业化发展。全市已形成粮、棉、果、畜、菜五大产业。特别是蔬菜产业，今年新增日光温室1万亩，新增拱棚2万亩，成为农民收入持续稳定增长的最主要的产业，促进了土地效益提高和农民增收。过去在旱垣地带，种植小麦、玉米等农作物，年亩收入为600元左右，实施土地流转及土地整理发展相关产业后，年亩收入最高达到两三万元，是过去的30至40倍，直接带动了农民增收。

二、运城市土地承包经营权流转的作用

1.有利于农业结构调整和农民增收

土地流转机制的建立，能够加速农业结构的调整和优化，发展效益农业，大大增加农民收入。一方面，土地流出农户的租金收入明显增加；另一方面，土地流入的农户通过规模经营同样增加了收入，促进了先进农业技术、先进耕作设备、先进管理手段的大力推广和使用,加快了现代农业发展的步伐。“农户连片专业规模经营”的经营模式在今后较长的一段时期将会是一种有效的选择。这种经营模式，强调农业生产区域化、专业化、规模化，在家庭承包经营上的协调与统一，土地承包经营权流转是实现这种经营模式的关键环节。河津市和平农场投资5000万余元,承包集体土地两万余亩,建成了6000亩有机芦笋示范园、5000亩优质红枣示范园、1万亩粮棉种植园和500亩鱼塘示范园,成为山西省最大的以发展标准化、现代化、规模化农业为主导的新型农业企业。目前,亩均产值1200元,亩均纯收入700余元,到盛产期亩均产值7000元至8000元,亩均纯收入超过4000元。

2.有利于现代农业的发展

土地流转带来的设施农业热让越来越多的农民意识到技术直接连着效益，各种农民技术培训变得相当热门，科学种田成了当地农民的时尚。运城已经被确定为全省三个现代农业示范区之一，现代农业产业将有力地推动运城50万亩无公害蔬菜产业带、150万亩优质苹果产业带和340万亩优质麦棉产业带的发展。

3.有利于土地充分利用

通过土地流转，把零星的土地承包经营权从千家万户农民手中集中连片，按效率原则重新安排使用土地，进行适度规模经营，有利于改善人力资本的配置效率，促进土地、资金、技术、劳动等农业生产要素的合理流动和优化组合，有利于农民间的分工与专业化，使农业生产逐步走上“专业化分工，规模化生产，产业化经营，企业化管理”的发展道路，实现土地资源的充分利用。

4.有利于农村劳动力向二、三产业转移

土地流转机制的建立，改变了部分农民“亦工亦农、亦商亦农”兼业化状态。解除了土地对这些农民的束缚，促进了农村劳动力向非农产业转移、向城镇集聚，推动了城市化、农村现代化进程。新绛县有1.14万名流转了土地的农民从事包装加工、物流配送、生产生活服务等经营活动,既满足了城乡群众生产、生活的需要,又大大提高了自身的经济收入,更为重要的是促进了城乡经济社会协调发展。

三、目前运城市土地承包经营权流转中的问题

土地流转是农村经济发展的必然趋势，反映了生产力发展的客观要求。它有效地促进了农业结构调整和产业化经营，推动了土地适度规模经营，拓宽了农民增收渠道，但实践中也存在一些不容忽视的问题。

1.土地流转的操作程序不够规范

运城市规范的土地流转机制还没有建立，在完备流转手续、规范流转程序方面存在不少问题。只有个别县在农户承包经营权流转中签订了土地流转书面合同，并有很少一部分经过了乡镇农经站鉴证。不少农户采用“口头协议”，私下进行自发性的流转，不遵循一定的程序和履行必要的手续，未通过流转合同来规范双方的权利和义务关系，纠纷隐患较多。据统计，运城市新绛县流转土地中，签订书面流转合同的只有20%，而且合同存在很多不规范的地方，如流转合同标底不明、没有流转期限、权利义务关系不明确、没有约定流转收益及补偿办法，这些都是将来产生土地承包纠纷的根源。

2.土地流转的中介组织不够健全

大部分地区尚未形成统一规范的土地流转市场，流转中介组织较少，流转信息传播渠道不畅。流转市场发育不良、中介组织匮乏、信息不灵，往往出现农户有转出土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到中意的出让者，影响了生产要素的合理流动和优化配置。由于缺乏农地评估机构、土地保险公司等中介服务组织，承包土地的经营权交易的服务工作主要由村集体代劳，村集体既当“裁判员”又当“运动员”，中介机构失去了应有的效率和媒介功能，村集体组织覆盖面窄，往往“有买找不到卖，有卖找不到买”。

3.农村社会保障体系急待完善

目前，农村土地流转纠纷呈现群发性、复杂性、紧迫性的特点，化解难度比较大。《农村土地承包法》颁布实施后，农户对政策不熟悉，对农村土地流转放任自流，流转行为无人监管。一方面，一些举家外出户为了不让农田抛荒，随意把承包田转让出去，从而留下了许多弊病和隐患，成为农村不稳定的因素。另一方面，农民觉得没地了心里就没了底，没有了保障，致使许多外出务工的农民，宁可让土地粗放经营甚至撂荒，也不愿流转给他人耕种。

4.农民外出从业组织化程度低

运城市农民外出从业主要是以自行外出和亲友介绍为主，占全部外出从业人数的92.1%，经政府组织、市场中介等方式出去的仅占6.9%，在流动方式上存在很大程度的盲目性。一些地方政府由于在观念认识上不到位，认为劳务输出是富民不富县的事，往往只注重宣传资金回归的效应，而对以劳务输出为主、寻求就业门路的农民却很少给予主动有效的服务，更没有把组织农民劳务输出纳入政府的重要职能。

5.农户地块小而且分散,流转规模难以扩大

家庭经营承包时，为了公平，把同一等级的地块按照总户数进行了等分，使得所有农户地块小而且分散，有的就是分到一、二条垄，这样就影响了转入农户扩大规模经营的积极性。如果转出土地的农户和转入土地的农户将他们的土地连在一起的话，流转就特别容易。

四、对目前运城市土地承包经营权流转的建议

1.基层政府把为土地流转服务纳入重要职能

一是加强对农村土地流转情况的调查研究，掌握农村土地流转动态，把握农村土地承包关系的实际状况和发展趋势。二是指导农村土地流转合同的订立。对已形成稳定流转关系的，要督促流转双方订立流转合同。三是乡镇农经部门要建立并管理好农村土地流转的档案。四是及时调节处理土地流转的纠纷。

2.加强管理，规范流转秩序

(1)加强土地转出方的管理

首先，加强农户自发的土地流转管理。农户自愿将承包土地以转包、转让、互换、入股、出租等形式流转，应签订书面流转协议，并报所属村集体经济组织和农村土地承包合同管理机关备案。流转土地的税费缴纳方式要在流转协议上予以明确。其次，规范乡村集体经济组织和乡村行政组织参与土地流转的行为。乡村集体经济组织和乡村行政组织不得以任何名义强迫农户流转土地，也不得阻挠农户自愿合理地流转其土地经营承包权。第三，农户也可以委托中介组织进行土地流转。委托流转要签订委托流转协议，并报本集体经济组织和乡农村土地承包合同管理机关备案。

(2)加强土地转入方的管理

首先，农村土地流转期限不得超过农户家庭承包土地的剩余承包期。流转期满后，经双方协商，可续签土地流转协议。为防止土地投机行为，已流转的农村土地，受让方不得进行再流转。其次，指导监督工商企业选择适当方式开发农业。但工商企业进入农业要注意不得侵害农民利益，要有利于保护和巩固农村基本经营制度。政府应鼓励他们采取公司加农户、订单农业等方式，带动农户发展农业产业化经营。第三，应允许有条件的地方探索组织土地股份合作社。农户间以土地使用权为股权，本着自愿、互利的原则，发展土地股份合作制，这是新时期稳定农村土地家庭承包关系，发展农村合作经济，克服农业家庭小生产与大市场矛盾的一种有效形式，应密切关注并积极加以引导。

3.积极为土地流转创造条件

农村土地承包经营权流转取决于农村经济，特别是二、三产业的发展等方方面面，不能只靠农民群众自发地进行，各级政府和有关部门要在坚持农民自愿的前提下，采取有效措施，积极进行推动。一是把剩余劳动力的组织转移和培训工作纳入政府重要职能。加快对剩余劳动力的组织转移和培训，建立劳动用工发布制度。二是加快农村经营制度和组织制度的创新，引导和扶持农民专业合作经济组织建设，积极推进农业产业化经营。三是大力发展农村二、三产业，为农民流转土地后创造足够的就业空间。四是逐步完善流转土地市场中介组织和农村社会保障机制。在全市加快实施农村社会保障体系，把长期以来农民主要依靠土地作为唯一社会保障的现象逐步转移到依靠基金式的社会保险和保障上来，进一步加快建立和完善以失地农民为重点的农村社会保障体系，探索建立农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助机制；深入推进农村合作医疗和最低生活保障制度，逐步弱化土地对农民的保障为转出土地的农民解除后顾之忧；同时加快户籍制度改革步伐，解决好进城务工农民的医疗、教育、社保等切身利益问题，彻底消除农民土地流转的后顾之忧。通过这些综合措施，使农民愿意走出去，而且能够走出去，进而为土地流转创造良好的条件。

［1］丁关良.农村土地承包经营权流转的法律思考［J］.中国农村经济,2003，（10）.

［2］王西玉.新形势下农民同土地关系的再认识［J］.中国农村经济,2003，（10）.

［3］蔡新民.加快土地流转，发展现代农业［J］.台湾农业探索，2007，（9）.

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1673-0046（2010）9-0001-03