空间规划是特区扩容的突破口

安琪

空间规划是特区扩容的突破口

安琪

在深圳经济特区建立30周年之际，国务院批复同意将深圳经济特区范围扩大到深圳全市，将宝安、龙岗两区纳入特区范围，特区面积比原来扩大了五倍。国务院的批复要求做好特区范围扩大后的统筹规划工作，要按照走集约化、内涵式发展道路的要求，进一步做好特区城市管理、产业布局、土地利用和城市规划等工作，加强环境保护和生态建设、推动深港合作和珠三角地区一体化发展，更好地发挥深圳经济特区在新时期对全国深化改革开放、促进经济发展方式转变、构建社会主义和谐社会的示范和带动作用。

特区范围扩大是深圳城市规划工作所面对的新课题。在有限的土地资源上尽快解决特区内外发展不平衡、特区发展空间局限的历史问题，深圳市已有的空间规划优势无疑是解开难题的突破口。空间规划是指涉及地域空间合理布局和开发利用的规划。它是一种自下而上的规划，可以实现规划的实时目标、战略调整。空间规划寻求的不仅仅是土地效益的最大化，而且也是社会效益的最大化。换言之，它着眼于把我们所熟悉的各种规划形式统合成为一种整合的、协调的和战略性的公共管理体系，籍此来探索政府规划统一协调、“多规合一”的可行性和有效途径。深圳有条件利用现有的规划优势，成为空间规划的先行者和开拓者。

一、特区扩容的良好基础

我国长期存在城乡分割的二元结构，规划工作也“城乡分治”，城市更显重要。城市和乡村规划之间缺乏统筹协调，衔接不够。

深圳仅用了30年时间就从一个边陲小镇发展为一个城市功能初步完备、经济繁荣发达、结构优化合理、生态环境优良、综合实力位居全国前列的大城市。她以快速城市化打破了原有的城乡二元结构，进入城乡一体规划时代的这个过程先于内地许多城市。

在2004年深圳启动“转地”之前，深圳市的土地制度与全国一样，城市的土地属于国家所有，农村土地属于农民集体所有。2005年，深圳市已基本完成相应的“转地补偿”，正式实施了《深圳市土地储备管理办法》，宝安、龙岗两区的农村土地已统一纳入国有土地储备。深圳独特而不可复制的“农地国有化”试验，解决了“城乡分割，同地不同权”的困局，可以说，深圳是全国最早完全“城市化”的城市。

“深圳转地”成为中国现有土地制度和法律框架下名副其实的“特例”。由于这一特例，深圳在打开特区发展空间局限方面，具有了得天独厚的优越性。

在这之后，深圳市为了保障城市基本生态安全，维护生态系统的科学性、完整性和连续性，防止城市建设无序蔓延，公开展示了基本生态控制线划定方案。作为国内规划界又一次创新的“基本生态控制线划定方案”，为特区的扩容提供了生态安全保障。

30年经验积累使深圳在空间规划方面具有两大优势：一是以快速城市化打破了原有的城乡二元结构，进入城乡一体规划时代；二是基本完成“转地补偿”，正式实施了《深圳市土地储备管理办法》，宝安、龙岗两区的农村土地已统一纳入国有土地储备。这样一来，特区扩容在形态上和资源上的差异已得到提前整合，许多利益矛盾被提前化解。但是，城中村和城区结合部空间开发无序及资源环境承载能力有限仍然是解决特区内外发展不平衡的“瓶颈”。

二、空间规划有助于深圳扩容新一轮跨越

特区扩容后的当务之急是：加强规划引导，加大投入，强力改善城市公共服务体系，加速完成新特区的城市更新与基础设施建设；根据各区承担的角色进行产业分工布局和产业结构调整，让深圳产业分工向专业化、高端化发展；通过扩容促进新特区土地资源的合理布局与有效利用，提高住房供应规模和提升特区住房品质，转移和缓解老百姓住房压力，促进全市房地产市场的健康发展，尽快实现“同城同价”，减轻生活成本，让全体市民能够早日融入大特区一体化的幸福生活。

政府进行宏观调控的重要手段包括市场经济、体制调整和行政管理。深圳恰好有“农村城市化”、“农地国有化”和“生态控制线”等优势为试验基础，建议扩容后从空间层次、规划内容和行政管理三个方面去理顺国土规划、区域规划、城市规划三者之间的关系，通过对空间资源合理配置与有效利用的控制和指导来实现对城市发展空间的统筹与调控，解决扩容所面临的当务之急。

现在纵横交错全面覆盖着深圳的规划除城乡规划外，具有空间战略属性的规划还有由发展与改革委员会主导编制的国民经济与社会发展规划、由国土资源部主导编制的土地利用总体规划以及各行业主管部门的专项规划等等许多规划。这些规划的目标和意图虽然随着特区的扩容正在趋于协调一致，但仍存在相当多的矛盾与冲突。根据统计，在国民经济社会发展规划中提出的项目，其规划建设实施率远远高于未纳入经济社会五年发展规划项目的建设实施率。由政府部门把涉及多个领域的多种规划从社会、经济、土地利用等角度，以近期正在编制的《近期建设规划》为切入点进行全方位统一协调，从而实现城市经营的效益最大化，先行探索统一的综合性空间规划体系——这应该是深圳特区扩容后的突破口。

三、深圳扩容后先行探索空间规划的几点建议

深圳市第五次党代会确定了深圳发展的战略目标：“今后5年，将是在过去30年的基础上，为实现未来发展蓝图破难题、拓空间、增后劲的5年。面对“特区内外发展不协调问题依然突出，城市整体现代化建设和实现全面协调发展任务繁重”的新形势，特区扩容后要做好特区范围扩大后的统筹规划工作，走集约化、内涵式发展道路，加强环境保护和生态建设，学习各方面的经验，争取社会公共利益的最大化，把发展的出发点和落脚点真正体现在富民、惠民上，把深圳建设成为民生幸福城市。

上世纪80年代，英国提倡以整个欧洲为框架，从社会、经济、土地利用等角度，进行自国家至社区的全方位统一规划，因此提出了“空间规划”这个概念。他们不再拘泥于传统的城乡限制，更加强调通过各层面的规划手段实现经济与土地的平衡。通过实践，人们看到，空间规划“是一种恢复空间秩序,保证形成使人满意的美的环境和通过技术的措施创造新的价值的实用艺术。”科学的空间规划可以弥补市场失灵，有效配置公共资源，促进经济社会可持续发展；可以约束市场主体的空间开发活动，有效避免区域空间的无序开发、错误开发和低水平开发；可以规范政府行为，成为政府履行职责的重要依据，促进科学行政、民主行政和依法行政。

在我国的规划领域里，空间规划总体上还是一个相对薄弱的规划领域。由于各类管理主体、编制单位、规划方法、编制时限的不同，往往各类规划之间各唱各的调、各走各的路。在管理上也是各自为政，互不相让，致使“调整”成为规划实施的常态，“拆迁”成为开发建设的常态。这样的空间规划就起不到整合区域资源、优化空间布局、提高土地资源利用效率的作用。为此，笔者建议：

一是尽快就扩容后各个区域的规划功能定位、资源优势和原有规划实施情况进行调查研究、厘清现状。展开有计划、有针对性的公共咨询。近年来，“公众参与”体制在深圳已日趋成熟。因为我们的土地资源有限，有些没有获得土地使用权的中小型企业在政府规划调研时习惯性地以“土地资源不足限制了发展”提出“要地”的意见；此时，听取一些已经取得土地使用权的企业，他们对于产业升级、土地充分利用的想法可能对深圳的扩容转型更具有参考价值。在融合新旧特区的观念碰撞和协调各方利益上有针对性地听取“公众意见”可以为扩容后的深圳先行探索统一的综合性空间规划体系起到保障作用。

二是在充分调查研究、集思广益的基础上利用原有的生态控制线科学地将扩容后的特区国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，实现城市可持续发展。尽量减少功能重复、资源浪费和一窝蜂上项目的非科学发展行为。让深圳在重新焕发特区“拓荒牛”激情和胆魄的同时，兼有改革创新、科学发展的智慧。

三是创新思维，对明显束缚扩容后深圳经济体制发展和城市发展的部分进行改革，考虑制定深圳空间规划指引，将综合性空间规划转化为政府的公共政策，从而优化土地开发管理模式和区域空间结构，增加GDP单位产出，降低单位GDP能源消耗、提高或制定污染物排放总量等约束性指标，促进深圳经济社会转型，圆满完成未来五年的“华丽转身”。

（作者单位：深圳市规划和国土资源委员会第一直属管理局）