深莞惠（坪新清）产业合作示范区规划研究

2010-09-15龙岗区委党校课题组

特区实践与理论 2010年4期

龙岗区委党校课题组

深莞惠（坪新清）产业合作示范区规划研究

龙岗区委党校课题组

深圳市龙岗区坪地街道、惠州市惠阳区新圩镇和东莞市清溪镇三地山水相连，是三市接壤的唯一地区，是深莞惠经济圈三方都可参与、全方位深度合作的唯一地区。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020）》（以下简称《规划纲要》）的颁布实施和深莞惠合作的深入推进，使该区域的深度合作意义凸显。

一、坪地、新圩、清溪的基本情况

坪地街道、新圩镇、清溪镇三地是深莞惠三市的地理几何中心。（见下图）

三地的辖区面积、管理人口、地区生产总值、税收总额等情况见下表。

二、规划范围

深莞惠（坪新清）产业合作示范区东至深惠路（坪地六联——新圩东风段），南至北通道（坪西——深惠路段），西至清溪镇铁场村、新圩镇南坑村西沿、坪地街道高桥社区西沿，北至新圩镇红田村、约场村、东风村。

具体包括“一园六村”：坪地高桥工业园区域（12平方公里），新圩南坑村（15平方公里）、红卫村（12平方公里）、红田村（26平方公里）、约场村（5.2平方公里）、东风村（18.6平方公里），清溪铁场村（7.3平方公里）。

规划土地面积96.1平方公里，其中规划建设用地55平方公里（坪地10平方公里，新圩40平方公里，清溪5平方公里）。

三、必要性和可行性

（一）必要性

1.落实《规划纲要》、探索区域深度合作新模式的迫切选择。

《规划纲要》已实施一周年，但区域的深度合作仍处于探索阶段，尚未取得突破性进展。落实《规划纲要》，迫切需要一个创新区域深度合作机制的实体项目作为载体。建设产业合作示范区，担当先行先试的排头兵，正好适应了当前形势需要。坪新清三地深度合作条件得天独厚，应率先打破区域分割状态，突破行政、土地、税收、财政、社会管理等制约，尽快启动产业合作示范区规划建设，率先探索既能均衡各方利益、又利于一体化发展的区域深度合作新模式。

2.龙岗破解产业发展空间紧约束难题的必然选择。

坪山新区的分设使龙岗区的土地资源优势弱化。龙岗区现有储备建设用地42.45平方公里，其中真正可作产业用途的仅21平方公里，并且成片地少、能直接开发建设的净地少，且产业用地拆迁成本高，如高桥工业园需征用紧邻的白石塘等社区1平方公里，据规划院估算，仅拆迁费就高达十多亿。向区域合作要发展空间，拓展土地增量，是龙岗可持续发展的必然之路，也是龙岗产业发展的当务之急。

通过建设产业合作示范区，龙岗可增加高质量连片建设用地，解决困扰龙岗的空间资源不足、土地整备拆迁成本过高、产业基地狭小三大难题。龙岗中心城将扩展最便捷的服务腹地，还将带动提升坪地街道城市化水平。龙岗区经济发展水平会有质的飞跃，财税来源有新的增长极。据推算，10年后产业合作示范区生产总值至少可达1500亿元，税收150亿元。即使是股份分成，龙岗区获得的经济效益也十分可观，将产生“再造一个龙岗”的经济效益。

3.新圩提升工业化水平、清溪提升城市化档次的现实选择。

通过区域合作，新圩的空间资源优势可以转化为竞争优势，解决困扰新圩发展的资金技术人才不足、工业化推进不快、城市化档次偏低三大难题，“借船出海”，获得较为丰厚的经济回报。清溪的生态优势能够得到最佳释放，促进产业转型升级，提升城市化档次。

（二）可行性

1.天时：《规划纲要》提供了良好的政策空间，省市领导强调了推进一体化的合作要求。

《规划纲要》指出，打破行政体制障碍，创新合作机制，建立有关城市之间的多层次合作机制，推进珠江三角洲区域经济一体化。5月26日，中央政治局委员、省委书记汪洋在落实《规划纲要》工作会议上强调，要加强省一级的宏观指导和协调,探索建立有利于促进一体化发展的体制机制,协调好合作各方利益,促进一体化顺利推进。省长黄华华要求，努力推动珠三角地区从“城市经济”向“区域经济”发展、从城市“单打独斗”向“协同作战”转变。市委书记王荣在深圳市第五次党代会上提出，规划建设深莞惠“城际高新技术产业带”，探索共建产业园区新模式。对区域深度合作提出了明确要求。

2.地利：地理位置得天独厚，区域交通完善便捷。

坪新清区域是三市接壤的唯一地区，是深莞惠经济圈三方都可参与、全方位深度合作的唯一地区。合作园区距龙岗中心城仅5公里，可充分分享龙岗建城17年形成的完备服务功能，投资环境因之得到明显优化，区域竞争力因之得到显著增强。该区域位于深莞惠半小时交通圈内，外部交通网络较为完善。已建有惠盐高速、深惠路、358省道、北通道，在建和规划建设深博高速、深圳外环高速路、深圳地铁3号和12号线，形成便捷的大循环交通网络。

3.人和：人文相近奠定合作基础，优势互补增强合作意愿。

坪新清历史上同属惠阳地区，均有深厚的客家文化底蕴和相近的风土人情，沟通交流源远流长，区域合作有着天然的人文基础。发展的差异又形成了三地的互补优势。龙岗资金、人才、品牌、管理优势明显，但产业发展面临空间紧约束困境。紧邻坪地的新圩发展程度不高，土地成本较低，可提供40平方公里的建设用地。清溪生态、产业优势明显，山水资源丰富，环境良好，是国内最大的电脑制造基地之一。优势互补又使得现今的区域深度合作有了现实基础。调研中了解到，三地的市、区、镇（街道）领导对区域合作都非常重视，合作意愿非常强烈。

四、基本构想

（一）战略定位

1.深莞惠深度合作先行区

利用深莞惠接壤唯一地区的地理优势，率先探索城市边缘接壤地区深度合作的新模式。以提高城市化质量和土地利用效率为目标，突破行政、土地、税收、财政、社会管理等制约，通过政府直接主导、市场化运营，优势互补、资源互用、产业互动、利益共享，实现城际之间协调发展。

2.低碳新兴产业聚集区

按照低碳经济原则，实施大项目带动战略、集群发展战略，突出物联网、新能源、生物医药等战略性新兴产业和高科技产业，成为深莞惠城际高新技术产业带上的新兴产业聚集基地。通过战略性新兴产业发展和前沿技术创新，破解价值链低端循环锁定，提升龙岗参与国际产业分工的主控力，创造新的经济增长点、新的就业岗位和新的产业发展模式，引领龙岗新一轮经济增长与腾飞。

3.高科技产业服务创新中心

利用优美的生态环境、舒适的生活条件、较为完善的新兴产业链，汇集境内外创新要素，营造出一个适合高端人才集聚、科技型企业入驻和风险资本关注的活力区。着力引进检测、鉴定、认证等产业链高端环节，形成服务深莞惠、辐射全国的服务创新平台。与龙岗中心城联合引进一所境外著名理工科大学，实体办学，打造城市发展、产业创新的“发动机”。

（二）发展目标

1.总体目标

从2010年到2020年10年时间，建设以战略性新兴产业为主导、生态为基础、区域合作为特色的产业生态之城。携手龙岗中心城，打造深莞惠城际高新技术产业带上的“双子城”，成为服务深莞惠、辐射粤东乃至海峡西岸经济区的区域中心。

2.阶段目标

第一阶段（2010到2012年）：规划建设。深莞惠三市协商确定产业合作示范区运作模式，成立开发建设领导小组、协调委员会、管理委员会、投资开发公司等机构和部门。编制总体规划、分区规划、控制性详细规划以及产业发展规划等。三地各自负责本行政区域内的土地整备。

第二阶段（2013到2015年）：初具规模。通过基础设施网络的建设和产业发展配套环境的完善，基本形成合作园区总体框架。创智中心区、高端制造区、生态景观区、生活配套区等四大功能区基本建成。引进一批拥有自主知识产权和竞争优势高科技企业。保护中开发利用山水资源，建成园区绿道网和旅游休闲设施。充分利用龙岗中心城综合服务功能，错位规划建设相关配套设施。规划人口10万人，建设用地规模15平方公里，地区生产总值达500亿元。

第三阶段（2016到2020年）：功能完善。四大功能区全面建成，创新要素汇集活跃，产业聚集效应明显，区域交通网络完备，公共基础设施体系完善，一座产业特色鲜明、生态环境优美、城市功能健全、居民生活幸福的现代化产业合作新城基本建成。规划人口20万人左右，建设用地规模达30平方公里，地区生产总值达1500亿元，税收150亿元。

（三）空间布局

按照散点式、原生态、跨区域的原则，规划形成“一心、一谷、一带、一网”的空间结构。

一心：规划高桥工业园及周边黄竹坑水库、白石塘水库、长坑水库、屯梓水库等区域为合作园区核心，可用土地面积10平方公里。主要突出总部经济、生产研发、商务办公、教育培训、综合服务等功能。

一谷：规划高桥工业园以北沿948乡道至红卫村为新兴产业谷，包括南坑村、红卫村，可用土地面积约17平方公里。

一带：规划高桥工业园以东、至深惠路往北、S358往西至铁场村为高科技产业带，包括东风村、约场村、红田村、铁场村，可用土地面积约28平方公里。

一网：依托整合现有山水资源，充分利用既有道路基础，修建园区绿道网。以人行道、自行车道为主线，突出山水体验、健身休闲功能。

（四）功能分区

合作园区规划为四大功能区：创智中心区、高端制造区、生态景观区、生活配套区。

创智中心区：以高桥工业园为主，发展功能型总部经济、公共技术平台、研发设计、创业服务、教育科研等。

高端制造区：以“一谷”、“一带”为载体，重点布局电子信息、新能源、生物医药、物联网等新兴产业和高科技产业高端制造环节。

生态景观区：利用山水资源，规划生态敏感区、生态保护区、生态开发区，形成靓丽的生态景观，打造生态旅游休闲基地。

生活配套区：以核心区为重点，建设服务设施齐全、便利居住、生活、交往的公共生活配套中心。在“一谷”、“一带”，建设5个公共生活配套分中心。改造提升坪地圩镇、约场、东风等地的建成区，满足部分低中收入人群的居住生活等需要。利用龙岗中心城健全的服务配套，满足部分中高收入人群居住生活等需要。

（五）产业规划

产业规划按照产业链条分别向“点”、“线”、“面”聚集。相同的产业相对往“点”上聚集，相近的产业相对聚集到“线”上，最终形成相关产业在空间上的聚集“面”。

1.物联网产业

中国物联网产业的整体产值，预计到2015年将超过1万亿元、2020年将超过5万亿元。坪新清产业园区发展物联网产业具有生态环境优美，资金、土地、技术资源充足，周边地区物联网产业资源丰富等独特优势，着力培育和发展物联网上下游及相关产业，形成设备制造、网络运营、产业化应用完整的产业链，3-5年内把物联网产业打造成园区的支柱产业，成为华南地区物联网示范园区。

2.以比亚迪为核心的新能源电动汽车制造产业

利用比亚迪在电动车领域、全球二次电池产业方面的先进技术，开发电动车、储能电站、太阳能电站等绿色科研项目。

3.以CRO为重点的生物医药产业

引进具有丰富医药行业经验和信息资源优势的专业性咨询服务公司（CRO），提供专业的临床研究服务，建立研发外包的基础基地。

4.以检测、鉴定、认证等高端环节为核心的电子信息产业

深莞惠三市电子信息业年产值1万亿元以上。利用园区紧邻产业基地、具有较大发展空间等优势条件，引进检测、鉴定、认证等产业链高端环节，把园区建设成为技术创新和科技成果转化的信息产业服务基地。

5.其他高新技术产业。

（六）生态规划

把园区打造成生态城，使技术与自然充分融合，人的创造力和生产力得到最大限度发挥，居民的身心健康和环境质量得到最大限度保护。为确保“生态城”田园式绿色生活，规划独特的“社会—经济—自然”复合运行体系，包括能源、人居环境、交通、信息、产业等，形成生态园区、生态社区、生态人文三者联动的生态城区。

1.生态园区

突出区域特色，做好山水文章，联水、亲山、低碳、绿色。把本区域7座人工湖用渠道相连，治理成为一个整体循环、自主净化的优质生态资源加以利用。湖边直径250米内全部用于建设休闲公园。所有的山坡保持原生态，25度坡上的山地全部辟为郊野公园。以网络状的生态山、水体系形成区域生态骨架，生态走廊、滨水绿带、公共绿地等绿色空间与居住、工作区域相互渗透、彼此共生，形成充满生机与趣味的宜居宜业环境。

2.生态社区

对生态资源进行保育性开发，开发郊野公园、清林绿景等生态项目。产业结构遵循生态产业原理演进，废水、垃圾能够循环利用，低碳生活成为居民的普遍理念，居民出行采用清洁能源的交通工具，建筑实现低碳排放。到2015年，建成区绿化覆盖率65%，人均公共绿地面积15平方米。

3.生态人文

把生态人文的理念渗透在生态园区、生态社区的建设之中，在生态、休闲、文化之间找到平衡点。挖掘本地历史人文资源、营造生态人文景观、做出生态人文亮点，强化历史人文、生态环境对园区的持久支持力，实现经济运营“高效率”、社会步调“下慢棋”、基础设施“近自然”，园区、社区“生态人文化”。

（七）基础设施

1.道路交通设施

构建合作园区内环保型、生态型公共交通系统，路网呈“两横四纵”，完善与地铁3号线、12号线等外部交通的接驳系统。

2.公共服务设施

充分利用龙岗中心城公共服务资源，在合作园区生活配套区规划幼儿园、学校、社区医院、文体娱乐等公共服务设施。

五、运作模式

跨区域合作建设产业园区是一种全新的尝试，主导权确定、土地管理（土地出让、土地经营、土地政策）、利益分配（GDP计算、税收和收益分配）是三大难点，而省市特殊政策支持力度、参与方的诚意和长远眼光、互利共赢机制是解决这些难点的关键。借鉴江苏江阴—靖江工业园、中新苏州工业园区、上海张江高科技园区等地的经验，提出两种运作模式，供决策参考。

（一）股份合作模式

工作机制：主导权以龙岗为主，新圩、清溪为辅。深莞惠三市成立合作开发协调小组，挂靠三市市长联席会议。龙岗、惠阳、清溪成立合作开发协调委员会，作为合作开发的最高决策机构，协调解决重大问题。成立管理委员会，人员主要由龙岗区派出，三地要授予管委会一定的政府职能，承担社会管理、公共服务等。龙岗、新圩、清溪按照协商比例出资成立股份开发公司，初期与管委会合署办公。股份开发公司负责规划、投资开发、土地经营、招商引资、经营管理等工作。股本作为基础设施建设启动经费，不足部分主要通过市场融资解决。

土地管理机制：遵循属地原则，“多头进入、一头管理”。三地各自负责本区域的土地整备，按园区发展规划分阶段无偿交由管委会（股份开发公司），进行开发建设。合作园区采取“多头进入、一头管理”模式，企业办理用地、报建等手续，统一向管委会（股份开发公司）递交材料，由管委会（股份开发公司）一个口子按照属地原则办理手续，三地相关部门给予“绿色通道”待遇。

利益共享机制：争取省市支持，采取特殊政策。地区生产总值统计，可以借鉴江苏江阴—靖江经济开发区统计方式，合作园区创造的地区生产总值共同列入各自行政区域的经济总量，在广东省的GDP统计中剔除重复计算部分。

土地收益，原则上“生地变熟地”后出售所得收益的50%归属地政府，50%归管委会（股份开发公司），用于合作园区滚动开发建设。税收收入，按照三方投资股本比例分成。

（二）委托管理模式

工作机制：依据委托管理协议，龙岗独自成立园区管委会（股份开发公司），全权负责托管园区总体发展定位、产业选择、招商引资、土地管理、公共设施建设以及相应的社会管理。清溪镇将铁场村适合发展生态产业的5平方公里土地，托管给管委会（股份开发公司）。新圩镇将南部五村中18平方公里净地、完成旧改后的22平方公里净地共40平方公里土地，托管给管委会（股份开发公司）开发建设。委托管理年限宜长不宜短，原则上应至少50年。

土地管理机制：土地所有权、办理产权证遵循属地原则。从委托管理协议生效之日起，土地使用权、出让权归属管委会（股份开发公司）。新圩、清溪各自负责本区域的土地整备，按园区发展规划分阶段无偿交由管委会（股份开发公司）进行开发建设。托管园区采取“多头进入、一头管理”模式。管委会（股份开发公司）按照属地原则，统一为企业办理用地、报建等手续，新圩、清溪相关部门给予“绿色通道”待遇。

利益共享机制：托管园区内土地由“生地变熟地”后，出售所得收益的50%归属地政府，50%归管委会（股份开发公司），用于托管园区滚动开发建设。托管园区产生的税收由土地提供方与龙岗方五五分成。托管园区创造的地区生产总值共同列入三地经济总量，在广东省的GDP统计中剔除重复计算部分。