深圳经济特区政治发展30年：进程与逻辑

陈家喜 黄卫平

深圳经济特区政治发展30年：进程与逻辑

陈家喜 黄卫平

现代化理论的一个基本预设是，从传统社会向现代社会转变的过程中，将经历经济、社会与政治的多维变化。其中，经济发展以及社会变迁对于政治转型具有明显的推动作用。作为中国最大和最重要的经济特区，深圳在过去的30年间不仅成功实现了经济的快速发展和社会结构的急剧变革，而且也经历了显著的政治变迁。回顾深圳经济特区30年政治发展的进程，梳理政治发展的内在规律，有助于把握中国改革开放的政治逻辑。

一、经济改革的政治适应

作为最早开辟的社会主义市场经济“试验田”，深圳经济特区率先进行市场经济的改革，明确“四个为主”的经济体制：建设资金以利用外资为主；经济结构以中外合资、合作经营企业和外商独资企业为主；特区的产品以出口外销为主；经济活动在国家计划指导下以市场调节为主。在这一体制的导向下，深圳打破了计划体制下的所有制结构、工资与分配体制，土地与住房、物价与供给等体制，大力吸收和引进外国资本投资。较为彻底的市场化改革，使深圳从一个边陲小县成长为我国举足轻重的经济中心城市和国际化大都市，在GDP、地方财政、税收、进出口等指标上，都位列国内大中城市前列。

市场经济体制改革的推进，也对政治领域的改革形成压力，如政府机构和职能如何更好地适应新的经济体制，干部思想和观念如何跟上新的形势，党建工作如何“覆盖”不断扩大的外资经济领域。为此，深圳经济特区先后进行了行政体制改革，干部人事制度改革以及非公企业的党建工作。

市场经济改革最先冲击的是与计划体制对应的僵化陈旧的行政体制，因此行政体制改革在经济特区率先开展。1981年8月进行的第一次行政改革，率先打破按行业设置政府经济管理机构的旧模式，对政府机构进行大规模精简和撤并；市政府直属部门由65个减为18个，人员由2237人减为867人。同时，行政层级也得到精简，撤销区级政府，改设管理区，作为市政府的派出机构。随后的1983年、1986年、1988年、1991年、2001年、2002年及2009年，深圳又连续进行了7次行政改革，进一步转变政府管理经济与社会的职能与方式。在2009年5月深圳进行的第8次行政改革，以大部制为导向，明确界分政府与市场、社会的边界，同时改革行政审批制度，健全决策、执行、监督的权力结构和运行机制。经过这一轮机构改革，深圳市政府部门由46个减为31个，取消、调整、转移284项行政审批事项。伴随行政改革的进程，深圳还实施了“责任风暴”和“治庸计划”，推行政府绩效评估，完善官员问责体系等，加强对政府官员的监督，提高政府服务市场与社会的水平。

特区经济改革的推进，不仅需要政府职能的相应调整，也需要大量专业性强，业务技能熟练的干部队伍。特区成立伊始，特别是关于政府如何管理市场，如何开展国际交流，如何与外商谈判等相关知识和才能的专业干部队伍较为急缺。为了改变这一状况，深圳进行了多种形式的干部体制创新。从1980年开始，蛇口工业区率先开始打破传统的干部任用调配制度，面向全国招聘各类干部，随后在全市推广。截止1988年底，深圳采取招调方式引进干部达4.8万名。1986年，深圳又进行了公开选拔领导干部的探索，市审计局、劳动局、司法局等10个市直单位19名局级领导职位通过公选产生。参与选拔的干部需要经过自我推荐，笔试，考察，面试答辩，考评等多个竞争性环节。此后直至2008年，深圳市又先后进行了5次领导干部的公选改革。深圳对于公开招聘、民主评议和选举、公开选拔等干部公选的系列实验，为随后全国其他地方开展类似实验提供了借鉴。

此外，作为对外开放的“窗口”，深圳经济特区还是外来资本进入中国市场的桥头堡，包括外资在内的各种非公有制经济在特区内蓬勃发展。这些外资企业的进入，也形成了党建工作的“飞地”。因此，深圳也率先面临着如何加强非公企业党建的迫切任务。1982年，深圳市委发布的《关于我市中外合营企业党的工作的情况报告》中就明确提出，“特区要‘特’，特在独资、合资企业中加强党的建设”。为了适应市场经济条件下的执政党建设，深圳从1980年代即着手外资企业、私营企业和非公企业的党建工作，截止1985年9月，深圳市405家涉外企业1742名党员，共成立了2个党委，3个党总支，125个党支部，14个党小组。①在长期的非公企业党建工作探索中，深圳形成了许多有效的经验与方法，包括坚持精简、高效、兼职的原则配备党的干部，坚持业余、小型、分散、时效原则开展党的活动，按“内外有别”原则改进党组织的工作方法等等。②深圳还创新非公企业流动党员管理方法，实行“属地管理”，以流动党员相对集中的镇（街道）、村（居委会）以及工业区、住宅区、商业区等为基本单位建立党组织等。2007年，深圳市建立外来流动党员社区党组织312个，管理外来流动党员8000多名。

二、社会变迁的政治后果

深圳经济特区快速的现代化进程，特别是工业化和城市化，带来社会结构的急剧变化。在短短30年间，深圳从人口31万的边陲小县发展至1400多万的现代化大都市。大量来到特区创业和淘金的新移民，随着经济特区成长的步伐，获得了较为可观的收入，构成特区庞大的中产阶层。这一中产阶层具有更为自主的政治表达能力和更为强烈的政治效能感，从而形成较为显著的公民自主政治参与现象，如业主维权、人大竞选、网络问政等。

从2000年以来，深圳城市业主维权行动不断升温。围绕市政工程建设与拆迁、物业管理、房屋质量等住房产权问题，大批居民发起了声势浩大的业主维权行动，典型案例包括“滢水山庄事件”、“鼎太风华事件”、“西部通道事件”等。作为一种中产阶层的抗争行动，维权业主领袖在与政府的博弈中体现出较强的理性，他们选择在法律和制度的框架内争取权益，援引有利于自己的法律和政策条款；善于运用斗争策略，聚合集体力量，募集维权经费，利用政治精英的社会关系网等。③

2003年深圳区级人大代表换届选举，出现10多位自荐参选的候选人。与传统组织提名推荐人选相比，这些自荐参选人是由普通选民联名推荐产生，与组织提名候选人同台竞选。这些参选人的社会背景是具有一定经济基础的体制外社会精英，不依附于党政机关及事业单位，而是在私营部门工作、或是自由职业者、或是离退休人员。借助于张贴海报、散发传单、网上交流、诉诸媒体、开办讲座、法律诉讼等方式，他们努力扩大自己在选民中的影响，争取选票支持。④尽管最终只有一位自主参选人成功当选，而其他参选人因各种因素落败，但这一现象所展现出的公民自主政治参与的强烈愿望，也成为特区政治发展的重要标志。

2002年11月，一篇《深圳，你被谁抛弃？》的网文，通过对深圳的发展现状、改革方向及如何保持竞争优势等问题的思考，掀起网络问政的热潮。借助于网络参政也成为众多特区社会精英参政的渠道，典型的如2005年5月，有市民以自费方式在报纸上刊登“致深圳市第四届人大代表和政协委员的公开信”，希望通过广告方式联系到新一届市人大代表和政协委员，以便请他们向人大、政协转交有关政策建议。

深圳经济特区的迅速发展孕育了一支庞大的社会中间阶层，他们在经济实力上升之后也具有了更强烈的维权意识和政治表达意愿。而由新移民组成的深圳特区，社会传统和人际网络淡薄，形成了一个天然的“新大陆”的社会背景。脱离社会传统的遗产，人们为了维护公权（政治表达权）和私权（房产权）可以更为明确和自主地采取各种自主参与的政治行动。

三、经济特区的“政治试验”

作为经济特区的代表，深圳不仅是对外开放的“窗口”和市场经济的“试验田”，还被赋予了改革创新的“排头兵”和社会主义现代化的“示范区”。“新事新办、特事特办”、“先行先试”不仅是中央赋予深圳改革创新的特殊权限，也成为深圳特区存续的内在要求。为了保持特区之“特”，深圳经济特区的改革并不仅限于经济层面，还进行了政治领域的改革尝试。

1980年代初，蛇口工业区率先进行了基层民主选举的实验。1983年4月，工业区第一次进行了推选工业区管委会的改革。工业区所有机关干部、大专学历以上及助理工程师以上的专业技术人员等在没有指定候选人的情况下，“海推”产生工业区管委会班子成员。1984年4月，工业区机关干部及技术人员约300人又对工业区管委会进行年度信任投票，约有14%的公司领导因得不到半数票数而被调整工作直至解聘。1985年4月，蛇口工业区进行了范围广泛的直接选举。所有工业区的正式干部职工均有权参与选举，所有工业区机关干部、党支部正副书记、协会负责人和工业区工会、团委委员等均享有被选举权。工业区1174名选民经过候选人推荐和正式选举两个环节，产生新一届管委会班子成员，第一届管委会7名成员中有3人落选。尽管蛇口民主只是一个“试管”的实验，但却成为我国改革开放以来最先进行的基层政权选举实验。

在经济特区快速的城市化进程中，农村行政建制存在时间较为短暂，然而深圳同样探索了农村基层民主的实现形式。1993年，宝安区沙井镇蚝二村实行“一张白纸选村干”，基层政府在村委会选举过程中“不定调子、不制框子、不搞暗示”，不提候选人名单，候选人的提名与正式选举交由该村村民完成，这是村委会“海选”的新尝试。1998年10月，龙岗区在全区10个镇中各选1个村探索村党支部的“两票制”选举。“两票”即民意推荐票和党员选举票。“两票制”中的第一票是民意推荐票，即广泛发动党员群众参与村党支部候选人的民意测评和推荐；第二票是产生村党支部班子成员的正式投票，即召开党员大会，由党员从正式候选人中选举党支部委员，再由委员选举党支部书记、副书记。⑤在部分试点成功后，1999年深圳在全市农村党(总)支部换届选举中全面推行“两票制”。

在村级民主成功试验的基础上，深圳经济特区在1999年试行“三轮两票制”选举镇长，进行基层政权的民主选举试验。此次选举的试点是龙岗区的大鹏镇，选举共经过了三个阶段：第一轮“公众性民意票”，由全镇全体选民投票推荐候选人；第二轮“代表性民意票”，由全镇党员、干部、职工和农户代表在第一轮投票的基础上，通过投票对候选人进行民主测评；第三轮“法定性选举票”，由该镇人大代表依法对经前两轮选举产生的唯一候选人进行正式选举。尽管这一改革未能持续，但是改革本身却有着十分重要的意义，被视为“一种稳步推进基层民主政治的渐进策略”。⑥

深圳还探索党内民主的有效实现形式。2005年到2008年，深圳先后在非公企业党支部、社区党组织、机关党委等进行“公推直选”的试点。试点单位采取个人自荐、联名推荐和组织推荐等多种方式推荐基层党组织候选人；候选人通过与党员见面，回答提问等方式，开展竞选活动；党员通过投票进行民主测评，筛选初步候选人；最后则由全体党员或党代表进行投票，差额竞选产生基层党组织班子成员。2010年4-5月，深圳又采取公推直选的方式，在包括光明新区在内的4个选举单位，选出15名市党代会代表。

此外，深圳还提出了许多未能付诸实践的政治改革构想。1982年深圳提出实行“总督制”，总督直接对国务院负责而不用对省政府负责。⑦1989年深圳提出“三委分立”的设想，成立行政委员会、立法委员会和政务委员会，分别行使市一级的议事、政务咨询和政治协商的职能。⑧2001年，深圳提出“行政三分制”的改革方案，方案将特区政府按照大行业、大系统分成决策、执行和监督三个“职能块”。2008年，深圳又提出包括民主选举、干部体制、人大与政协等一揽子的“政改草案”。“政改草案”提出，要探索试行区级人大代表直接竞选制度，扩大基层党组织负责人直选范围，全面推行居委会直选制度，试行区长差额选举，为条件成熟时进行市长差额选举积累经验。⑨尽管这些改革方案最终未能付诸实施，但却发挥了“试温计”的功能。在全国政治改革尚未开展之前，在改革的“试验田”——深圳经济特区率先提出这些政改方案，显然有助于了解各方对于政治改革的态度和立场，进而为决策层提供参考。

四、经济特区政治发展的逻辑审视

深圳经济特区是中国改革开放和现代化建设的样本之一。深圳经济特区的政治发展也是认识中国改革开放的政治视角之一。回顾深圳政治发展的历史进程，大体可以梳理出国家（中央政府）、国际（香港）和内部（特区的经济与社会结构）三个制约因素。正是在这三种力量的作用下，形成了深圳经济特区政治发展的特定空间。

（一）国家的视角：特区政治发展的宏观背景

中央授权赋予深圳经济特区特殊的政策环境。作为“试验田”的优势之一，深圳率先获得了国家的各项优惠政策，被赋予了广泛的改革权限。深圳从一个边境县（宝安县，1979年2月）、省地共管的“市”（1979年3月），升格为地级市（1979年11月），副省级城市（1981年8月）在不到3年的时间内完成。此后，深圳还先后被授予计划单列市（1988年10月）和地方立法权（1992年7月）以及国家综合配套改革试验区（2009年2月）等“头衔”。正是有了这些改革的授权，深圳才可以“新事新办，特事特办”，得以在不同时期进行领先全国的各项政治试验，如率先进行行政体制、基层选举、干部体制，以及党内民主的各种改革实践，成为中国现代化的开路先锋。

然而，国家给予深圳经济特区改革特权的同时，也设定了深圳政治改革的可能与限度。中央在设立深圳经济特区时就明确其经济特区，而非“政治特区”的功能定位。经济特区是坚持基本政治制度的前提下进行经济改革的特殊区域，发挥的是探索市场经济的改革，而非政治领域的实验。在深圳经济特区建设初期，这一定位有助于消除围绕经济特区属性产生的各种意识形态争执，是经济特区顺利建立与健康发展的“保护伞”，但它同时限定了特区政治改革的步伐。由于政治改革本质上意味着重新调整既有的权力与利益的格局，必然面临较大的阻力和可能的社会不稳。因此，从国家层面来看，政治改革应相对滞后于经济改革。深圳提出各种政治改革的构想，如“总督制”、“三委会制”、“行政三分制”，“08政改草案”等，都由于与宏观政治改革的步调不一而被叫停。在中央集权体制下，地方领导人无法超越中央的宏观精神，违背中央或者上级政府的意志而“单兵独进”地进行政治改革。

（二）香港的影响：特区政治发展的外部借鉴

深圳拥有毗邻港澳的特殊区位。1970年代末的逃港风潮以及香港回归祖国的战略实施，使深圳经济特区的实验具有了至关重要的正当性。也是出于同样原因，香港成为深圳学习的榜样、改革的参照，甚至超越的对象。这些学习不仅仅限于经济、管理与技术层面，还扩展到政治架构与政府改革的层面。地理上的便利让深圳特区初期的领导人可以便捷地了解香港的政治与行政体制，甚至直接到香港学习考察和现场观摩。因此，深圳进行政治与行政体制改革过程中，自然将香港作为改革的模板来加以仿效。

1980年代蛇口工业区的民主实验，与工业区创办人袁庚的香港工作经历不无关系。他根据自己在香港工作的所见所闻，提出破除官本位，在蛇口“试管”内开展微观民主的实验，包括公开选拔、民主评议、直接选举工业区领导。而此后深圳进行各项行政体制改革，如建立公务员制度、行政审批制改革、政府机构精简、行政问责等，也充分借鉴香港的经验。深圳还从香港政治体制中寻找改革的灵感，如1983年前后提出的“总督制”构想，就是希望学习香港的“总督制”，希望中央赋予深圳更多的行政自主权；1989年初步实践的“三委会”体制，则明显的参照了香港既有的政治架构；2003年“行政三分制”出台之前，决策者曾多次赴香港学习考察。这些改革方案都带有学习香港的明显印记。

（三）内部视角：特区政治发展的经济逻辑

特区30年，深圳经济的迅速增长不仅推动了地方财政收入的增加和居民生活水平的提高，也带来了重要的政治后果。特区政府主动改革行政体制，转变政府职能、提高行政效率、改善公共服务以适应经济改革的要求；经济发展也改变了特区的社会结构，壮大了城市中产阶层，这一阶层在维护私权与公权的过程中，形成了日益活跃的公民参与现象。特区还进行了许多富有创新性的政治改革实践，如蛇口民主选举的试验、宝安“海选”村委会、龙岗“三轮两票制”直选镇长，“公推直选”基层党组织和党代表等。

［本文系深圳市哲学社科项目“深圳经济特区30年政治文明建设”（项目编号：115D008）及深圳大学团队项目“中国经济先发地区的政治发展与政府创新研究”（项目编号：09TDCX04）的阶段成果。］

注释：

①海天出版社：《深圳经济特区组织人事制度改革实践与探索》，深圳：海天出版社，1986年，第130～143页。

②中共深圳市委组织部：《充分发挥外商投资企业党组织的作用》，《党建研究》1993年第2期。

③黄卫平、陈家喜：《城市运动中的地方政府》，《东南学术》2008年第6期。

④黄卫平、唐娟、邹树彬：《深圳市区级人大代表竞选:过程、特点、意义及问题》，《北京行政学院学报》2003年第6期。

⑤王乐夫：《“两票制“对我国基层民主政治建设的贡献——以深圳市龙岗区为例》，《中山大学学报》（社会科学版）2000年第5期。

⑥俞可平：《增量民主:“三轮两票”制镇长选举的政治学意义》，《马克思主义与现实》2000年第3期。

⑦谷牧：《要研究和学习深圳的经验》,中共深圳市委编：《前进中的深圳》，北京：红旗出版社，1984年，第3页。

⑧周溪舞：《我经历深圳发展的几件大事》,全国政协文史和学习委员会编：《经济特区的建设》，北京：中国文史出版社，2009年，第188～267页。

⑨关于征求《中共深圳市委深圳市人民政府关于坚持改革开放推动科学发展努力建设中国特色社会主义示范市的若干意见》（征求意见稿）意见的告示[W].深圳政府在线（http://wcm.sz.gov. cn/preview/szgov/yjzj/.）

（作者单位：深圳大学当代中国政治研究所，陈家喜系副教授；黄卫平系所长、教授）