论破案战役

杨郁娟

(中国人民公安大学侦查系,北京100038)

论破案战役

杨郁娟

(中国人民公安大学侦查系,北京100038)

破案战役的犯罪控制作用具有明显和暂时的特点。破案战役与刑侦基础工作既有相互促进的一面,也有相矛盾、冲突的一面。破案战役的战果之一便是形成特定的工作机制,长效机制的形成有助于巩固破案战役取得的成效。破案战役与常规侦查工作是特殊与一般、相互取长补短的关系。作为一种解决非常犯罪问题的非常斗争手段,破案战役具有严厉性、针对性、规模性、有限性等特点。破案战役的组织实施大致可以分为决策、准备、实施和评估与总结等四个阶段。

破案战役;组织实施;特点;侦查

破案战役,是公安机关针对一定时期和一定地域范围内某些犯罪案件相对突出、社会治安形势严峻的客观情况,在一定时期和范围内,集中警力、统一部署,突击破案的侦查工作形式。破案战役与“严打”既有联系又有区别。从政策层面看,“严打”是一项刑事政策,“以集中打击刑事犯罪为全部内容,是党和国家对全部刑事执法资源的再调整、再分配”[1];从执法或司法的层面看,“严打”是一种执法活动方式,“‘严打’政策在刑事执法活动中具体的体现,就是启动‘严打’之后,实体上的依法从重和程序上的依法从快,贯穿于‘严打’活动的始终”[2]。

一、破案战役在侦查工作中的地位

破案战役因侦查资源集中、侦破对象确定、调动相关社会力量充分等特点而使其具有提高破案率、强化侦查社会效果等作用,是公安机关在犯罪形势严峻的情况下,短时间内扭转局面的工作形式之一。破案战役对于侦查破案、强化打击犯罪力度等方面的作用是比较突出的,例如,在2001年至2003年的针对有组织犯罪、带黑社会性质的团伙犯罪和流氓恶势力,对爆炸、杀人、抢劫、绑架等严重暴力犯罪及盗窃等严重影响群众安全的多发性犯罪的全国性严打专项斗争中,黑龙江省2001年4月至2003年2月底,全省共立刑事案件26万起,破案15万起,破案率达57.4%。全省共打掉黑恶势力犯罪集团1116个,捕获成员5569人,其中公安部挂牌的32起黑社会性质犯罪集团全部打掉。两年间共抓获网上通缉的逃犯20万人。强有力的打击,有效遏制了刑事案件的高发势头。2002年全省刑事案件比2001年下降1.4%。2002年全省发生爆炸案、绑架案、杀人案比2001年分别下降47.4%、16.3%和2.2%。严打整治期间,全省共收缴非法枪支1万余支,子弹22万余发,炸药207余吨,雷管41万余枚,涉爆涉枪案件2002年与2001年相比下降47.4%和46.3%。

但是,如果仅仅将破案战役看成是特定犯罪形势下严厉打击犯罪的方式,或者说过于强调破案战役在严厉打击刑事犯罪、短时间内遏制犯罪增长的作用,则是一种犯罪化观念和报应刑罚观的体现,难以全面、长远和深层次地实现犯罪控制和维护社秩序,也难以很好地兼顾犯罪控制和人权保障。

(一)破案战役与犯罪控制

犯罪行为的发生和犯罪形势的恶化,固然与国家刑罚权积极干预的深度和广度有关,但也与社会调控措施不完善、社会规范调整功能弱化等密切联系,在抗制犯罪这一反社会行为的过程中,刑事制裁仅仅是一个方面。基于犯罪化和刑法化的传统观念,公安部门习惯于一旦出现犯罪形势严峻、社会治安恶化就启动破案战役或“严打”整治,这样的做法治标不治本,只能在表面上或短时期内压制犯罪的增长。例如,通过2001年至2003年的“严打”整治活动,2003年1至8月份全国刑事案件发案数比2002那百年同期下降了0.9%,但是,“严打”结束后,一些地方的社会治安迅速出现反弹,如深圳市刑事案件2003年6月后即开始有大幅攀升,剔除立案不实等因素,7月犯罪案件比6月增长约16%,8月比7月增长24%。珠江三角地区2003年1至5月各市“两抢”案件均呈下降趋势,但6至8月开始反弹。

要实现控制犯罪,破案战役必须做到如下几点。第一,集中优势警力,精心组织,提高侦查破案能力,强化侦查打击效能。第二,依法组织实施破案战役,发挥刑事法律及刑事执法活动的规范功能。在破案战役中,从重从快、加大工作力度必须以严格遵守实体法和程序法为前提,不能突破现行法律规定实施侦查。第三,对破案战役过程中出现的破案战役的组织实施、社会治安防范措施、犯罪人再社会化等方面的问题进行思考和总结,形成制度性的对策,即将破案战役与建立、健全侦查长效机制、破案战役与加强社会治安综合治理等联系起来,完善社会防控机制。

(二)破案战役与刑侦基础工作

破案战役与刑侦基础工作既有优势补强、相互促进的一面,也有相矛盾、冲突的一面。

从整体上说,破案战役与刑侦基础工作是相互促进的。“在一些治安问题突出的重点地区和场所,若没有‘严打’开路,管理、防范措施就很难落实。若管理、方法措施不去落实,专项斗争和经常性‘严打’的成效则难以巩固和持久”[2]。一方面,破案战役有助于强化刑侦基础工作。首先,在破案战役中,由于侦查人员积极性调动充分、侦查保障有力等,在侦破现案、疑难案件的同时,能发现隐案、侦破积案,可以发现并弥补侦查基础工作中存在的漏洞或薄弱环节;其次,破案战役通过侦破大量影响群众生活秩序和安全感的犯罪案件,可以获得群众对侦查工作的信任和支持,提升侦查公正度和权威,为侦查工作奠定良好的群众基础;第三,通过破案战役的组织实施,公安机关各部门之间加强横向联系和协作,在实战中可以提高整体作战能力。另一方面,刑侦基础工作强化有助于更好地实施破案战役。刑侦基础工作使破案战役的启动更有针对性和必要性,为破案战役发现隐案、深挖犯罪线索和犯罪嫌疑人创造条件,为破案战役充分利用侦查资源、扩大侦查效能提供信息情报等方面的支持。

但是,在具体实施上,破案战役可能与刑侦基础工作出现矛盾。基层基础工作具有备用性和建设性等特点,投入大、见效慢、建设周期长、效果不明显。而破案战役则比较强调破案数、破案率、立案数、批捕数、批捕率等直观的数字和材料,侦查部门可能基于完成考核任务的需要,重视重点部署和投入破案战役而将效果不明显的基础工作放在一边,特别是在警力普遍不足、破案战役过于频繁的情况下,往往造成基础工作弱化。对此,需要侦查决策部门在确有必要的情况下才组织破案战役,同时优化考核制度,以破案战役推动基础工作建设,而不是相反。

(三)破案战役与长效机制

破案战役使侦查部门在集中行动中深入发现犯罪规律、全面总结工作经验,便于形成可以持续实施的工作机制,破案战役的战果之一便是形成特定的工作机制,长效机制的形成有助于巩固破案战役取得的成效,避免因工作力度的减弱而造成犯罪形势的反弹。例如,在2000年全国第一次网上追逃的破案战役结束后,公安部总结经验和规律,建立破案追逃工作机制,通过严格执行“犯罪嫌疑人或主要犯罪嫌疑人已经抓获”的破案标准和实行“犯罪嫌疑人到案率”指标考核,扭转实践部门“重破案、轻追逃”的观念,建立、健全了破案追逃责任制、分级通缉制度、追逃奖励制、倒查追究制等,要求公安机关各部门、各警种,尤其是责任区刑警队、派出所等基层实战单位,充分发挥各自的职能优势,结合日常业务工作,发现可疑人员,及时与“全国在逃犯罪嫌疑人信息系统”或“全国在逃犯罪嫌疑人信息光盘”查询、比对,查获在逃犯罪嫌疑人,并对追逃工作中出现的问题和漏洞,实行倒查责任追究。

(四)破案战役与常规侦查工作

破案战役与常规侦查工作是特殊与一般、相互取长补短的关系。个案侦查是侦查部门必不可少的、基本的、常规的工作方式,大量的侦查破案工作是通过个案侦查的方式展开的。特殊性的破案战役仅在综合考虑犯罪形势的必要性和侦查工作的可能性等基础上采取,有助于侦破个案侦查难以发现或难以侦破的案件,在短时间内提高侦查效率、营造社会舆论和减少犯罪。

但是,破案战役与常规侦查工作在本质上不同,不能将破案战役常态化、常规化。相对于基本、常规的个案侦查而言,破案战役是一种特殊的侦查工作形式。在侦查实践中,侦查部门只要掌握了相关线索和信息,表明确有刑事犯罪案件发生,需要追究刑事责任,就应当展开侦查。但破案战役的启动却需要整体上出现了特定的犯罪形势,经过决策部门的评估,结合侦查工作的实际情况决定是否展开以及如何展开,它并不是一种常规的、只要有犯罪案件发生就必然启动的工作形式。实践中,不少公安机关出现了将破案战役常规化的倾向,例如,规律性地在元旦、春节、“五一”、“十一”等节假日前后组织破案战役,其弊端是既使犯罪嫌疑人照此规律择机而伏或闻风而逃,弱化了破案战役的效果,也使侦查人员形成思维定势,坐等上级部署破案战役,削弱了日常侦查工作的积极性和主动性。

二、破案战役的特点

作为一种解决非常犯罪问题的非常斗争手段,破案战役具有严厉性、针对性、规模性、有限性等特点。

(一)破案战役的严厉性

破案战役的严厉性,是指对于在破案战役中查获的犯罪案件和犯罪嫌疑人,往往给予更为严厉的惩处,例如,法院在适用刑罚时在法定刑幅度内顶格处刑等。这种同样性质的犯罪在破案战役期间和非破案战役期间得到不同的查处的情况,从客观上确有畸轻畸重、损害法律一致性和公正性之嫌,但是,正如邓小平同志在启动1983年第一次全国“严打”斗争时所说:“解决刑事犯罪问题,是长期的斗争,需要从各方面做工作。现在是非常状态,必须依法从重从快集中打击,严才能制住。”[3]在特定犯罪形势下,为满足社会公众对惩治犯罪和社会安全感的强烈需求而实施重点的、严厉的打击,确实有其现实必要性。尽管现代法治强调自由价值和个人权利,但不容否认的是,侦查权作为一种国家权力,其存在的根本意义在于维护社会安宁和稳定。

(二)破案战役的针对性

破案战役的针对性,是指破案战役往往针对一些严重暴力犯罪案件、严重影响社会公众日常生活和安全感的犯罪展开,如杀人案件、强奸案件、街头“两抢“案件、入室盗窃案件、盗窃机动车案件、黑社会性质组织犯罪案件、诈骗案件等。侦查决策部门需要在调查研究犯罪特点和发展规律、犯罪对社会治安的影响以及社会公众对惩罚犯罪和社会安全感的需求等情况之后,决定在什么范围内、针对哪些犯罪展开持续多长时间的破案战役,使破案战役能够重点解决某一方面的犯罪问题。

(三)破案战役的规模性

破案战役的规模性,是指侦查资源的集中性和侦查活动的组织性。破案战役的根本特征便是其规模性,在组织领导、发动层次、打击力度、深入程度、舆论声势、涉及范围等方面都体现出“战役”的特点,需要较大警力的投入和广泛发动群众,对有关的行业、场所进行清查、整顿,对有关犯罪案件进行集中侦查,形成浩大的打击犯罪的声势。正是这种规模性,使破案战役能够在很大程序上克服有碍侦查的体制性因素。在实践中,一些犯罪的发生和难以侦破与地方保护、协作不力、层级式行政管理方式的惰性和形式主义等息息相关,通过上级部门组织领导、层层发动和明确考核指标、明确责任制等破案战役的组织实施,可以使不同部门、不同地区和不同警种形成合力,避免因地方保护、部门利益等造成的信息沟通不畅、协作不力。

(四)破案战役的有限性

破案战役的有限性,是指破案战役对于犯罪控制和维护社会秩序的作用和意义是有限的,它并不能完全解决犯罪形势严峻、治安形势恶化等问题,并不能完全满足社会公众对惩治犯罪和安全感的需求。同时,破案战役能在多大程度上、以何种实际效果缓解上述问题,取决于其组织实施的时机、条件、方式、范围是否恰当,与之配套的考核制度、责任制度、长效机制是否科学和合理等多种因素。例如,如果破案战役的组织实施过于频繁,使其沦为侦查日常工作,将难以发挥出规模性、针对性等功能。如果破案战役的考核制度不科学、不合理,将可能导致立案不实、编造数字、虚报案件等形式主义。如果破案战役中的经验、教训等不能及时总结和在制定政策、工作制度中反映出来,破案战役的效果将是短暂的和零散的。

综上所述,从抽象意义上说,破案战役作为一种侦查工作方式,其本身具有个案侦查等其他工作方式不具备的优势,但破案战役到底能不能在侦查实践中实现强化犯罪控制、提高侦查能力、完善工作制度和机制等作用,取决于其具体的组织实施,因此可以说,破案战役是一项策略和组织性较强的工作形式。

三、破案战役的组织实施

破案战役的组织实施大致可以分为决策、准备、实施和评估与总结等四个阶段。

(一)破案战役的决策

在决定开展破案战役之前,侦查决策部门需要展开调查研究,了解侦查破案决策所需的信息、情况。一般地说,是否需要实施破案战役,需要综合考虑的因素有:第一,刑事犯罪发案情况和破案情况,特别是针对那些多发且而未破的犯罪案件进行分类梳理,分析发案增多、破案不力的原因,以确定是否有必要和有可能通过破案战役实现突破。第二,社会公众对社会治安的评价。破案战役的规模性可以形成严厉打击犯罪的社会舆论,因此有助于在短时间内扭转社会公众对社会治安的评价。在社会公众普遍对社会治安形势不满,强烈要求公安机关提高破案效率时,可以考虑应社会公众的需求展开破案战役。第三,犯罪对社会稳定和发展的危害程度。有的犯罪案件在社会面上实施,直接影响社会公众的日常生活,如街头“两抢”犯罪;有的犯罪并不直接在社会面上实施,但侵蚀社会稳定和发展的基础,如黑社会性组织犯罪、走私犯罪等。破案战役应针对这些重点案件展开。第四,侦查资源的实际情况、侦查效率等因素。例如,长期存在的“重破案、轻追逃”观念弱化了追逃工作,日益增多的在逃犯罪嫌疑人既是社会治安的重大隐患,也使侦查工作疲于应付,难以主动,对此,侦查部门有必要通过集中行动减少在逃人员数量,以净化社会治安和扭转被动局面。实践中,决策部门大多比较关注犯罪形势和社会公众的心态,而对侦查资源的实际情况考虑不足,出现频繁启动破案战役、过高制定破案战役目标的现象。破案战役实施之前,应围绕组织破案战役的可行性和必要性展开调查研究,而应不仅仅停留在理论论证和统计数字上。

(二)破案战役的准备

一旦决定启动破案战役,公安机关就需要精心准备。准备工作包括:第一,制定行动方案。行动方案是破案战役组织实施的根据,其内容有破案战役的方向、步骤和阶段、时间安排、参展力量的组织及其责任、破案战役的指挥和领导、行动纪律、破案战役涉及的部门及其协作要求、协作责任等。第二,组织参战力量。首先要确定指挥、领导系统,然后根据行动方案组建各个专案组、行动组、情报组、后勤保障组等,并落实相关责任。除了公安机关内部的参战力量,还应考虑其他社会力量,如单位内部保卫组织、新闻媒体,以及其他国家机关,如法院、检察院、司法行政部门等。第三,宣传动员。实施破案战役前,应对参战单位和人员进行思想发动,分析形势,说明开展破案战役的必要性,调动参战人员的积极性。同时,还要向有关人员明确交待战役行动的具体任务、工作方法、分工、时限、政策、法律依据等事项。通过新闻媒体对破案战役进行适度宣传、报道,以形成强大的破案声势,动员群众支持战役行动,敦促犯罪嫌疑人投案自首。

(三)破案战役的实施

破案战役是对刑事案件进行集中侦破的侦查工作方式,须综合运用各种侦查措施、手段。第一,强化侦查破案。为了尽快打开工作局面,在实施破战役时,要注意从未破案件中选择重点案件作为突破口,重点突破案件一般按“先易后难,先重大后一般”的原则来确定。对于线索较多、破案条件好的案件,应集中力量,尽快侦破。对于重大案件,应抽调精干警力组成专案组进行攻坚。第二,多方收集侦查线索。在破案战役中,公安机关可借助战役形成的强大声势多方收集犯罪线索。派出所和内部保卫组织可利用与群众接触频繁的有利条件,动员群众揭发违法犯罪。商请监狱、劳动教养部门配合,对犯人、劳教人员进行政策、前途教育,敦促其交代余罪,揭发他人犯罪。物建秘密力量,收集有价值的情报等。第三,加强审讯,扩大战果。对破案战役中被拘留、逮捕的犯罪嫌疑人要组织专门力量及时进行审查、讯问。对犯罪嫌疑人交代的犯罪事实要逐一调查、核实,务求事实清楚,证据确凿,做到不枉不纵。在讯问中,还要注意深挖余罪和发现其他犯罪嫌疑人。对于新发现的犯罪线索,要根据不同情况,或移交有关部门,或继续深入调查。对于侦查终结的案件,应备齐法律手续,及时移送起诉。

(四)破案战役的评估与总结

破案战役结束后,应认真做好总结,肯定经验,找出问题,提出对策,逐步解决。对发现的社会治安隐患,应向有关方面提出整改建议,做好防范。对战役成果进行汇总,按规定上报。评估与总结,既是破案战役的终结阶段,又是形成长效机制、完善工作制度的基础阶段,做好破案战役的总结与评估对拓展破案战役的作用和意义非常重要。

[1]张穹.“严打”政策的理论与实务[M].北京:中国检察出版社,2002.20.

[2]张雄.专项斗争的内涵特征与基本策略[J].中国刑事警察,1999,(2).

[3]邓小平.邓小平文选(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993.34.

责任编辑:马 克

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1009-3192(2010)04-0024-04

2010-05-11

杨郁娟,女,云南保山人,法学博士,中国人民公安大学侦查系副教授,主要研究方向为刑事诉讼法学、刑事侦查学。