协同治理与城市基层社会权威重建

孟伟

协同治理与城市基层社会权威重建

孟伟

随着市场经济社会的深入发展，社会建设日益成为公共话题和政府的重要任务。而社会建设任务最终要在更小的社会单位加以体现，这就是实践中的基层社会治理。近些年，基层社会治理的实践日益呈现出探索的多样性。①由是，基层社会研究也日益呈现出宽广和深入的特征，一个共同的判断是基层社会治理的多元参与性。这源于研究者在基层社会观察到多组织主体的活动，也在社会具体事件过程中，发现了多主体的互动。应当说，关于多元性的判断，一方面符合基层社会治理实践中多元参与的客观事实，另一方面也是现代社会治理理论所倡导的基本方向。但大多数对基层社会治理现象的描述仍不能说明多元参与的社会机理和面临的困境，对基层社会治理所要求的权威秩序如何产生缺乏事实和学理的双重分析。由此，基层社会治理研究的实践指导意义受到限制。本文将在分析现代社会共同体复杂性基础上，探讨基层社会面临的多组织化趋势与权威缺乏的矛盾以及如何通过协同合作重建符合现代治道变革的城市基层社会治理权威。

一、现代社会共同体复杂性

社会是由各种社会要素构成的具有内在稳定结构的复杂体系，它包括制度结构、阶层结构、组织结构、文化心理结构等内容。现代化以来，人类社会随着生产活动和科技活动的发展，在时间和空间双重领域发生了重大变化，这一过程被诸多追求现代化的国家称之为现代社会转型。由于现代社会转型是从传统社会共同体向现代社会共同体的转变，其呈现出的复杂性前所未有。

现代社会组织方式复杂。任何社会都需要一定的组织性，在某种意义上社会就是由组织构成的共同体。但不同的社会组织方式以及呈现的组织状态不同。从基于宗族血缘与地域忠诚性的传统共同体社会组织，到“家”、“国”一体的强制性被安排的单位制组织社会，再到基于个体利益关联性和精神偏好的，“家”、“国”分离的，自主选择性的现代市场经济社会组织转变，反映了中国现代化社会变革的一般进程。

在市场经济社会利益关联性作用和现代信息社会的双重作用下，计划经济时代户籍制和单位制下的社会共同体模式，正在不可避免地走向分崩离析。这使中国几乎每一个城市都存在原驻民与移民人口、户籍人口与非户籍人口、城镇人口与农民工这样具有不同身份内涵和身份认同的复杂群体。②城市社会存在着以血缘、地域认同为主要特征的传统社会组织形态；以现代市场经济条件下权利人的契约性为主要特征的现代商品社会组织形态；以共同价值和共同目标或共同兴趣为主要凝聚力的公民社会组织形态。社会组织形态日益呈现出多样、易变、交错的特征，构成组织和共同体稳定性的共识越来越难以达成，社会共同体的稳定秩序面临困境。

现代社会运行状态复杂。与以土地为基本生产资料，因此“重土安迁”的农业社会不同，现代工业化的生产方式和市场经济的配置方式，依据资源最优化原则，在高度流动中实现利益最大化。因此，变动、流动取代稳定，成为现代社会运行的常态。这是一种与计划经济整齐划一的简单化社会迥然不同的复杂社会图景。自主选择取代强制是复杂社会复杂性和自由秩序自由性的根本原因，也是复杂社会的基本准则。

现代社会共识机制复杂。尽管滕尼斯不同意用“社会共识”来定义社会成员“共有的理解”，他认为“共识”只是指由思想见解根本不同的人们达成的一致，它是艰难的判断和妥协的产物，是经历多次争吵和许多反抗，甚至偶尔冲突而产生的后果。③其实，任何社会都需要基本社会共识，社会共识的要求是普遍的，社会共识的内容和发生机制具有特殊性。传统共同体的社会共识机制依赖于社会成员不加思考的“共同体情感”，是“理解先于判断”的共识。“这种理解不是一条终点线，只是所有和睦相处的起点。它是一种‘相互的、联结在一起的情感’——是‘那些联结在一起的人恰当的、真实的意愿’；幸亏是这种理解，而且只有这种理解，在共同体中，人们‘才得以保持根本性的团结，尽管有各种各样的分离因素’。”④这种情况在传统计划经济时代的中国部分得到证明。由于传统计划经济时代国家掌控着全部政治经济社会资源，这种社会运行机制决定个体对共同体的认识不源于外部要求，也不源于个体内在的经济理性对成本和收益的算计。人们赖以生存的基本条件就是对共同体无条件的依赖和忠诚，整个社会由此呈现出高度一致性。

现代市场经济社会的共识建立在“个体的理性判断”基础上，是“判断先于理解”的共识。这种情况源于现代市场经济社会运行的基本规则。市场经济社会奠定于个体解放的基础上，高度解放了的个体被赋予越来越多的私权，自利性的经济理性成为人的禀赋，“自己象自己希望的那样”生活，日益成为社会信条。个体的社会偏好、利益偏好、文化偏好，被赋予了仿佛可以不证自明的合法性。但是，这种情况隐匿着另一种风险，个体基于私利和私权的要求与行动，存在着极端化的可能，过度的个体偏好可能把共同体社会推向失序的边缘。由此，基于必要的一致性、共识性和妥协性而生成的社会秩序，成为现代市场经济社会最令人期望，同时也最难形成的社会品质。滕尼斯关于“共识”的理解，反映的就是现代市场经济社会下，社会成员间基于利益偏好和权利诉求而进行的讨价还价的共识机制。如果说传统共同体社会的社会共识基于“先于理解”的忠诚，那么现代市场经济社会的社会共识则必须通过不同行为体持续的讨价还价、谈判、沟通、妥协形成。

我国正处于社会高度发展和变化时期，社会结构分化、新的社会要素不断生成、新旧要素对立和冲突,由此积蓄巨大的张力,这既不同于常规社会,也不同于改革之初的社会，它是无序和良序交错共融的状态，⑤也是旧权威模式加速失效与新权威模式加速重建交互作用的阶段。

二、基层社会多组织化趋势及困境

传统社会共同体分化和新社会共同体要素的发展过程，充满各种新旧社会势力较量和纵横交错的利害关系，以及由此产生的矛盾和冲突，是典型的“复杂社会”形态。这种复杂性在当代中国基层社会尤其明显。

近年来在建设和谐社会，巩固基层政权的政策背景下，各种行政资源和社会资源向基层社会下沉，成为中国行政体制改革和社会建设的基本趋势之一，其重要原因就是对基层社会组织化内在要求的回应。目前，在城市基层社会，除基本经济组织和社会组织外，各种“组”、“所”、“站”、“中心”、“室”、“委员会”等政治组织、行政组织林立，基层社会的多组织化趋势明显。

这一方面是因为基层社会组织化趋势，对于整合各种社会势力、社会集团、社会组织，从而形成新的社会秩序十分必要。另一方面因为人类社会生活的历史表明，在社会共同体的真实生活中，越是基层社会越能反映出社会生活的本质，越能呈现各种社会生态的真实内容，任何政治权威的建立和政治体制的有效运行，如果不能根植于基层社会就可能丧失必要的广度和深度。

但多组织化不必然形成合理的权威秩序，而缺乏合理权威秩序的多组织化或多中心化，导致的是无法形成有效合力，其外部表现是组织绩效低下。也因此，现阶段很多基层社会多组织化趋势的直接后果并不是效率，而是因合理权威缺乏而导致的治理困境。

其一，复杂社会对有效协调利益矛盾的要求与基层社会组织权威缺乏形成矛盾。城市社会现代化的过程是城市空间不断扩张的过程，也是发展程度在时间上前后相继的过程，城市不同区域因发展战略和发展节奏的差别，与城市宏观发展水平间可能形成空间或时间的紧张关系。近年来用于城市公共项目和经济项目的“征地”和“拆迁”，直接引发了城市宏观发展战略与基层社会间利益关系的调整；而新兴起的国家和城市环境发展战略与产业发展战略的实施，也必须通过基层社会配合加以实现。这一过程发生的矛盾和冲突被定义成“长远利益和短期利益”的矛盾，实际是不同社会势力利益诉求间的矛盾。在基于经济理性而形成的“判断先于理解”的市场经济社会共识机制下，基于利益的讨价还价、矛盾冲突不可避免。

在复杂社会中，传统社会共同体分化和新社会共同体形成过程，总伴随各种社会势力的多种要求和发展过程中的复杂矛盾。亨廷顿在分析政治权威秩序生成机制时认为：“历史地说，政治机构是在各种社会势力的相互作用和歧见中从逐渐发展起来的解决这种歧见的程序和组织环节中脱颖而出的。”⑥这一判断符合政治权威形成的基本事实。在现代市场经济和法治社会条件下，政治组织和行政组织通过持续的理解、沟通、说服、妥协，消除社会分歧，解决矛盾，以达成某种社会和解和社会共识的过程实际就是政治权威生成的过程。当基层社会行政多组织状态不能有效整合并脱颖而出，政治权威秩序就很难确立。而缺乏政治权威秩序的管理体系，对于解决复杂社会的复杂矛盾总有被动和无力之感。

其二，复杂社会对秩序的要求与多组织“碎片化状态”⑦形成矛盾。复杂社会的基本特征是社会势力多种多样，利害关系纵横交错，现代社会在一定意义上都是复杂社会。但复杂社会不必然是无序社会，其稳定而和谐的社会秩序需要合理而有效的权威秩序加以保障。

现代城市基层社会普遍存在三种基本组织类型，第一类是经济组织，其基本的行为准则是利益最大化，而在市场经济社会共识仍不能成为组织和群体的内在忠诚时，资本所有者与劳动者的关系经常异化和畸变；第二类是行政组织，尽管在公共服务、以人为本、依法行政的理念下，各类行政组织意欲达成公共利益最大化，但在如何定义公共利益，如何通过公共决策实现公共利益等方面，各行政组织更加习惯“要求与服从”的管治逻辑。⑧这种将其他组织和群体置于“被动者”地位的行政逻辑与现代市场经济社会组织和个体自主选择性的“主动者”行为逻辑发生矛盾。第三类是社会组织，随着市场经济社会的发展，各种社会组织要求自主，主张平等，寻求参与，在关系到本社区利益时，通过“集体行动”发出自己的声音，提出自己的权利主张。显然，上述三种组织类型的价值准则和行为逻辑存在差别，如果缺乏制度忠诚和政策共识，组织内部或组织间便经常发生矛盾。

基层社会各类组织间矛盾和行政组织“碎片化状态”，是权威秩序缺乏的表现，其客观表现就是“部门分割、各自为阵、资源零散、管理低效”。而行政部门利益的卷入更增加了问题的复杂性，进而限制了权威秩序的生成。

其三，复杂社会对合理而有效管理体系的要求与市、区、街道多组织管理架构权责关系倒错形成矛盾。与前现代社会不同，现代社会是复杂性社会，这种复杂性在社会转型期尤其突出。一方面社会个体从传统秩序中解放出来诉求利益和主张权利，另一方面社会要素的流动性、交互性焕发出巨大创造力的同时也产生大量社会矛盾。这就要求社会管理体制的现代化与其相适应，即基层社会管理体制架构、权责配置关系、体制运行关系要适应复杂社会的流动性和交互性要求。但现有基层社会管理体制显然并未因“条”、“块”的多组织性形成有效权威，相反，由于体制架构和权责关系的倒错影响基层社会治理绩效。

无论从社会构成要素和社会生产生活关系多样性变化趋势看，还是从社会运行中不断强化的流动性和交互性看，现代社会因多样性、开放性、变动性、交互性而构成的复杂性特征都远远超过了前现代社会。城市基层社会的多组织化趋势正是城市公共管理机构对复杂社会的秩序要求的积极回应。但是，这种多组织化趋势如果不能与有效的制度和运行机制结合起来，形成合理的权威，就很难实现预期的管理绩效，相反会因多组织资源的无序化或“碎片化状态”降低管理绩效。城市基层社会的多组织化趋势正是城市公共管理机构对复杂社会的秩序要求的积极回应。但是，这种多组织化趋势如果不能与有效的制度和运行机制结合起来，形成合理的权威，就很难实现预期的管理绩效，相反会因多组织资源的无序化或“碎片化状态”降低管理绩效。

三、重建多组织参与的协同治理权威

任何社会都需要建立基本社会秩序，而社会秩序总以必要的政治与社会权威为基础。现代城市基层社会公共管理发展的基本趋势是从单向度管制权威走向协同治理权威，这是适应现代复杂性社会的新型权威，是形成公民社会秩序的制度和组织保障。

其一，协同治理权威是多组织资源整合形成的整体性权威。协同论认为，系统能否发挥协同效应是由系统内部各子系统或组分的协同作用决定的，协同得好，系统的整体性功能就好，如果一个管理系统内部相互掣肘、离散、冲突或摩擦，就会造成整个管理系统内耗增加，致使整个系统陷于一种混乱无序的状态。

在复杂社会条件下，基层社会管理的确需要复杂组织系统发挥作用，这正是基层社会多组织化趋势的社会基础。但是在基层社会治理实践过程中，行政组织、社会组织、经济组织复杂交织，各组织间缺乏系统整合机制，难以发挥整体协作优势，在缺失组织绩效的同时，也无法建立权威秩序，一个基本趋势是通过“体制内”政治组织和行政组织与“体制外”经济组织和社会组织的有机整合，形成以“党政主导、社会参与的社会管理工作人力资源队伍”为基础的，内部功能有序的基层社会协同治理的组织体系和行动体系，从而确立多组织参与的协同治理权威。这一过程主要通过机构、人员、其他行政资源的整合加以实现。

其二，协同治理权威是低度政治性而社会性加强的社会治理权威。政治权威是任何社会形成和保持秩序的基本前提，但通过单纯的政党或政府组织以政治强制性确立起的高度政治性权威，与现代复杂性市场经济社会和公民社会发展趋势已不相适应，这正是公共治理兴起的社会背景。

正如治理理论所描述的那样，治理是在复杂社会背景下，对多主体间对话并形成集体行动的规则的创造。多元组织主体共同参与协同治理方式，强调的不是行政权力与社会权力的对立性，也不简单建立在“政治强权”和“政府说了算”的管制逻辑基础上，其强调多元参与、协同合作、协调利益矛盾、解决实际问题、建设和谐社会的宗旨，反映了其治理方式的社会性特征。

其三，协同治理权威是建基于多组织参与的制度性权威。在韦伯看来，权威就是获得一种合法化的权力，根据其形成方式的不同，可以把权威区分为法理型权威、传统型权威、魅力型权威。在现代社会组织中，占主导地位的是法理型权威。协同治理权威不是传统管制社会下，“政治组织”对社会的强制要求和社会对“政治组织”或某一个体的绝对服从，而是各组织主体基于制度共识对制度的自觉忠诚和服从，这是现代法理型权威或制度性权威。

其四，协同治理权威是在日常治理行为中建立起的行动性权威。

在社会势力多样化和利害关系纵横交错的复杂社会，组织体系的权威性总会在回应社会要求和处理社会矛盾的过程中脱颖而出，那些有行动能力和行动绩效的组织总能在复杂的社会关系中确立自己的权威。因此，基层社会治理体系的回应能力和行动性，直接影响协同治理权威性。

总之，面对社会权力的扩展和基层社会复杂性问题，基层社会治理方式正在发生着重要转变，其基本趋势是接受各类组织的多元参与，将建立在协商、谈判、妥协基础上的共识和协同合作的行动能力，视为基层社会治理实践唯一可行的选项。以社会治理必要性权威来看，这个过程不是权威流失的过程，而是基于影响力、认同感、平等尊重、协同合作的权威重建的过程。

注释：

①何海兵：《我国城市基层社会管理体制的变迁：从单位制、街居制到社区制》，香港中大中国研究服务中心，http://www.chinaelections.org。

②深圳桃源街道下辖10个社区工作站，其中6个农城化社区，4个纯居民社区。辖区总人口25万人，其中户籍人口8万人，流动人口17万人，说明了这种复杂性。《深圳市桃源街道办事处社会管理体系指引》。

③④[英]齐格蒙特·鲍曼著：《共同体》，江苏人民出版社，2003年版，第5页。

⑤《我国“复杂化社会”的形成及其治理》，《湖南行政学院学报》，2006年04期。

⑥塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，生活·读书·新知三联书店，1996年第3版，第11页。

⑦⑧《数字化、精细化社会管理的“桃源模式”——桃源街道办基层行政管理创新材料之一》。

（作者：深圳市委党校政治学教研部副主任、教授）