我国高等教育改革和发展的走势——学习《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的几点体会

娄延常

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

我国高等教育改革和发展的走势
——学习《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的几点体会

娄延常

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》描绘了未来中国教育改革发展的宏伟蓝图，指明了教育事业科学发展的方向。我国高等教育改革发展的未来走势主要有：高等教育事业目标规模呈积极推进、稳步发展，人才培养模式将呈更加多样化，体制改革向加强宏观严管、微观放活方向发展，学校办学自主权将进一步扩大并落实，与国外教育交流合作由“单向”为主向“双向合作”发展，教育结构调整更加协调均衡并向中西部倾斜，更加重视对重大项目和改革试点的支持，教育经费投入多元化和管理更趋科学化等。

教育改革发展纲要；高等教育；学习体会

2010年是21世纪第二个十年的开局年，启动和实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称《纲要》），作为教育改革和发展的大手笔，将载入中国特色社会主义教育史册。《纲要》征求意见稿2010年3月1日正式公布报端，6月21日中共中央政治局召开会议，审议并通过《纲要》，7月13日至14日全国教育工作会议召开，《纲要》正式颁布，这是我国教育改革发展史上一个新的里程碑，描绘了未来教育改革发展的宏伟蓝图，指明了教育事业科学发展的方向。

一、《纲要》制定的时代价值

要深刻理解《纲要》的丰富内涵、精神实质和意义作用，必须把它放在特定的时代背景下。

首先，从世界大势看，一场世界范围的深刻的金融危机，或曰金融风暴、海啸，打乱了世界经济发展的秩序，世界主要国家的经济地位排序要洗牌。现在世界经济已开始回暖，向复苏方向变化。中国经30多年改革开放，经济实力已今非昔比，己由积贫积弱的经济弱国成为繁荣的经济大国，成为世界第三大经济体，外贸额居世界第一，外汇储备居世界之首。中外交往中，我们的口气粗了、腰杆硬了。但我们还不是经济强国，有13亿多人作分母，任何数据被其一除，在世界各国排序中只能列中后位。如何实现由大国向强国的转变？历史的经验证明，要靠教育发展，靠人才，靠全民族素质提高，一句话“强国必先强教”。中国汉唐时期既是经济强国又是教育强国，周边国家来留学的甚多，典章制度也“一本唐制”。美国是当今世界的经济强国也是教育强国，许多大学位居世界著名大学排行榜前列。因此，《纲要》特别强调教育是民族振兴、社会进步的基石，“强国必先强教”。《纲要》的颁布对中华民族伟大复兴、实现人力资源强国、经济强国战略具有重大意义。

其次，从国情看，《纲要》对实现科教兴国和人才强国战略具有深刻的现实意义。要建成经济强国和人才资源强国，关键靠教育培养的高质量人才。不论从《纲要》提出的我国需要“培养造就数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才”，还是温总理政府工作报告中提出的人才强国要“突出培养创新型科技人才、经济社会发展重点领域的专门人才和高技能人才”，都要靠教育，靠高等教育改革和发展，靠高校提高教育和人才培养质量去适应和满足国家发展对人才的需求。《纲要》颁布对实现科教兴国和人才强国战略，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家具有决定性意义。

再次，从我国教育实情看，我国正在由教育大国向教育强国迈进。我国高等教育在学总规模已达2979万人，高居世界第一位；我国的博士学位授予单位和授权点、年产出的博士毕业生已超过美国，成为高等教育大国。但是，我们还不是高等教育强国，还没有真正意义的居世界大学排行榜前列的世界一流大学，我国高校中还没有从本土培养出诺贝尔奖获得者。我国高校在国际刊物、学术会议发表论文数已快速提升，但论文质量有待提高。我们有些大学从国外聘请并授予“名誉教授”、“客座教授”等称号者数以百计，我们的大学教师中被国外大学授予荣誉称号、担任国际学术组织负责人者甚少。《纲要》出台许多新思路、新举措，对实现由教育大国向教育强国、高等教育强国的转变具有现实意义和时代价值。

如果说1993年初颁布的《中国教育改革和发展纲要》，绘制了20世纪90年代和21世纪初中国教育改革发展蓝图，指引中国教育迈进教育大国行列、高等教育由精英教育迈进大众化教育门槛，那么，《纲要》绘制了21世纪前期中国教育改革发展的宏图，将指引我国由人口大国成为人力资源强国，由经济大国向经济强国、由高等教育大国向高等教育强国迈进，我国高等教育将加快大众化步伐并向普及化目标前进。因此，《纲要》是指引中国教育改革和发展的纲领性历史文献，对中国教育发展具有划时代的意义。

二、《纲要》的基本内容和突出特点

（一）内容更加丰富，指导性更强。1993年颁发的《中国教育改革和发展纲要》共有六个部分50条，全文1.6万余字。今年发布的叫《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，除“序言”和“实施”外，共有四个部分22章70条，计约3.5万字以上。具体内容从学前教育到终身教育，从义务教育到非义务教育，从小学中学到大学教育，从专科、本科、硕士研究生到博士生教育，各教育层次都涉及；教育体制改革中，从人才培养体制、考试招生体制，到办学体制、管理体制和现代学校制度、中外教育交流合作；保障措施中，从教师队伍建设、经费保障，到教育信息化建设、法律保障、组织领导保障等。应该说，教育界想到的和社会关注的教育问题，《纲要》内容中都能找到，确实丰富、全面、详尽。每方面的内容又都有理念、目标、措施，有较强的可操作性，对深化教育改革都具有指导意义。

（二）《纲要》确定的发展目标和工作方针非常明确具体。改革发展的战略目标是“：到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”。30个字，两个“基本”一“强国”，简洁明了。以高等教育发展目标为例，明定在学总规摸由2009年的2979万人到2020年的3550万人，在校生由2826万人发展到3300万人，毛入学率由24.2%发展到40%，在校研究生由140万人发展到200万人；具有高等教育文化程度的人口数由2009年的9830万人发展到2020年的19500万人，主要劳动年龄人口中受过高等教育的比例由2009年的9.9%发展到2020年的20.0%，这两个数据都翻番了。改革发展的指导思想“：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，实施科教兴国战略和人才强国战略，优先发展教育，完善中国特色社会主义现代教育体系，办好人民满意的教育，建设人力资源强国”。改革发展的工作方针是20个大字：“优先发展，育人为本，改革创新，促进公平，提高质量”。

（三）《纲要》提出的思路和举措具有较强的针对性。这些思路和举措主要是针对当前教育改革发展中存在的问题“，序言”中提出我国教育存在五个方面的问题，即“教育观念相对落后，内容方法比较陈旧，中小学生课业负担过重，素质教育推进困难”；“学生适应社会和就业创业能力不强，创新型、实用型、复合型人才紧缺”；“教育体制机制不完善，学校办学活力不足”“；教育结构和布局不尽合理，城乡、区域教育发展不平衡，贫困地区、民族地区教育发展滞后”“；教育投入不足，教育优先发展的战略地位尚未得到完全落实”。《纲要》各部分中所针对的问题更明确更具体，例如，针对高等教育中存在的问题有：人才培养质量不适应经济社会发展需要，质量保障体系不完善；存在同质化倾向，缺乏办学特色；布局结构不合理；缺乏世界一流大学；自主创新能力不强，产学研结合不够；办学自主权没有得到落实；行政化倾向严重；教育经费投入不足等等。由此可见，高等教育改革任务艰巨，提高质量是发展中的重点。

（四）《纲要》提出的教育改革发展理念、举措具有鲜明的创新性。《纲要》的改革创新的特色非常鲜明，每部分都有“改革创新”点，多数是新理念、新政策、新举措，有的是明确改革方向让大家在实践中探索。据统计共列出139个“改革创新”点，其中高等教育的改革创新点12个，在“体制改革”部分，共列出38个“改革创新”点，其中“建设现代学校制度”和“扩大教育开放”各8个“，办学体制”和“考试招生制度”各7个，可见这些都是未来教育改革发展的重点、方向。

（五）《纲要》中高等教育和涉及高等教育的内容所占比重很大。《纲要》共有70条，与高等教育、高等学校直接相关者45条，占64.3%。按与高等教育关系的密切度看可分三类：一是属于高等教育本身问题的共一章和8条，即第七章“高等教育”中有5条，第十二章“考试招生制度改革”中专列“完善高等学校考试招生制度”1条，第十三章“建设现代学校制度”中专列“落实和扩大学校办学自主权”、“完善中国特色现代大学制度”2条；二是在有关章的条款中直接提出有高等学校和高等教育的论述和建议的共24条，如“民族教育”中的高等民族教育等；三是有些章和条款虽未专门提高等教育和高等学校，但对高等教育改革发展有直接的指导意义和作用，共有13 条，如“推进依法治教”、“加强组织领导”、“加强教师队伍建设”“，总体战略”部分的“指导思想”“、工作方针”、“战略主题”等条款，都对高等教育改革具有直接的指导和导向作用。

三、我国高等教育改革发展的未来走势

《纲要》本身就具有定向、导向功能，从高等教育改革发展看，可从不同角度总结出若干走势。

（一）提高高等教育质量是改革发展的总趋势。在《纲要》的总体战略中，提高教育质量作为“核心任务”。未来十年的二十字教育工作方针中“提高质量”是核心，明确提出“把提高教育质量作为教育改革发展的核心任务”，要求要“树立科学的教育质量观”，“树立以提高质量为核心的教育发展观”，衡量教育质量的根本标准是“人的全面发展、适应社会需要”。要“建立以提高教育质量为导向的管理制度和工作机制”“，建立教育质量保障体系”“，制定教育质量国家标准”，教育资源配置和学校工作重点要“集中到强化教学环节、提高教育质量上来”。在“高等教育”一章“，全面提高高等教育质量”是专条专款，提出“提高质量是高等教育发展的核心任务，是建设高等教育强国的基本要求”。提高质量是教育改革发展的出发点和归宿，是教育改革发展的总任务、总核心、总趋势。在如何提高质量上，教育部近期的主要工作就有：1、研究制定高等教育人才培养模式改革的指导意见，修订《普通高等学校本科专业目录》和《学位授予和人才培养学科目录》。名为修订学科专业目录，实为探索新的人才培养模式。2、在实施“高等学校本科教学质量与教学改革工程”中，启动实施“卓越工程师教育培养计划”“、卓越教师教育计划”“、卓越医学人才教育计划”、“卓越法学人才教育计划”、“基础学科拔尖学生培养计划”等五大计划。3、在研究生创新人才培养中，实施“研究生教育创新工程”和“研究生专业学位教育综合改革试点”，重点建设100个左右研究生培养基地，设立“博士研究生创新基金”等。4、继续实施“985工程”，扩大“优势学科创新平台计划”；继续实施“211工程”，启动“特色重点学科项目”建设。5、启动“高校自主创新工程”，实施新一轮“高校哲学社会科学繁荣计划”和“高等学校高层次人才创新计划”等。

（二）高等教育事业的目标规模呈积极推进、稳步发展的趋势。高等教育在学生由2009年的2979万人到2015年为3080万人、2020年达3550万人；毛入学率由2009年的24.2%发展到2015年的36.0%、2020年达40.0%；在校研究生由2009年的140万人到2015年的170万人、2020年的200万人。发展规模稳步扩大，发展比例逐步提高，但年均增幅确实不大。以毛入学率为例，我国高等教育毛入学率2008年为23%，2009年为24.2%，到2020年达到40%，虽10年增长了15.8%，但由于人口数量变化因素，据估算毛入学率会增长10%左右，余下的靠高等教育规模扩大解决，每年招生规模只需增加1.5%左右，到2020年毛入学率即可达到40%的目标。因此，未来高教事业发展呈积极推进、稳步发展的态势。

（三）人才培养模式将呈更加多样化的趋势。“人才培养模式”是一个复合概念，即“人才模式”和“培养模式”的复合。《纲要》要求，在观念上，要树立全面发展的观念、人人成才的观念、多样化人才观念和系统培养观念；在地位上，要“牢固树立人才培养在高校工作中的中心地位”；在人才培养质量上，要“着力培养信念执著、品德优良、知识丰富、本领过硬的高素质专门人才和拔尖创新人才”；在人才培养模式上，要“创新人才培养模式”、“探索多种培养方式”；在具体措施和办学要求上，提出许多新思考、新办法、新举措，如“创立高校与科研院所、行业企业联合培养人才的新机制”，“严格教学管理”并推行学分制、导师制、弹性学制，创新创业教育，研究生实行双导师制和研究生创新教育计划；还要改革人才评价制度等。总之，人才培养模式规格、途径方式都将成重点之一并向多样化方向发展。

（四）体制改革将向加强宏观严管、微观放活方向发展。“体制改革”是《纲要》的第三部分，是教育改革发展的重头戏，因涉及各方利益和权力分配而必打攻坚战，否则计划体制下的思维定式难破除。体制改革共有六章，涉及“五制一开放”，即“人才培养体制改革”、“考试招生制度改革”、“建设现代学校制度”“、办学体制改革”“、管理体制改革”和“扩大教育开放”。例如，招生考试制度改革发展趋势是“探索招生与考试相对分离办法”“，逐步形成分类考试、综合评价、多元考试招生制度”，实行全国统一命题考试、分省命题考试、分类入学考试、高水平大学联考、有的科目一年多次考试和社会化考试“；建立多元录取机制”，包括按国家统一考试为基本方式的录取、学校自主录取、高中推荐录取、协议定向录取、实践岗位上特殊人才的破格录取等。宏观管理上的措施是“成立国家教育考试指导委员会”。又如，在“建设现代大学制度”上的发展趋势有：一是“推进政校分开、管办分离”、“校务公开”制度，逐步取消学校实际存在的行政级别和行政化管理模式。现在的高校分副部级、厅局级、副厅级三档，内设机构与上级行政机关对接。二是继续进一步完善党委领导下的校长负责制和大学校长的选拔任用制，现在是委任为主、民主推荐为辅，空降量增大、内部产生数减少。三是探索教授治学（不是治校）的有效途径。东北师范大学首创教授会，武汉大学各院系也设有教授会，关键是教授会如何发挥作用。四是在组织措施上，要建立“高等学校董事会或理事会”“、建立高等学校质量年度报告发布制度”等。再如，办学体制上改革发展总趋势是“：健全政府主导、社会参与、办学主体多元化、办学形式多样、充满生机活力的办学体制”；发展民办教育，有条件的民办高校经审批可授学士、硕士、博士学位；鼓励行业企业和社会力量参与公办学校办学，这个机遇要抓住。还如，管理体制改革发展的总趋势是：明确各级政府职责，中央向地方放权、政府向学校放权、管办评分离，重点是“完善以省级政府为主管理高等教育的体制”。宏观管理上“成立教育咨询委员会”、“整合国家教育质量监测评估机构及资源”，定期发布监测评估报告，实行严格管理。

（五）高等学校办学自主权将进一步扩大并逐步落实。所谓现代大学制度，就是“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度”。没有学校办学自主权，就没有现代大学制度。取消或淡化高校行政级别和行政化管理模式，是扩大高校办学自主权的举措之一，以还政于学校和教师。《纲要》提出给高校扩大并逐步落实“六大”办学自主权：1“.自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务”；2“.自主制定学校规划并组织实施”；3“.自主设置教学、科研、行政管理机构”；4“.自主确定内部收入分配”；5“.自主管理和使用人才”；6“.自主管理和使用学校财产和经费”。但是，自主的前提必须按照国家的法律法规和宏观政策办事。这与《高等教育法》授予的自主权相比，内涵都有扩大。

（六）与国外教育交流合作由“单向交流”为主向“双向合作交流”发展。提高我国高等教育国际化水平，加快培养国际化人才步伐，是未来高教改革发展的又一趋势。改革开放30多年来，我国教育开放取得显著成绩，但还存在一些不足。例如，国际教育交流合作的整体规划不够；国际交流合作的广度深度不够，交流合作以出国学习为主、以引进国外教育资源为主，呈单向式交流态势。未来我国扩大教育开放与国际交流合作的总趋势是由“出国留学”单向式向“出国留学”与“留学中国”相结合的双向式发展，由单一的“请进来”引进国外优秀教育资源为主向“请进来”与“走出去”传播中国教育文化相结合的双向式发展，以不断提升我国教育的国际化水平和在国际上的地位、影响力、竞争力，培养更多的国际化人才。什么是“国际化人才”？《纲要》认为“，具有国际视野、通晓国际规则、能够参与国际事务与国际竞争”的人才叫国际化人才。未来的重大举措是“：办好若干所示范性中外合作学校和一批中外合作办学项目”“；有计划引进海外高端人才和学术团队”，引进世界一流专家学者来华从事教学、科研和管理工作；“支持中外大学间的教师互派、学生互换、学分互认和学位互授联授”；扩大外国留学生“留学中国”规模，如启动和实施接受美国10万人留学中国计划等；“提高孔子学院办学质量和水平”，“加强与国外高水平大学合作”等。

(七)高等教育结构调整向更加协调均衡方向发展和向中西部倾斜。改革开放30多年来，具有中国特色社会主义高等教育体系已基本形成，但不均衡、不公平的结构性矛盾十分突出。以教育的区域结构为例，东部与中西部的差距越来越大。2008年东部的浙江、江苏、天津、辽宁等省市高考录取率已达70%以上，上海、北京两市更高达80%，而中部的河南、山西仅为40%多，宁厦等省区比例更小；高等教育毛入学率2008年全国平均23%左右，东部一些省市早达50%以上的高等教育普及化水平，中西部不少省为20%左右；全国高校生均预算内教育事业费7577.71元，北京、上海、广东为生均万元以上，北京高达24380.40元。中西部不少省为4000多元，有些省不足4千元，如湖北仅为3713.46元。《纲要》在总体战略中就提出“夯实基础，优化结构，调整布局，提升内涵”的结构调整方针。高等教育结构调整，在强调“建立动态调整机制”，不断优化学科专业结构、层次结构、类型结构的同时，突出强调区域布局结构调整，政策向中西部倾斜。明确指出，“实施中西部高等教育振兴计划”，“新增招生计划向中西部高等教育资源短缺地区倾斜，扩大东部高校在中西部地区招生规模，加大东部高校对西部高校对口支援力度”等。调整教育结构，就是旨在解决教育公平、均衡、可持续协调发展，办好人民满意的高等教育。

（八）更加重视对重大项目和改革试点支持力度的高教改革发展新趋势。《纲要》中专列“重大项目和改革试点”一章，在以往的文件是少有的。重大项目共10大重大项目，其中直接与高等教育有关的是2项，即“提升高等教育质量”和“教育国际交流合作”。以“提升高等教育质量”为例，就有“七个计划”、“三个继续”和“一个基地建设”。“七个计划”是：“实施中西部高等教育振兴计划”、“东部高校对口支援西部高校计划”、“基础学科拔尖学生培养试验计划”、“卓越工程师、医师等人才教育培养计划”、“研究生教育创新计划”、“高校哲学社会科学繁荣计划”和“高校高层次创新人才计划”。“三个继续”实施工程是：“‘985工程’和优势学科创新平台建设”，“‘211工程’和启动特色重点学科项目”，“高等学校本科教学质量和教学改革工程”、“研究生教育创新计划”、“高等学校哲学社会科学繁荣计划”和“高等学校高层次创新人才计划”。“一个基地建设”是：“一批高等学校产学研基地”。“改革试点”中同样有10大改革试点，其中“素质教育改革试点”的“探索弹性学制等培养方式”，“终身教育体制机制建设试点”中“建立‘学分银行’制度”，“拔尖创新人才培养改革试点”，“考试招生制度改革试点”，“现代大学制度改革试点”等，都与大学有直接关系。

（九）高等教育经费投入的多元化和管理更趋科学化。为适应办学体制多样化、办学模式多样化、人才培养模式多样化发展，《纲要》在教育经费投入和管理方面，提出不少新思路和新举措。例如，对教育经费投入机制的改革提出“三完善”、“三设立”以及“若干建立健全”。“三完善”是：一是完善非义务教育培养成本的分担机制。谁举办谁投入经费建设，谁受益谁分担培养经费。高等教育“实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本”，一改政府投入的单一模式。二是完善捐赠教育激励机制，广开社会投入渠道。亮点是“落实个人教育公益性捐赠支出在所得税税前扣除规定”，但未讲集体捐赠能否税前扣除。三是完善助学贷款体制机制，推进生源地信用助学贷款。“三设立”是：一是“设立高等教育拨款咨询委员会”，增强经费拨款、分配的科学性；二是“设立研究生国家奖学金”；三是“在高等学校试行设立总会计师职务”，提高经费使用和管理专业化水平。同时强化重大项目和经费使用全过程审计。“若干建立健全”是：“建立健全研究生教育收费制度”、“建立国家奖助学金标准动态调整机制”、“建立并不断完善教育经费基础信息库”、“建立经费使用绩效评价制度”等。

[1]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010--2020年）［EB/OL］.http://www.moe.gov.cn/edoas/website18/30/info1280446539090 830.htm，2010-07-14.

[2]中国教育改革和发展纲要［EB/OL］.http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/level3.jsp?tablename=208&infoid=3334.1993-02-13.

[3]中华人民共和国高等教育法［EB/OL］.http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/level3.jsp?tablename=1118300670083031&infoid=14 26.1999-09-01.

[4]教育部 2010 年工作要点［N］.中国教育报，2010-02-10（1）.

责任编校：邓小妮

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1009-2277（2010）06-0014-05

2010-11-16

娄延常（1945-），武汉大学原党委副书记，教授，主要从事高等教育和党建研究。