权力结构、利益机制和公私观念<br/>——传统官僚制行政的制度-行为分析

权力结构、利益机制和公私观念
——传统官僚制行政的制度-行为分析

2010-08-15庄德水

中共天津市委党校学报 2010年3期

庄德水

权力结构、利益机制和公私观念
——传统官僚制行政的制度-行为分析

庄德水

传统官僚制的制度结构决定了官僚人员的行为特征和价值取向。在专制的权力结构中,官僚人员的行政人格呈现依附性和自利性的矛盾;在封闭的利益结构中,官僚人员在分享统治利益的同时竭力寻求制度外的私人利益;受“公私不分”观念的影响,官僚人员以实现统治者意志来实现家族利益和私人利益。

传统官僚制;官僚人员;权力结构;利益机制;公私不分

官僚制是公共行政赖以存在的组织基础。公共行政有其历史性,要剖析现代官员的行政行为,有必要考察传统官僚制的历史遗产因素。对传统官僚制行政的发展逻辑和制度特点进行考察,有助于我们把握现代官僚人员的行政人格、利益需求和行政观念等。本文尝试对传统官僚制的权力结构、利益结构和意识形态结构及官僚人员的行政行为特征进行分析,以把握传统官僚制行政的内在逻辑。

一、权力结构与行政人格

韦伯认为,古埃及和古代中国的水利工程是产生传统官僚制的渊源。特别是在中国,治水的需要创造出了专门的权力关系模式[1](P159)。这种权力模式崇拜人的权威,人们依靠祖先的传统来生活。传统官僚制的统治合法性是建立在传统型的权威基础上的。在传统型的权威中,人们遵从社会风俗习惯、过去的经验和具有合法性的个人命令。这种合法性为专制统治者垄断整个社会的统治权力奠定了基础。

在传统官僚行政中,统治者把国家视为自己的“家产”,基于家庭伦理关系来统治国家。从家庭与国家的关系看,作为伦理团体的中国传统家庭具有政治化的倾向,而作为政治实体的中国传统国家则具有伦理化的倾向,这两种倾向的融合使中国传统家庭与传统国家存在某种契合性。“由子孝、妇从、父慈所建立起来的家庭关系,不过是民顺、臣忠、君仁的社会关系的缩影。”[2]“家国同构”和“宗法一体”成为维持家产制官僚行政的伦理基础,天下也视统治者为国家的化身,家国一体,家国不分。

由于统治者不可能事必躬亲,更不可能具有处理国家事务的一切必要知识,他必须控制一批有管理知识和技术的官僚人员为自己服务。统治者最先从身边可以信任的家计管理人员中选拔官僚人员。例如,隋唐时期三省之一的尚书省,其前身是秦汉少府组织之一,与为皇帝服务的尚衣、尚食并列,同属于宫廷内的卑职[3]。随着行政事务的繁杂,统治工作需要更多的专业人员,统治者就逐渐从家计范围外选拔官僚人员,这些人必须服从统治者的个人权力,对统治者保持忠诚关系。在家产制官僚行政中,官僚人员的职务忠诚是一种奴性的忠诚,产生于他们对统治者的人身依附关系,并且这种忠诚成为他们工作义务的一部分[1](P132)。官僚职位与官僚权力的行使都是为统治者服务的,“所有其他的人都是替帝王家做事,他们的命运,他们的利益,他们的前程,他们的全部生活,都控制在帝王手中。”[4](P52)

传统官僚制是一个金字塔的权力结构,统治者俨如一个家长,处在等级的塔尖,享有至高无上的权力,以天子号令来统治国家。在统治者的周围则形成一个忠诚于他的官僚集团,这些官僚集团依靠血缘、地缘或学缘组成,通过与统治者的亲疏和依附关系来分享权力。由此,整个传统官僚制成为一个封闭的权力网络,权力网络中的官僚人员有资格享受到统治利益,而权力网络外的人被排除。统治者只要掌握了这个权力网络的主导权,他就可以主导整个国家的阶层流动和权力分配,控制官僚人员的行政行为。从官僚机构设置来看,秦汉时期的三公九卿制、魏晋南北朝至隋唐的三省六部制、宋朝之后的六部二十四司等,都是实现统治者意志的行政机构,官僚人员的职位获得掌握在皇帝的手中。“官僚制度是君主行使威权的工具,所有上上下下的官僚都是君主的奴才。他们的命运自然也就操纵在君主之手了。君主如果感觉这件‘工具’顺手好使,就会提拔、重用他,让他担任更高的官职,负责更重要的工作;反之,如果认为不合手,不能完整地按自己的意志行事,可以随时抛弃这件‘工具’,另换一个新官吏代替他。”[4](P92-93)由此,官僚人员不得不对统治者时刻保持卑恭的态度,每一个官僚人员就如同统治者权力链上的一个节点,他们的一言一行都要以统治者的喜好为转移,只有这样才有可能分享到更多的统治利益。这样,他们最终把自己“依附”于专制权力结构。这种“依附”是有其利益动机的,毕竟在统治者的权力庇护下比远离权力中心更“有利可图”。

传统官僚人员在人格上具有两面性,他们一方面依附于专制权力结构,另一方面又千方百计地寻找自利的机会。韦伯认为,在传统官僚制,虽然官僚人员在人身上依附于统治者,但他们在运用权力上仍有自由权。官僚人员“可以”任意行事,只要他不违反传统的力量以及统治者的利益,即保持依附态度与纳税能力[1](P131)。有了这样的行政权力,传统官僚制行政蒙上了一层“人治”的色彩。官僚人员缺乏职务的专业化,并且形成一个相对独立于统治者的官僚集团。权力的行使基本上被视为官吏个人的支配权:只要是神圣的传统没有明确规定的领域,他即可任凭个人意志下决定,就像支配者一样。官僚人员的权力与统治者的权力具有相同的权力属性:集中性和垄断性。据此,王亚南认为,各种各色的官僚、士大夫,则又无异于是一些分别利用政治权势侵渔人民的小皇帝。官僚士大夫们假托圣人之言,创立朝仪,制作律令,帮大皇帝把绝对支配权力建树起来,他们就像围绕在鲨鱼周围的小鱼,靠着鲨鱼的分泌物而生活一样,这绝对支配权力愈神圣、愈牢固,他们托庇它、依傍它而保持的小皇帝的地位,也就愈不可侵犯和动摇了。当作一个社会的支配阶级来看,中国官僚士大夫阶层是在充分运用或分有皇帝的绝对支配权[5]。马克思也强调:“正如皇帝通常被尊为全中国的君父一样,皇帝的官吏也都被认为对他们各自的管区维持着这种父权关系。”[6]

由此可见,在传统官僚制中,一方面统治者享有绝对的权力和至高的权威,握有生杀予夺和资源供给的决定权;另一方面,统治者无力去管理一切国家事务,官僚人员实际上掌握了国家的管理权并分化了统治者的绝对权力。权力主体呈现二元化特征,即一个绝对意义上的统治者和一群事实上的管理者;权力结构也呈现二元化特征,即一个是集权,另一个是分权,形成“集权——分权——小集权”的结构。换言之,最高统治者的权力是集权的,官僚人员所代理的权力也是集权的,整个国家的大的集权体系由地方或部门中一个个具体的小集权所组成,每一个小集权都成为具有自利倾向的准政权,每一个官僚人员都成为具有自利倾向的个体。官僚腐败就源于这种“集权-分权”的权力结构及其所带来的利益分化。

官僚人员的自利性与他们的行为取向有关。艾森斯塔德曾根据官僚人员的取向把官僚权力的活动方式分成四种类型:服务取向、屈从取向、自我取向和混合取向[7](P287-290)。在服务取向中,虽然统治者与官僚人员之间存在许多张力,但统治者基本上对官僚人员具有控制力,掌控着官僚内部职务升迁委任的规则,而官僚人员也具有认同感和责任心;在屈从取向中,官僚人员成为统治者动员资源、统一国家和镇压反抗的行政工具,而官僚人员不仅缺乏内部自治和认同感,而且倾向于玩弄阴谋诡计,日益变得“贪得无厌和自作主张”;在自我取向中,官僚人员尽可能地减少职业责任和政治责任,依赖裙带关系选拔官员,把职位视为私人财产甚至世袭财产,并且机构臃肿,产生“帕金森定律和上升的金字塔”[8]现象;在混合取向中,官僚人员成为一个封闭的团体,缺乏为其他社会群体服务的意愿。艾森斯塔德得出结论:“官僚的主要政治取向,就其超越官僚成员对个人利益和个人影响的欲望而言,主要集中于获得某种相对于统治者或最高社会阶层的自治。”[7](P286)由于官僚人员可以自由处理自己所辖领域内或部门内的事务,这种自治为他们带来了大量利益。从艾森斯塔德的分析可见,官僚人员有其自主性,官僚人员的行政受到他们自身价值取向的影响。当官僚人员自身的价值取向与统治者和政体的利益要求不一致时,官僚人员的私人利益将取代“官僚责任”。

二、利益机制与官僚自利

在传统官僚制中,官僚人员的行政伦理在于维护统治者和政权的利益,因为如前所述,官僚利益与统治利益是一致的。事实上,官僚利益是统治利益的一部分,官僚人员的基本政治权力、经济利益和人身安全等都来自于统治政权,失去统治政权,官僚人员就会失去现有的一切利益。可以说,他们把自己及其家庭和家族的利益都与统治政权紧紧联系在一起了,共同成为一个利益共同体。但官僚人员在分享统治利益的同时,与统治者之间存在着权力的分离性,他们出于自身的考虑会寻求体制外的利益。

官僚人员为保持官职所带来的利益,他们总是竭力保住对官职的垄断,以进一步分享统治利益。处在某一官职的时间越长久,所获得的利益就越多。由于官职与利益机制密切相关,官职背后所代表的是一种特殊利益,包括权力、权利、权势和权威等,“官本位”由此产生。因为官职代表着特殊利益;社会民众把官僚人员视为具有特殊利益的人,官僚人员把自己视为享有特殊利益的人,获得官职成为享有特殊利益的唯一途径。“官”成为社会生活中一个特殊的利益象征,似乎有“官”就有一切。长此以往,官职成为社会民众和士人追逐的对象,“官本位”观念成为传统官僚制一个合法性基础。

从俸禄制设立的初衷来看,俸禄是统治者为了政权稳定而专门豢养一群官僚人员的控制机制,俸禄相当于是统治者对官僚人员所提供服务的一种收买。因此,俸禄与官僚职位是联系在一起的,不同的职位要提供不同的服务,享有不同的俸禄级别,即形成禄秩。俸禄是固定在职位上的,俸禄制是统治者控制官僚人员的一种手段,他企图通过对与官职相联系的俸禄的控制来制约官僚人员的自利行为,让官僚人员保持廉洁性。但由于受到官僚权力结构体系的限制,统治者并不能有效地对官僚人员形成制约。从政治经济的角度来说,俸禄制的本质是官僚人员对统治者的统治利益的一种分享。

俸禄制意味着官僚人员对官职的占有,官职成为官僚人员的私有财产,他们倾向把这种俸禄所带来的利益以世袭形式保留下来。并且,从实际情况来看,官职事实上就是世袭的,统治者为了维护政权的稳定性,也总是要默许一部分官僚人员成为大地主或大财阀,这样可以安抚和牵制他们,与自己形成一个利益结合体。因此,我们可以说,真正支配官僚集团行为的东西,“在更大程度上是非常现实的利害计算。这种利害计算的结果和趋利避害抉择的反复出现和长期稳定性,构成了一套潜在的规矩,形成了许多本集团内部和各集团之间在打交道的时候长期遵循的潜规则。”[9]

布劳(PeterM.Blau)认为,在传统官僚制中,“由于没有职位能力的概念或职位与任职者分离的概念,传统权威并不使首领或国王的家庭与其职位或行政班子分离。公共财产与私产不分;首领的行政职员是他个人的仆从。因为个人地位与职位能力是同一的,就不可能有利益冲突。”[10]布劳虽然看到了传统官僚制中职位、权力和财产的君主个人垄断的特点,但他没有发现在此制度中,官僚人员有其自利性。正是这种自利性使得他们不仅可以在权力行使的边缘形成一个共同利益体,而且可以在权力行使的过程中实现私利,这些私利与君主或国家政权的利益并不一致。另外,布劳只注意到世袭家庭的职位,而没有看到世袭家庭之外的人进入职位的正式渠道。官职本来是一种职位,只是作为一种行政管理的需要而设置的,但在传统官僚制行政中,官职不仅具有这种行政功能,而且集名、利、权为一体。它具有高于常人的尊贵和等级地位,得官者身价倍增、光宗耀祖、延及子孙[11]。官职本身成为官僚集团内部进行权力斗争和扩大自己势力的目标。一些官僚为了保住官职和官职所带来的利益,往往保荐和任用属于自己利益阵营里的人,形成官官相护的局面。此外,一些官僚人员参与商业经营活动或官商相勾结,利用官僚力量和专卖制度垄断市场,社会财富越来越集中于官商勾结者手中,腐败对整个国家政体产生极大的危害。在历史上,一些统治者曾推行“禄以养廉”的政策,如清朝付给京官以双俸,给外地官员“养廉费”,但这种做法终究是统治者对官僚人员的伦理本性的一个美好愿望。

三、“公私不分”观念的影响

“公、私问题是中国历史过程全局性的问题之一。它关系着社会关系和结构的整合,关系着国家、君主、社会、个人之间的关系的价值取向和行为准则,关系着社会意识形态的规范和社会伦理与价值体系的核心等重大问题。”[12]对公和私的界定在历史上是有争议的,不同的思想家对公和私的内涵都有自己的认识,比如儒家主张仁义的公私观,墨家主张兼相爱的公私观,道家主张循天道的公私观,法家主张公平持正的公私观。从公与私的关系来看,公私既可作为一种世界观,也可指代一种行为空间,还可作为伦理上群己关系的分殊。总的来说,“公私关系作为一种基本的社会关系,其实质是二者的利益关系。因而论者论及公私关系时,往往从二者的利益关系着眼,亦即公利与私利的关系。”本文对公私的认识即持此角度。具体地说,为了叙述的方便,本文认为在传统官僚制行政中,公有两层涵义:一个公是“天下之大公”,即把社稷民众的利益作为公的真正内容,如“天理”、“民心”,具有现代意义上的公共利益的某些特征,即公利;另一个公是统治者家天下的“公”,其实质是统治者个人利益和意志的体现,并不具有现代意义上的公共利益特征。正因为公有不同的涵义,在历史上,“公”既是历代思想家所追求的一种政治理想,同时又是专制统治者为官僚人员规定的从政要求。私是相对于公而言的,私包括统治者个人及其家族的私利和官僚人员及其家族的私利。这两者在传统官僚制行政中是存在着张力的。

在传统官僚制中,统治者在“公”的实现中具有特殊地位,是实现“大公无私”的唯一合法执行人和评判人。在对待公的态度上,统治者无一不把皇家和自己的利益作为国家的“公”,以个人意志作为公与私之间的评判标准。循王道和遵王法就是“公”,否则是对“公”的背叛。这样,官僚人员不仅在行政人格上形成依附,而且在思想观念上也形成依附。在本质上,统治者“乃天下之公器”,“天下为公”与“治权在君”、“君为政本”、“圣王之道”是相通的。由此,在“天下为公”和“有德者居之”的教化下,官僚人员就以统治者及其家天下的利益作为天下之大公,并在实现所谓“公”的过程中达到个人的政治目的。因此,中国古代社会在实现“公”的方式上是完全被动的,由上而下的实现方式形成了中国特有的君主专制主义官僚政治系统和完全政治化的社会组织系统。“专制君主、官僚以及家庭、家族、行会构成了中国古代公生活的操作和控制的组织系统。公生活就是通过这种由上而下的层层管辖的组织系统来实现的。”[14]统治者的权力可以一竿子插到底,干涉社会民众的私领域,公领域与私领域是重合在一起的。

对于官僚人员来说,天下的“大公”即等同于个人以及家庭家族的“大私”,即实现统治者的意志是“公”,实现家庭家族的利益也是“公”,实现自己的利益要求和政治目标也还是“公”。最后,公私不分和以私代公日益成为常态,大公即大私;“公”是官僚行政的外在借口,“私”才是官僚行政的实质内容。

由于公与私分界不清,这样,一方面统治者用“公”来抑私,要求官僚人员服从统治者所设定的“公道”、“公理”和“公法”,同时满足自己无尽的私欲;另一方面官僚人员用私欲掏空公的真正内容,只留下一个虚幻的空壳,公的伦理追求在现实中流于形式。公私不分直接导致了传统中国“公共生活”和“私人生活”的严重扭曲,从而造成了公与私之间的混合,并“形成了中国古代社会独有的‘公共生活’和‘私生活’‘两无’的社会生活格局。”[15]虽然我们一直在强调“公”,但中国社会缺乏的恰恰是公共理念和公共精神,假公济私的风气由此蔓延开来。对此,吴晗指出,在传统官僚制行政中,不仅统治者胡乱浪费,公私不分,以国产为私产,恣意挥霍,闹得民穷财尽,这种情况,史不绝书,而且一些握有实权的官僚人员把皇家的“私财”和社会的“公财”占为己有。从整个官僚集团内部来看,情况更加严重,“当时上下交征,问人讨钱,各有名目,所属始参曰拜见钱,无事白要曰撒花钱,逢节曰追节钱,生辰曰生日钱,管事而索曰常例钱,送迎曰人情钱,勾追曰赍发钱,论讼曰公事钱。觅得钱多曰得手,除得州美曰好地,补得职近曰好窠。”[16]可见,公私不分的结果是严重的贪污腐败行为。

小结

公共领域与私人领域、公共生活与私人生活、公共利益与私人利益分界是现代社会的一个重要特征。没有这种分化,就意味着没有现代生活。但传统官僚制行政缺乏这种分界,这使得官僚人员无法摆脱专制权力的限制,更无法真正实现少数有识之士所追求的兼济天下、关怀社稷的崇高目标。说到底,官僚人员只不过是统治者实现“家天下”的一个有效工具而已,所要求的“行政尚公”也只不过是专制权力的一种延伸而已。传统官僚制的权力结构、利益机制和意识形态结构在根源上决定了官僚人员的行为方式。值得一提的是,欧洲在中世纪也经历了公私不清的阶段,天国的世界侵占了世俗的世界,人们没有民主权利,成为宗教神圣权力的附庸。当社会力量日渐生成,当社会结构发生变化的时候,传统官僚制行政必然要被新的行政模式所代替,必然要脱离“人治”的轨道而走向一个新的阶段。

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