奥巴马政府的东南亚战略和中国因素

付瑞红

奥巴马政府的东南亚战略和中国因素

付瑞红

奥巴马政府的东南亚战略具有变革性:通过对东盟组织的参与提升东南亚在美国战略议程中的地位;以接触缅甸为突破口全面发展与东南亚国家的双边关系,平衡原有战略的厚此薄彼现象;以发展为特征塑造美国形象和扩展影响力。间接对华是美国政府谋划东南亚战略的意图,中国在东南亚地区软实力的提升也影响着美国的战略调整。在新的背景下中美在东南亚地区形成反应型甚或模仿型的战略互动。中国的地区战略谋划需要新思维与新视野。

奥巴马政府;东南亚战略;中国因素;软实力

东南亚在美国政府的东亚战略谋划中不可或缺。由于东南亚在地缘政治意义上具有战略价值,因而是实施“间接对华”战略的重要地区。通过一系列双边同盟、双边自由贸易协定和亚太经合组织范围内的合作,美国是东南亚安全体系和地区秩序的主导性力量。冷战后,美国政府如何应对正在崛起的中国是东南亚秩序转型的关键。奥巴马执政以来,其东南亚战略谋划呈现一些值得关注的新特征,中美在东南亚地区的正向战略互动效应逐渐显现。

一、奥巴马政府东南亚战略的变革性特征

奥巴马政府的东南亚战略在继承布什政府外交遗产的基础上呈现某些新特征。这些新特征从美国的一系列外交行动中表现出来:希拉里2009年2月首访东盟秘书处;应东盟连续17年的要求,美国于2009年7月签署《东南亚友好合作条约》;同年11月,首届东盟-美国峰会召开。奥巴马政府针对东南亚主动采取的一系列外交“首次”行动,不仅仅是外交姿态,还是金融危机背景下“重返东南亚”的战略决定,是对国际战略形势作出新判断之后的战略选择。奥巴马政府一改前任对东盟的忽视态度,在与东南亚国家开展的双边和多边层次的交往中显示一定的新变化,这种新变化绝非“纸上谈兵”,而是正处于政策落实阶段,更有活力并着眼长远。

首先,奥巴马政府强化同东盟组织的合作,提升美国与东盟的整体关系及东南亚在美国外交中的地位,为战略的连续性创建制度保障。自越南战争之后,美国对东南亚的注意力是间断性的,仅限于对特定和突发性事件作出反应,东南亚地区认为美国的政策是“温和的忽视”或“冷漠”[1]。本世纪初,反恐战争使美国从政治、经济和军事上加大了对东南亚的关注程度,但南亚和中东是美国反恐的主战场,对东南亚的关注不多且缺乏持续性。尤其是在布什政府后期,反恐战略走向低潮时,与东盟的外交关系开始趋向冷淡:美国单方面取消原定于2007年9月在新加坡举行的首届东盟与美国峰会;赖斯分别在2005年和2007年缺席东盟扩大部长级会议,也没有参加2007年在马尼拉举行的东盟地区论坛;负责东亚和太平洋事务的美国助理国务卿希尔甚至没有出席2007年在华盛顿召开的美国-东盟对话会议。与小布什政府相反,奥巴马上台伊始就通过各种方式表达了参与东盟多边合作机制的意愿,通过一系列外交实践强化美国政府对东盟的关注和参与程度。2009年7月希拉里的泰国之行更清晰地显示美国东南亚战略的新姿态和实质性举措,美国的东南亚战略进入落实阶段。东盟对美国而言是决定未来其亚洲角色的关键区域,也是奥巴马政府重塑美国权威和影响力的一个试点。

其次,奥巴马政府全面平衡地发展与东南亚国家的双边关系,依托传统盟国,拓展新的双边关系。奥巴马政府不仅要巩固与传统盟友泰国和菲律宾的关系,而且要加强与新加坡、马来西亚、越南的关系,尤其是与最大穆斯林国家印尼的关系,更多关注东盟地区内陆国家的未来发展,并以对缅甸政策的新思维为突破口全面接触东南亚。国务卿希拉里在2009年2月访问了奥巴马曾经生活过的印度尼西亚。奥巴马也计划在2010年6月访问印尼。印尼是穆斯林人口最多的国家,是伊斯兰世界中宗教、民主以及现代化共存共繁荣的典范[2],美国与印尼关系的重要性不仅体现在双边,还体现在印尼是美国价值观在伊斯兰世界发挥影响的一座桥梁。两国决定在教育、反恐、人权、缅甸问题、气候变化等诸多领域加强合作。双方续签了福布赖特教育交流协议,同意美国两大援助机构“和平队”和“千年挑战公司”在印尼开展工作。菲律宾总统阿罗约在2009年7月作为首位访美的东南亚国家元首与奥巴马总统就反恐合作、应对金融危机、减轻危机对贫困人口的影响等议题进行商讨,美国期待菲律宾发挥与东盟国家关系互动中的“协调”作用。美国和越南的双边关系进入重要时刻,2010年3月美越签署协议,美国公司将参与越南核能领域的合作,4月21日越南总理阮晋勇出席了在华盛顿召开的核安全峰会。

在美国政府与东南亚国家的双边关系中,突出的亮点是对缅甸军政府的新思维。美国从制裁为唯一选项到制裁与谨慎接触并举,显现“软化”的迹象,以此为突破口实施重返东南亚战略。2009年8月,参议院外交关系委员会东亚和太平洋事务小组委员会主席韦布抵达缅甸,与军政府领导人丹瑞会面,并获准会见昂山素季,美缅关系出现回暖。2009年9月,缅甸外交部长被允许到华盛顿,表明美国对统治缅甸近半个世纪军政府的政策开始软化[3]。缅甸总理登盛赴纽约出席联合国大会,他是14年来到联大开会的缅甸最高级别官员,而美国也解除了对缅高官的签证禁令。希拉里公开表示,美国将检讨和调整对缅政策,从以制裁为主转向接触。2009年9月参议院对外关系委员会举行了美国对缅甸政策的听证会,亚太事务助理国务卿科特·坎贝尔指出:“只有通过直接对话,才能判断缅甸领导人的意图”。2009年11月,奥巴马在日本发表亚洲政策演讲中提出对缅甸政策的新思维,随后奥巴马在新加坡出席亚太经合组织领导人非正式会议期间,美缅领导人首次进行历史性对话。

最后,奥巴马政府与东南亚地区的交往议程从安全为主转为重视发展。长期以来,美国在东南亚地区主要关注安全和防务,尤其是在2001年东南亚成为反恐的“第二战场”之后。奥巴马政府在东南亚的战略优先议程由打击恐怖主义等安全议题为主转向塑造美国形象、增强影响力,并把发展作为美国外交的三大支柱之一,更重视“以发展促安全”。对东南亚地区相对贫困的内陆国家——越南、缅甸、老挝、柬埔寨四国——外交战略的改变尤为值得关注。从地缘因素出发,东南亚分为近海地区和内陆地区,越、柬、老、缅属于东南亚的内陆国家[4],也是东盟的新成员,相对比较贫穷。因意识形态、经济及安全因素的考虑,在美国的战略议程中东南亚的内陆国家一直被忽视。以经贸为例,美国对东盟老成员国的进出口贸易和直接投资都约占其对东盟10国进出口贸易和直接投资的90%[5]。以发展为重点议题的奥巴马外交开始主动渗透东南亚的内陆国家。2009年7月希拉里与湄公河下游四国外长会面并举行了首次美国-湄公河下游外长会议,在卫生、教育和基础设施建设方面与四国加强合作达成协议,湄公河委员会和密西西比河委员会将建立“姊妹河”关系[6]。美国正试图通过对湄公河流域国家发展的支持,平衡与东南亚近海国家和内陆国家的关系,突破原有的“重老轻新”、“厚此薄彼”的政策思路。2010年3月,美国官员在老挝与该国湄公河委员会举行会晤,提出援助方案,这次会晤是美国削弱中国在该地区影响力以及提升美国形象的最新步骤。

美国虽然高调“重返东南亚”,积极参与东盟组织,但其在美国总体外交中的地位仍不可与亚太其他地区相提并论。“美国对东南亚政策的重要性仍低于美国与东北亚中、日、韩三国关系,事关利益与关键议题的重要性也不及南亚的印度、巴基斯坦与阿富汗”[7]。贸易及经济往来和大国权力政治都决定了东北亚中日韩三国在美国亚太战略中的重要地位,而阿富汗战争和崛起的印度是美国的主要关切对象。从长远来看,美国对东盟的外交不取决于美国是否定期参加区域会议,是否签署友好条约,最关键的因素是:东盟作为区域组织的行动能力是否有所加强,美国能否在与东盟的经济、政治和安全伙伴中实现自己的利益。东南亚秩序的演变不仅依赖美国东南亚战略的调整,也取决于东盟以地区整合为依托的角色和塑造能力,而中国自身的发展及和平发展战略是东南亚秩序演进的重要因素。

二、奥巴马政府东南亚战略的中国因素

美国在东南亚地区的利益没有发生根本性的变化,但奥巴马政府实现利益的方式却与布什政府时期迥异,注重运用“巧实力”,突出合作、发展,全面接触东南亚并参与东盟的合作机制,旨在塑造美国形象和提升影响力。金融危机蔓延之际上台的奥巴马面临着美国战略观念及政策的调整。美国战略与中国因素的关联性被赋予新的内涵,客观分析这种关联性有利于辨别美国的战略意图,扩展两国战略合作议程,也是中国在新的外交平台上开展地区战略谋划的前提。

美国对华战略谋划离不开地区和全球层面,以不同形式影响着中国的主权、安全和发展。美国的东南亚战略与中国因素有着重要联系,主要体现为两点:一是美国东南亚战略中有针对中国的意图——“间接制华”战略,试图利用东盟牵制中国,分析中国与东南亚的交往现状成为美国战略布局的重要变量①最新的评估是美国经济与安全评估委员会于2010年2月专门召开的关于中国在东南亚的活动对美国政策建议的听证会,参见:United States-China Economic and Security Review Commission,China’s Activities in Southeast Asia and the Implications for U.S.Interests,Washington,March 2010.;二是中国在东南亚影响力的增强对美国战略布局有重大影响,中国在东南亚软实力的提升对美国是一种挑战,中美在东南亚地区的战略互动模式体现为反应型甚至带有模仿型模式的特征②国家政策之间的关联性模式参见:James N.Rosenau,Linkage Politics,The Free Press,1969:46.。美国的战略决策不仅是对中国在东南亚地区外交的反应,而且是开始模仿中国软实力提升的路径选择。中国的地区战略对美国政府的政治行为产生“扩散”效应,促使中美在东南亚地区战略的正向互动。

要理解美国东南亚战略的中国因素,首先要了解美国在东南亚地区的利益及如何看待中国在东南亚影响力的现状及未来。冷战后的美国是现状维护者,在东南亚的利益相对稳定:维护地区和平与权力平衡并阻止这一地区单独被某一个大国控制;保障航行自由及海上航道的安全;维护贸易和投资利益;支持盟友和伙伴;防止恐怖主义滋生;促进民主、法制、人权和宗教自由[8]。据此,美国在东南亚的主要关切是激进伊斯兰极端主义的传播、地区稳定及中国的影响。美国对东南亚地区进行的一系列重大外交调整,增加在该地区的政治、经济和军事投入,其主要目的之一是平衡中国在该地区日益增长的影响力。美国研究东南亚问题的知名学者唐纳德·韦瑟比(Donald Weatherbee)坦言:“在东南亚地区,由于中国的崛起,美国作为可供选择的力量,加强与东南亚国家的接触符合美国的利益,否则,将会导致东南亚国家对中国的搭便车效应,给美国在亚洲的朋友和盟友带来负面影响”[9]。奥巴马政府同意签署被美国拒绝多年的《东南亚友好合作条约》,与对中国经济、政治和军事实力增长的不安有关。美国的东南亚战略是其亚太战略的一部分,调整的目的一是为应对现实中的问题与挑战,二是引领和塑造现实使之达到预期目的。如果说反恐战争之后美国重返东南亚的战略意图是加强美国在亚太地区的主导地位、扩大反恐成果及防范中国崛起,那么金融危机之际美国再次“重返东南亚”应对的问题是中国不断增强的影响力,以达到维护美国优势地位的目的。

在东南亚地区,美国认为中国是竞争者,尤其担心中国影响力的上升将会取代美国成为该地区的主导力量。因此,美国学者和官员如何看待中国在东南亚地区的作用和影响将在很大程度上决定美国对东盟的外交。更确切地说,中国因素在美国东南亚战略发挥作用的方式是对中国软实力的认识。自20世纪80年代软实力逐渐被各国学界及政治领导人认同以来,美国的官员和学者以十分复杂的心态看待中国软实力在东南亚的上升。

美国认为中国软实力战略最成功的地区是东南亚。在印度洋海啸之后,美国分析家认为中国在该地区扮演的是随从而非领导[10]。2008年美国总统选举之际,芝加哥全球事务委员会与韩国东亚研究所合作,对美、中、日、韩等国软实力做了调查研究,认为中国的软实力综合指数仍落后于美国。虽然如此,约瑟夫·奈早在2005年就认为,“尽管中国的软实力远不及美国,但要忽视其成就是愚蠢的,现在到了美国需要对亚洲软实力平衡给予更多关注的时候了。”[11]2008年美国国会研究处(CRS)提交了关于中国在东南亚“软实力”及外交影响的报告,反映了美国精英对中国软实力的危机感和焦虑。报告认为,中国在东南亚地区的软实力日益增强,而美国在过去几十年内在该地区的软实力则在相对下降,这给美国的外交政策带来挑战。金融危机爆发后,美国对自身实力相对下降的趋势及中国经济、外交和军事影响力迅速增长的势头所带来的紧迫感增强,美国战略与国际问题研究中心“巧实力委员会”2009年3月发表题为《中国的软实力及对美国的影响》的报告,指出中国在东南亚的战略非常成功,通过经济接触、援助、人员往来及国防合作,中国成为该地区受欢迎的、和平繁荣的务实伙伴。同时,美国更加重视同中国在东南亚的合作与协调,认为美中在该地区没有根本性的分歧,双方都希望实现地区稳定和发展,遏制以宗教为基础的极端主义,为自身发展和地区繁荣与该地区进行更多经济往来。但仍有一些突出性问题值得关注,如这个地区欢迎美国加大对东南亚的关注,以平衡中国日趋增强的影响力,中国软实力增长突出的内陆东南亚国家恰恰是美国软实力相对下降的地区。

正是美国精英及智库对中国在东南亚软实力现状的认知,导致了奥巴马政府东南亚战略谋划表现为对东盟组织的参与及对东盟内陆国家的侧重,强化了与东盟关系的纽带[12]。中国与东南亚的交往方式对美国政府的外交政策产生了示范性效应,无论是签署《东南亚友好合作条约》,还是参与湄公河次区域经济合作或是对缅甸奉行接触政策都有所体现。美国正在效仿中国的外交行为及理念,中国的地区战略谋划需要新的视野。

三、中国地区战略谋划的新举措

奥巴马的东南亚新战略将对中国产生“双刃剑”效应。一方面,美国加入《东南亚友好合作条约》有利于地区和平,对缅甸问题的新政策有利于中国周边地区局势稳定,加大对东南亚地区建设的投入力度尤其重视湄公河流域国家有利于东南亚地区的发展,间接地促进中国与东盟国家的经济关系。另一方面,美国对东南亚的持续关注及对东盟合作机制参与兴趣的增强,虽然提升了东南亚在东亚战略环境中的地位,却给以东盟为首的东亚合作增添新的变数和不确定性。美国侧重以“巧实力”手段进入东南亚,旨在增强美国的地区影响力,与中国展开竞争性的态势较为明显,使中国的地区战略面临自省及调整。和平时期的大战略是一个不断调整以应对未来不确定的过程,并且与其他参与者的行为、意图和目的在变动的条件和环境中形成复杂互动。战略是可能性的艺术,具有前瞻性和主动性,应该塑造事态使之符合自己的目的而非只是对事态做出被动反应。

首先,客观认识美国再次“重返东南亚”的战略姿态及落实措施。客观认识美国的新战略包含对其战略意图的判断及对其战略前景的预测。金融危机后,实力削弱的美国“重返东南亚”是对中国在东南亚日益增强的影响而实施的“针对性”战略,具有某种冷战思维的色彩。冷战思维的主要内涵是追求绝对安全;把应对最坏情况当作制定国策的主要或唯一出发点;不愿换位思考,理解对方的利益及安全担忧等[13]。同时,以发展和接触为特征的美国新战略主要出于对中国影响力增强的担忧及维护地区力量平衡的目的。凡是中国关注的地方,美国也必然关注,这正是中国影响力扩展所产生的示范效应。

其次,中国要在新的平台上进行战略谋划,从双边和多边层次深化与东南亚国家的全方位合作关系。任何强国的全球影响力都首先施展于周边地区,东南亚是构筑中国周边地缘战略依托的关键区域。金融危机之后中国与东南亚的关系喜忧参半。2009年上半年频发的南海争端,中国海军计划和正在规划中的大国战略引起了东南亚国家的忧虑,东南亚国家纷纷扩大国防预算、优先军事现代化,国防经费的增长速率有所提升。越南已成为继印度、阿尔及利亚、委内瑞拉和中国之后的俄罗斯第五大武器买家。可喜的是,随着2010年中国-东盟自贸区的全面启动,中国与东盟关系必将进一步深化,有利于贸易便利化和投资的增加,促进生产要素和资源要素流动性的不断加快和双方经济的发展。中国国家安全环境的好坏取决于主动塑造,对于中国国防现代化进程引起东南亚国家的忧虑,中国应清晰地阐明战略防御性以减少误判,通过主动设计新的安全合作框架以成为观念的影响者和制度的构建者。金融危机后,国际形势发生复杂深刻变化之际,中国如何在新的起点塑造政治影响力、经济竞争力和国家形象的亲和力,需要中国硬实力资源的软运用及深化中国软实力资源建设。东南亚与中国地理位置的相邻性使东盟对中国实力增强的恐惧与担忧要比其他国家和地区更严重,最大程度地化解东盟国家的疑虑,需要从社会文化交流领域以自下而上的方式入手。文化交流是思想交流及心理沟通的平台,是中国在东南亚发挥经济影响之外的关键软实力资源。

最后,中国要主动推动中美在东南亚地区软实力的战略互动,扩展两国在东南亚的协调性合作。东南亚对于中美两国都具有重要的战略意义,不仅源于东盟的规模及一体化进程,而且源于东南亚扼大国利益交织的战略要冲地位。因地理位置不同,中美两国的东南亚战略有着本质区别。身为近邻的中国把东南亚作为重要的战略依托地带,而美国则视之为维护亚太主导性优势的不可或缺的区域,对东南亚的关注带有长期的工具性。奥巴马政府的东南亚战略不再过于强调武力,开始使用经济力量和地区合作的规范性力量,潜在的规范性力量有利于约束美国,维护东南亚的稳定,这是中美在东南亚地区由竞争性反应向协调性合作转变的基础。相对于冷战时期的意识形态竞争,中美在东南亚地区的软实力竞争是和平互利的,中国在提升自身软实力的过程中不断自我完善,而在注重军事和安全的美国东南亚外交政策不断受挫的情况下,中国软实力的提升路径为美国提供了一种可借鉴的模式,中美在东南亚的正反馈正在形成。在促进东南亚内陆国家的发展方面,中美合作将有助于东南亚整体经济力量的提升。以湄公河次区域经济合作为例,区域内国家经济发展水平低,内源性资金不足,只能依赖于外来的发达国家和国际组织来提供,区域合作项目资金三分之二由外部提供,其中亚行发挥了出资方及融资的作用。奥巴马政府提出不包括中国和缅甸的“湄公河下游行动计划”,合作领域主要集中于环境、卫生、教育和基础设施[14]。美国对湄公河流域合作的支持将有利于该地区资金的筹措、扶贫减困、社会文化及教育的发展。湄公河合作的总体目标是以可持续的方式管理资源,避免资源竞争与纷争。中美两国在该流域的合作是双赢的,随着合作进程的开展,中国不可或缺的作用将逐渐显现,两国在这一地区的协调性合作的前景有利于化解双方的战略猜疑。

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责任编辑:张新颜

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D815

A

1008-410X(2010)03-0064-06

2010-03-30

付瑞红(1974-),女,河北秦皇岛人,中共中央党校国际战略研究所博士生;北京 100091