论多头政体

宋衍涛

论多头政体

宋衍涛

罗伯特·达尔的多头政体理论在民主思想发展史上具有里程碑意义。多头政体理论的精髓是允许冲突的存在,但这种冲突是规则框架内的冲突,支持规则冲突的是政治主体的相互宽容和信任。多头政体最具代表性的特征是竞争性、包容性和规则性,其形成不仅涉及政治层面,亦与经济因素密切相关,而且涉及到亚文化层面,亚文化层面甚至有时起到关键性作用。多头政体脱胎于资本主义民主制度,无法解决这个制度中权利与功利、个人与组织之间的平等、一致性与多样性、集中与分散等冲突。尽管达尔对多头政体充满了希望,但多头政体模式在理论上存在实质性缺陷,因此在现实中很难实现。

多头政体;达尔;竞争性;包容性;规则性;亚文化

达尔(Robert A.Dahl,1915-)是当今世界上最著名的政治多元主义理论家,被认为是多元主义民主的最先倡导者,他的多头政体研究路径已成为西方研究民主问题的经典方法。达尔认为,多头政体的研究视角、研究方式和方法有助于为政治学提供一种经验主义的论述和系统性的理论,这种论述和理论可以通过对政治事件进行比较密切、比较直接和受到比较严格控制的观察来加以检验。从这个意义上说,多头政体研究方法是行为主义方法论的一种体现,但也正是由于多头政体是对政治行为的一种观察或描述性的阐释,使其不能直接为多头政体下一个定义,而只能对其典型性特征进行概括,这也是行为主义研究方法的局限性所在。另外,行为主义研究方法还存在一个问题,就是对研究对象进行分析时,通常会采用多个相关概念来进行表述,如达尔在《多头政体——参与和反对》一书中引入了其它可以和多头政体互换的概念,如多头政治、多头政治体制、竞争性政体、多头统治。本文为了能够使概念不致混淆,统一采用了多头政体概念。

一、多头政体理论的内涵

多头政体理论在达尔理论发展中具有转折意义。《多头政体——参与和反对》一书标志着达尔研究范式的最终形成,从此以后他的研究视角几乎没有太大的变化,始终围绕着多头政体理论展开研究。

(一)多头政体的涵义

达尔对民主有独特的理解。他并没有直接采用西方民主制这一概念,而是采用多头政体的概念。达尔所理解的多头政体是指“这个问题领域的领导者不可能对其他问题领域也有影响……不同问题领域的领导者似乎并不来自这个共同体的某个单一的同质阶层”[1]。这句话的意思是,多头中的每一个政治主体——主要指领导者——都来自于不同的利益群体,这些利益群体之间不存在什么影响力,他们是并行的或各自独立存在的,或表述为各自独立或平行的利益群体的代表:领导者之间没有影响力。达尔认为,当多头政体用来形容某种理想制度时,“和它在现实世界中‘不完美的近似物’(比较)时,‘没有必要的混乱便会进入分析过程’”[2](P20)。因为人们通常把理想化的多头政体等同于现实生活中的“多元民主”,而事实上它们之间还存在较大的距离。萨托利认为,尽管达尔试图摆脱西方民主制的影响,但从他在文中对多头政体和西方民主制的运用和理解上看,两者几乎是等同的使用,达尔“交替使用……多头政体 ……(和)多头统治”[2](P21)。“达尔并不是从字面上理解多头统治(即以令出多门和权力分散为特征的制度),同这个词的纯粹字面意义十分不同,他认为多头统治是由于一般公民对领导有较大的控制权‘而使……官员的权力被广泛分享’的制度。因此,如果公民控制着他们的领导人,就可以假定后者必须对前者负责。作为一种制度的多头统治不一定具有这种含义,那么显而易见,多头统治只是作为理想制度的民主结果(其一部分结果,不完善的、程度不同的结果)。因此,达尔说的多头统治,是因为体现着理想才有其实际面貌”[2](P8)。从萨托利的分析可以看出,多头政体只是接近于理想形态的群众政治的雏形,尽管它还不能摆脱精英政治的影子,但无论如何是最接近于理想形态的,所以人们愿意认同它。多头政体具有很多理想化的标准,虽然不能都实现,但却是发展的方向,用达尔的观点表述就是:多头政体“存在可供选择的信息来源;表达自由;组织起来的自由;自由公正的选举”[3](P31)等。事实上,没有哪个国家能够全部做到这些。

达尔认为,多头政体中存在着广泛的自由,就必然伴随着广泛的政治冲突现象,但政治冲突并非等同于内乱,内乱仅是政治冲突的一种偶然的极端化现象。当然,也不否认,多头政体比集权政体更易形成动乱,因为多头政体允许大量公开的政治冲突存在。如“反对党、宗派和候选人,在立法机构里、在选举中或更大的舆论讲坛上,各不相让,试图击败对手。人们可能认为这种对公开政治冲突的极度倾向会使多头政体陷于激烈的、进攻性的、两极分化的内乱”[4](P110)。然而,事实并没有为其提供有力的证据证明这一点。虽然多头政体中的政治冲突较多,但烈度相对较低,并不对其构成实质性的损害甚至有益于它,此时的政治冲突行为是某种政治自由的表现。从某种意义上说,西方国家宪法的首要功能是保护讨论的自由,合法地表示对政府政策的异议权利,他们知道这是发现和传播政治真理所必不可少的。而且围绕目标发生冲突在人类社会中也是不可避免的,为了使人类的福祉最大化,多头政体是必要的。因此,意见的多样性或目标冲突本身,是多头政体的一个必要条件。在某种意义上说,多头政体和社会多样性之间是对应关系[5]。由此我们可以总结出这样一组关系,即自由产生多样性,而多样性推动多头政体的形成。

在达尔看来,无论是自由、多样性还是多头政体都有一个重要的前提,就是政治宽容。政治宽容的国家多是趋于稳定的和非暴力的,政治稳定的持续也利于形成一贯宽容的政制。同时,政治宽容需要某种政治机制配套,如立法机关、宪政和政党,这些政治机制作为多头政体的支柱构建了一个包括程序、传统、仪式和涉及选举产生的代表、利益集团的领导人与专家的压力的复杂政治结构,这些体制性因素作为一个整体调控着政治冲突。

(二)对多头政体必要性的辩证分析

达尔是一个辩证论者,他虽然提出了多头政体模式,但知道任何模式都具有相对的意义。因为任何模式都需要一系列条件的支撑,有些条件是先天的不能选择,而有些条件则是可以争取的,只有两者都具备或大多具备时,才会形成某种趋向性,即便如此,任何发展趋势也都是无法确切预测的。多头政体的形成与发展就面临这个问题。

达尔认为,一个政权从霸权政体转变为更有竞争性的政体或竞争性政体转变为多头政体具有重要意义[3](P31)。同时,他充分意识到,任何理论都具有局限性,看问题要全面和具体问题要具体分析,而非一味地毫无例外地主张实行多头政体。达尔提出:多头政体真的重要吗?是否还有更好的路径解决矛盾问题呢?所以,达尔在研究实现多头政体的过程中,所运用的推理性概念几乎都是不确定的,是可能性的。达尔认为,政治过程极富变化,任何确定不移的概念或理念都是不存在的。

达尔认为,研究多头政体的必要性必先谈及自由问题,而要探讨这个问题必先从古典自由主义开始。古典自由主义所理解的自由即结社自由,也就是建立政治组织的自由,有机会或空间反对政府的自由。当然,反对并非以推翻政府为目的,其动因更多的是趋于推动政治的建设性发展。达尔认为,这些自由——表达个人对政府或政治问题的意见或建议而不用担心政府的报复,能读到或听到可选择的意见或观点;在政治选举中实行秘密投票,而不是公开投票,因为其结果可能会导致打击报复;在政治选举中不同政党的候选人为争取选票而公开竞争,而在选举后输掉的候选人也不试图通过暴力手段挽回败局,而是平和地放弃对职位的要求而让给获胜者等——属于公开争论和政治参与的题中应有之义[3](P31)。这些自由权利在民主国家已被认为是司空见惯的,是非民主国家的人们所向往的理想,但这些自由到底是不是这些国家此时此刻所需要的,似乎没有人去关注。达尔针对西方国家的许多学者依然热衷于去推销这种民主自由模式提出批评,认为多头民主模式的适用需要具备一定的条件,而不具有普适性。

(三)多头政体的特性

多头政体的特性是指多头政体在与其它政体形式的比较中所独有的性质。多头政体的特征很多,最具代表性的是竞争性、包容性和规则性三个方面:竞争性是多头政体的典型标志;包容性是保证多头政体中的竞争具有非暴力性的重要标志,政治宽容是包容性的表现之一,其背后还遵循着极为深刻的经济原则;规则性是保证冲突各方能够有效预测政治过程的制度基础。

1.多头政体的竞争性与包容性

达尔认为,多头政体的竞争性可以拓展民众的权利,特别是投票权,如此一来,可以扩大议会和政治领导的代表性[3](P34)。但在多头政体条件下,并非每一个利益群体都有机会使自己的代表进入政府表达自己的声音。当一种政治制度变得更具有竞争性或更具有包容性时①竞争性是指政府允许反对派的存在甚至与其竞争政治权力,而不是采取暴力手段对其镇压,这就是所谓的包容性。,政治家们就要寻求那些现在比较容易参与政治生活的集团的支持。在竞争条件下,每个政治主体所获得的政治地位都是不确定的,他要通过增强自身的实力来稳定自身的政治统治或扩大政治基础,而要做到这一点,就必须将可以联盟的力量吸引到身边来,获得他们的支持[3](P35),作为交换也要给予他们一定的利益。当然,针对不同的对象,所采取的策略也有所不同,但如此一来,对政治体制的影响是及其深远的,因为竞争性和包容性的增强会导致政治制度或政治体制本身发生改变,使其逐渐偏离原有的政体模式,并具有了更广泛的政治合法性基础。达尔认为,这种变化通常在集权政体、霸权政体被多头政体替代、一党制突然被多党制替代时最激烈最明显[3](P34)。多头政体具有包容各种意志、要求和利益的能力。无论哪个国家,表达、组织、陈述政治偏好的空间②所谓政治偏好是指某一政治主体特有的利益和要求,是有别于其他利益群体的意志和愿望,能够表达某一政治主体重要特征的趋向。所谓政治空间是指政府对于各种不同的利益表达持宽容态度,并在政策制定过程中为其提供制度上的保证,或宪法、法律,或各种习惯上的做法。越大,在政策形成过程中需要被代表的意志就趋于越多,并是多向度的。因此,在特定国家,在政策形成过程中能够被代表的意志,在政体为多头政体的条件下,趋于比混合政体条件下多且是多向度的,而混合政体下又趋于比集权政体、霸权政体条件下多且是多向度的。但这里需要说明的是,达尔并不认为从霸权政体向多头政体的转变始终是令人向往的,他并未设想从霸权政体向多头政体的变迁是历史的必然[3](P42)。

包容性的表现形式之一就是政治宽容,而政治宽容背后也存在着更深层的因素,即遵循某种经济原则。政府虽然是政治机器,但其每一政治行为都要进行成本分析,当代价高昂时会采取宽容策略,当代价低廉时会采取镇压政策,因为镇压政策比宽容成本低,而且一劳永逸。当压制的预期代价提高、宽容的预期代价减少时,一个政府就趋于宽容反对派。由于宽容或压制的代价相应地决定于政府和反对派能够获取的相对资源,政府可用于压制反对派的资源相对于反对派的资源下降,政府宽容反对派的趋向性就高。因为当反对派要想获得比政府具有更多优势而其代价更高时,其成功的可能性就会相对降低,而政府维持统治和政治稳定的可能性就会提高,因而此时政府不需要付出较高的成本去压制反对派,而是采取较为宽容的政策路径。政府用于压制反对派的路径通常有两种形态:暴力强制与非暴力强制。非暴力强制也称为社会经济制裁,主要包括对经济资源、通讯工具及教育、政治社会化过程加以控制的形式。因此,政府使用暴力或社会经济制裁路径压制反对派的能力降低时,政府宽容反对派的趋向性就高。从这个意义上而言,政治斗争无真正的宽容,是势均力敌的双方都无力打败对方时才不得不采取的一种观望和制衡策略。

2.多头政体的规则性

多头政体最重要的一个条件是各种势力之间的势均力敌,无法彻底打败或消灭对手,所以在长期的发展过程中,冲突各方形成了一套整合冲突的规则机制。虽然这些机制并不那样清晰,但它们的出现无疑保证了各方在冲突中获得可预见的文明方式解决冲突或自身在冲突时能够保证安全的可能。当这些共同安全机制形成规则后,它们所发挥的功能对于多头政体的形成起到了关键性的作用。

在多头政体条件下,规则整合冲突的路径主要是达成妥协,即通过谈判协商来解决分歧。谈判协商制度的形成有利于塑造一种蕴涵若干政治规范的亚政治文化,这些亚政治文化将以下政治行为均视为正当合法的:谈判、协商、互投赞成票、平等交换、取得同意而非单方面的影响或强制[3](P88)。在多头政体中,除了上述整合冲突的方式之外,多数原则亦是核心机制之一,并且唯有多数“博弈规则”被普遍认同,民主制度才能在真正意义上成为整合内部冲突的规则,否则民主制度无法运行。因此,多数原则的共识,是多头政体必备的基础。在多头政体中允许政治冲突的存在,前提之一就是允许整合政治冲突的规则存在;在政治规则内形成的政治冲突是受多头政体支持的冲突。因此,冲突而非一致才构成了多头政体的政治基础。达尔认为,在政治主体之间建立一种安全阀机制对于博弈规则是非常重要的,而这要求政治主体相互信任。

形成相互信任的规则整合机制需要一个相对较长的时期,特别是从旧政体向趋稳的多头政体的转型更需要一个渐进的过程。其做法通常是先建立或形成竞争性政治,随后拓展政治参与或者与之同时进行。即而,为了使政治过程建立在稳定和秩序的基础上,对竞争性政治的规则、惯例和文化应该通过推行某种政治机制首先在少数政治精英中得以形成,因为他们文化程度相对较高,其接受新规则和文化的能力也较强。随着竞争性政治的形成,精英集团内部也逐渐由无党派竞争转向党派竞争。虽然这种转型通常也很艰难,甚至冲突趋向暴力,或冲突具有激烈性,但这种激进冲突会被精英集团内部盘根错节的友谊、家庭、利益、阶级和意识形态关系所抑制,使冲突的烈度限定在政治秩序允许或保持政治稳定的范围之内。最初整合冲突的规则只是一种潜在的规则,但随着政治发展,他们逐渐被精英群体所认同,并达成政治共识。此时法律是整合冲突的主要规则,在法律的长期作用下,最终上升为一种公民政治文化。当这种通过规则整合冲突的传统形成以后,当其他政治阶层或政治群体试图进入统治集团或被精英集团接纳进入政治体制时,新兴利益集团更容易接受已经在政治精英群体中发展起来的准则、惯例以及整合冲突的规则共识。在这种情况下,无论是新兴精英集团或阶层还是被替代的、受威胁的精英,都会认为宽容的代价小于压制的代价,因为他们虽然会有一定的利益损失,但所获利益会更大;反之,则会毁掉已经形成的共同安全体制,而且其政治成本可能极其高昂。

渐进的相互信任机制的形成,通常可以使各种政治势力认同或接受现有制度,而不是排斥现有制度。所以,达尔认为,通过和平的、规则冲突方式形成的多头政体,最趋于得到传统政治势力的支持。虽然传统政治精英是为了维护自身的利益才采取妥协退让政策的,但毕竟他还可以从参与政治变革中获得利益,所以传统政治精英可能会对新政权或新体制给予必要的支持。虽然新政治精英会因为妥协遭受损失,但其所建立的多头政体的政治合法性也会因为得到广泛支持而进一步深化。无论怎么说,多头政体最理想的形成过程是将原先合法的集权政体形式和组织改造成适宜政治竞争的形式和组织,这样既不会导致政治分裂,也不会导致对新政体合法性的普遍质疑。在这种政体转型的过程中需要一个非常重要的条件,就是一个富有远见的政治精英集团,正是他们的努力才能使政治稳定的局面得以保持,或规则冲突政治能够得以形成。但许多学者对于这个精英集团的构成存在分歧,有学者认为是指具有正式职务的国家工作人员,也有人认为应该包括能够对政治决策施加有效影响的非正式国家公务员或其他人员。不管怎样,要想保证政治权力的平稳交接或过渡,必须有一个相对稳定的政治精英集团,如此才能遇事及时达成政治共识或一致,这可以说是政体非暴力转型的最佳可能路径。

(四)多头政体与经济发展

多头政体的形成之复杂超乎想像,不仅涉及政治层面,亦与经济因素密切相关。达尔认为,“一个国家的社会经济水平越高,其政体就越有可能是包容性的或近似的多头政体。如果政体是多头政体,它就越有可能存在于社会经济发展水平相对较高而不是较低的国家”[3](P76)。如果以这个视角作为前提分析现代国家,我们就可以发现较为现代化的国家的动荡水平远低于传统社会的国家或处在从传统主义向现代性转型的国家。通常转型国家的动荡水平最高。达尔认为:和平整合政治冲突的几率越高,以人均GDP为核心的经济现代化指数越高;经济现代化指数越高,具有政治现代化色彩的竞争性的政治体系和多头政体的出现率越高;当然,实行多头政体不仅与人均 GDP、社会经济水平有关,而且与高城市化、高识字率、低农业人口相关。但也有例外,1787年,根据近年来用以测量社会经济水平的大部分指数,美国是非常落后的,但其多头政体却成功地运行了。今天的美国,虽然拥有世界上最高的人均 GDP,但与其他发达民主国家相比,全国选举中投票率最低,并且有排斥与强制(镇压)人数众多的少数民族的记录。在1980年,虽然苏联和多数东欧国家都已成为高度工业化的国家,达到了较高的人均 GDP水平,但依然实行集权体制。所以,达尔对于超过一定的经济发展阈值,就可以通过各种指数测量政治体制的日新月异的民主化进程这样的命题,持有怀疑态度。

在西方,政治冲突数量有激增的趋势,因为在普通民众拥有了最基本的资源且可以利用现有体制获得更多资源的态势下,一些非权势集团也开始要求更多的经济和政治权利。达尔根据这个事实认为,随着竞争性多头政体的发展,政治冲突的数量和烈度也在增加。不过,经济发达国家有足够的政治资源来整合政治冲突,通常政治冲突不会影响政治稳定,而且两者未必是冲突的。但如果这个多头政体还不够成熟,在其形成初期面临大量无法整合的政治冲突,就可能导致政治不稳定,这在发展中国家是一种比较常见的现象,所以,他们在推动社会经济政治发展的过程中不得不面临着如何协调政治冲突与政治稳定关系的问题,而民主和市场资本主义也许是他们的最佳选择。

“长期来看市场资本主义导致了经济的增长,而经济增长又有利于民主。通过消除极度的贫困和改善生活水准,经济增长有助于减少社会和政治冲突。当经济冲突出现的时候,经济增长可为互惠的解决方案提供资源,以使各方都有所收获(在没有经济增长的情况下,用博弈论的语言来说就是经济冲突成为一种‘零和博弈’:即我受益则你受损,你受益则我受损。这样,合作是不可能的)。经济增长同时提供给个人、团体和政府更多的剩余资源以支持教育,这样可以培养一个有修养的、有知识的市民阶层”[3](P176)。只有这样,民众才不会寻求政治冲突路径来解决问题,尽管冲突不会消亡。在多头政体中,纵使冲突的数量依然很高,但其剧烈程度却减低了,因为许多过去的不平已经满足了,最恼人的各种不平等已经减少,人民开始期望新的冲突能够通过相当满意的妥协得到整合,而经济发展所形成的资源富足使这种妥协成为可能[4](P122)。例如,政府在分配预算案时所面临的冲突,可以通过经济增长而带来的收入增加让民众都分享一份来整合。当企业感到非常轻松给工人提高工资或其它利益时,双方冲突的烈度就会降低。相反,每当经济停滞所造成的剩余减少或消失时,政治不稳定就趋于增加。这可以解释政治不稳定通常形成于经济高涨的时代,这是因为在相当长的繁荣时期里,民众已经习惯了高标准、高期望值的富裕生活,回归贫困已不能被容忍了。因此,当经济衰落或停滞与期望的上升曲线遭遇,而政府又不能整合所面临的困境时,革命或其它形式的内乱就趋于增加了。

总之,只要存在发展,冲突就无法避免。即使在实行多头政体的发达国家中,各种分层已被极大削弱,但依然存在的分层还是会成为不满和进一步要求民主化的动因,新的冲突模式依然会不断在民主国家中形成。因此,“民主和市场资本主义被锁入持续的冲突之中”[6](P181)。

(五)多头政体与亚文化

多头政体的形成条件或制约因素不仅涉及政治层面、经济层面,而且涉及亚文化层面,亚文化层面甚至有时起到关键性作用。从某种意义上说,多头政体就是整合亚文化差异的一种政治体制形态,是一种各亚文化既保持独立性、同时又共容于一个体制框架内的政治模式。此时,分析亚文化差异的尺度是政治共识。达尔认为,一个国家形成多头政体的趋向决定于政治共识水平,而政治共识既受到亚文化差异程度的影响,又受到整合这些亚文化差异路径的影响。传统亚文化差异拓展了冲突的空间。如果传统文化是相当均质的,冲突烈度就较低。相反,繁杂的亚文化能提高冲突烈度,而这又是发展中国家的共性。亚文化的差异是专制和冲突的土壤,而文化同质较多的国家则更多实行多头政体,政治也较稳定。达尔认为,以亚文化差异为基础的“文化冲突的暴发通常会波及政治领域,而且某一文化的支持者往往把他们的政治要求看作是关系到原则,关系到深刻的宗教或准宗教信仰,关系到文化的保持和团体的生存大事,认为这些要求至关重要,不容妥协和商量[6](P159)。因此,人们试图找到能够对亚文化冲突进行有效整合的制度化、体制化渠道,其中包括协合式民主、比例代表制、政党制度,它们都是多头政体的表现形式。

第一,协合式民主与比例代表制。协合式民主的特点是“多数原则为联合同意原则所代替,其工作原则(‘大联合、相互否决、比例制和局部自主’)无疑不同于多数至上原则”[2](P268)。实行协合式民主比较典型的国家是瑞士、比利时和荷兰,这些国家都存在多元亚文化,且潜在地具有形成冲突的趋向。为此,三个国家都作了某些制度设计,规定内阁或议会的决策需要一致同意或达成广泛的共识。这时,多数统治的原则不同程度地服从于一致原则,从而政府的任何决定如果会对内部的一种或几种亚文化造成巨大冲击,都必须得到其他代表该亚文化的集团在内阁和议会中代表的明确同意。上述国家政制上的设计是比例代表制,它确保了每个集团都能在内阁和议会中被公平的代表。由于这些国家采用协商路径,因而内阁中每一种亚文化的成员,对于它们不同意的任何政策都可以行使否决权。

协合式民主是以比例代表制作为选举方式形成的,这一制度就是要保证每一种亚文化群体大致可以按照它的选票数量在立法机构中占有一定的席位比例,所以最终在各政治领导人之间会形成一个政治联盟。但是,实现协合式民主必须具备一定的条件,这些条件包括:“调解的才能;对妥协异常的宽容;值得信赖的领导人,它们能够通过谈判,以支持者同意的方式解决冲突;在基本目标上的一致,但为了能够达成协议,这又应当是非常宽泛的一致;一种民族认同感,它遏止了彻底分裂的要求;承担遵守民主程序的义务,排除暴力或革命手段的使用,等等”[6](P162)。这些条件都是达尔多头政体理论所着重强调的因素,缺少这些条件就不可能作出协商式的政制设计,即使想办法实施了这样的制度设计,剧烈的亚文化冲突也会给它造成压力,最终使它崩溃。

第二,政党制度。“在政党制度显得有助于实现整合和采取行动而不是导致分裂和造成停顿的国家,宽容的代价就会降低,……但似乎清楚的是,严重分裂的多党制可能导致造成不稳定或脆弱……可能刺激人们丧失对代议制民主的信心。”[3](P136)因此,要实行多头政体,政党制度的设计非常重要,因为由不同的政党制度形成的政治共识程度有很大的差异,而政治共识又是多头政体形成的亚文化基础,所以政党制度设计必须强调能够提高政治共识水平。根据这个设计原则,政党制度设计必须强调,候选人如果只能得到一个文化群体的支持,他便不能当选;如果要当选,候选人需要得到几个主要群体的支持。这里的问题自然是,必须说服政治决策者在民主化之初实行这种制度设计。一旦实行了一套带有分裂性质的政党制度,事态逐渐升级为亚文化冲突就完全势不可挡了[6](P162-163)。

达尔说:“要解决民主国家多元文化可能带来的问题,我所描述的所有解决方法,他们的成功都有赖于一些专门的条件,而这些条件通常不容易达到。多数的老牌民主国家,由于他们的异质比较适中,很大程度能够免于严重的文化冲突。但是,随着20世纪行将结束,事情上开始渐渐起了变化,到了21世纪,几乎不可能再这么幸运了”[6](P164)。总之,这些路径都不能保证彻底整合亚文化分裂形成的冲突。在黎巴嫩、尼日利亚和斯里兰卡,一些非常精巧的多头政体设计虽然一度实现了政治稳定,但面临种族冲突的压力,最终又都宣告破产,国家或者陷入内战,或者实行专制统治。

综上所述,多头政体是多元社会的一种政治模式反映,它的形成无疑对于一个充满矛盾的社会具有整合功能。但即使如此,“新的冲突和新的意识形态也将产生,实际上,可能已经开始产生了”[4](P127)。因为任何政治制度都是统治阶级在统治,他们更“关心一项可以接受的解决方案,而不是一项公正的或完美无缺的方案”[4](P160)。所以,政治冲突是政治体系的必然产物,没有任何一种政治制度能够“保证这些冲突将和平地得到解决,民主的理想将得到更全面的实现,新的多头政体将会出现,甚至不能保证现存的多头政体将生存下去”[4](P128)。由于冲突和分裂的形式、具体的政治制度与组织的范围和集中方面的变化,在一个国家里可能适合的整合路径在另一个国家里可能不必要或不理想[7](P171)。有些人设想使我们摆脱冲突的利益,达到现存的或可以达到的某种和谐理想,这对于人们无疑是具有诱惑力的,但它是一种幻想,而且像许多幻想一样是一种危险的幻想[7](P192)。

二、多头政体理论评析

在达尔看来,多头政体虽然是一种趋于理想化的模式,但由于它脱胎于资本主义民主制度,所以先天缺陷也是显而易见的。可以说,资本主义民主制度所存在的问题,毫无疑问也都转移到了达尔所构建的多头政体模式中。

(一)多头政体的内在矛盾

民主概念本身就是矛盾的,它形成于阶级社会,但又要实现“民主”;多头政体本身是整合资本主义国家集团冲突的一种路径,但同时它又是制造冲突的根源。面对这些困惑,达尔也试图解决,但在资本主义条件下这又是不可能的。

1.权利与功利的冲突。如何在冲突中平衡权利与功利是一个重要的问题。可以说,权利是一个非常模糊的概念,对它始终难以得出一个权威性的界定。实际上,界定权利的内涵也是不可能的,因为它是一个不断发展的概念,其涵义在不同的时代都有所不同。在很多时候,人们对公民的权利、多数人的权利、少数人的权利等究竟是什么并不清楚,这就为冲突埋下了伏笔。而且,在很多时候,实现所谓的权利就要牺牲部分功利,实现功利可能就要损害权利,这是两难选择的困境。例如,自治和一致赞成都是高成本的实现权利的方式,会使民主国家付出较高的代价,追求功利就要以牺牲部分自治权利或一致赞成原则为代价,政治效率可能因为要求一致赞成而被牺牲。在资本主义条件下,追求功利始终是第一位的,权利的实现则是第二位的;虽然统治者也在强调权利,但他们通常是将两者统一在功利目标上,并以统治者利益的实现为归结,而非大众化利益的实现为目的。

2.更加排他性的“人民”与包容更广的人民的冲突。人民作为整体是模糊的,但作为一个特定的集团则是明晰的。作为集团很显然它会具有很强的排他性,而不是包容更广的人民;包容更广的人民在理论上是存在的,但在现实中它很难存在,而且通常是以不同的集团形式存在着。冲突主体虽然形式上代表着更广泛的人民的利益,但实际上其背后通常只是涉及作为少数人代表的各个不同集团的利益,因而冲突主体是以集团为主角的。但是他们却打着包容更广的人民旗号,这就使少数人集团与广义的人民之间发生了交叉或冲突,而多头政体在这个问题上通常是无能为力的。

3.个人之间的平等与组织之间的平等的冲突。选举的平等原则是民主思想的重要内容,涉及人、法人、组织、群体。除了极少的、几乎不相关的情况下,每当单位、社团、组织、州、省或者国家而不是个人被给予了平等的选举,选举平等的原则必定遭到破坏。因为除非公民的数量在所有单位都一样,否则单位之间的选举平等就意味着公民之间的选举不平等。除了在极少数情况下,公民的数量并不在所有的单位里都一样;如果数量同样就没有理由拒绝组织平等原则而言的选举平等原则[7](P101-102)。有时人数少的集团虽然在选举中不占优势,但在西方多元民主制度下,却能发挥更大的作用,而且不同集团对政府施加影响的力度也有很大差异。如果在个人那里还存在平等的话,那么在集团中这种平等将被不平等所代替,集团政治是对政治不平等的制度化设计。如果由它引发冲突,其结果可想而知,必然趋向于某个集团的特殊利益。

4.一致性与多样性的冲突。冲突本质上趋向于通过一致性来整合,通过扩大政治共识来保证冲突的调适,但客观上存在的多样性使这种努力变得不现实。虽然多样性利于整合冲突、维护人们的利益,但由于它自身的特点,也是引发冲突的根源。另外,平等和一致性相联系,但和多样性相冲突。从这个意义上说,多头政体并不是形成平等的机制设计,恰恰相反,它是制造不平等的机制。虽然对于这一点似乎很难理解,事实上很简单,物以类聚、人以群分,当特定群体形成区域界限时,等级制分层就会自然而然地蕴涵其中,当实行所谓的多头政体时,恰恰是对这种不平等的事实的一种制度上的确认和保障。

5.集中与分散的冲突。冲突主要形成于权力的集中与分散的过程中。权力的集中主要表现为政府的职能扩张,要求某些国家政策在全国范围内实施,现代自由主义是其理论表现之一;权力分散主要表现为无为政府,现代保守主义是其理论表现之一。集中与分散冲突的焦点围绕国家权力与个人自由、中央政府与地方政府之间的界限如何界定而展开,可以说这是贯穿资本主义历史的一个最基本的矛盾。在资本主义初期,这个问题虽然存在,但并未上升为主要问题,也未影响社会的良性运行,跨进全球化时代之后,过去的政治模式显然不能应对国际事务的需要,政府的集中是必然的,但对于资产阶级来说,它又需要政府保持一个必要的限度,保持必要的权力分散状态,作为政治模式上的反映就是多头政体应运而生,至少在理论上是这样。但多头政体并不能从根本上解决集中与分散的矛盾问题,而只能通过不间断的反弹纠正来做到两者的平衡,事实上这才是多头政体形成的最本质上的动因,至于说为了民主,这仅仅是一种托词。

总之,多头政体无法解决资本主义固有的矛盾,即私有制与自由、平等、民主之间的矛盾。从本质上说,私有制所支持的民主是精英化民主而非平民化民主,所以它事实上是反民主的。这就是达尔的多头政体所无法彻底整合的问题,也是其内在冲突产生的根源。

(二)多头政体理论的局限性及积极方面

达尔认为,随着政治的发展,当今的资本主义国家已不再存在阶级统治,而是平等主体之间的协商、谈判、合作、正和博弈的问题,而非零和博弈,所以他把这种政治形态命名为多头政体。这里有一个问题:达尔所说的多头都是什么?从他的论述中我们可以清楚地看到,他所说的政治主体主要是各种社会政治组织,而主要不是个人,但问题在于他把强势集团和弱势集团等而视之,这显然是不客观的,因为两者之间不是对等的博弈关系,后者明显不是前者的竞争对手,通常从属或依附于前者、自身缺少独立性,或借助于前者实现自己的目的。所以说,如果西方国家真正存在多头政体,也只是少数人进行统治的精英政治,而非大众政治或群众政治,虽然这个少数人的精英群体也是有史以来最庞大的,按谢茨施奈德的观点美国有六千万人可以纳入这个范畴。但除此以外还有大量的合法选民不能通过正常的民主路径表达自己的意志,这就是达尔所说的政治冷漠现象形成的真正根源,因为他们没有表达的自由或缺乏表达的条件。达尔为了证明政治冷漠的存在具有合理性,他对集权体制和民主体制进行了比较分析,目的在于证明任何社会形态中必要的民主与集权是合理的,这就为达尔证明精英政治存在的合理性提供了证据。由此可见,多头政体依然是少数人进行统治的政体形式,名称的改变并没有改变它的实质,就其实质而言还是阶级统治。达尔对资本主义民主进行了深刻的分析,他看到了这种体制的局限性,也试图改变这种不合理的政治格局,但他所做的仅是寻求些微的变革,使其更适应现实社会。

达尔认为,如果实行多头政体,就可以实现民主,但是否实行了竞争性、包容性的民主就能够使政治合法性增强还是一个疑问,似乎两者之间不存在必然的联系,否则在这些国家依然存在政治冷漠者就是无法解释的了。因此,竞争性多头政体的形成并不意味着资本主义民主具有了政治合法性。达尔仅看到了一党制向多党制、集权体制向多头政制的转变,而没有看到反运动的过程,这是不全面的,事实上后者的现象也很多,对于两者之间所存在的转换关系问题还应具体分析。虽然我们并不否认达尔也看到了这个问题,但我们认为这并不等于他是否定前者的,而只能说明达尔阐述问题全面和周密,这是其避免受到反对的方法之一。达尔对待各种逻辑关系的推演愿意用可能之类的词汇,虽然这样便于进行论证,但它也可能推出错误的结论,所以这种研究方法的弱点是显而易见的。

多头政体的特性之一是允许批评和反对的存在,但它是有条件的。达尔认为,“由于政治主体的目标不同,当政的领导人很少在其执政时期不遇到公开的或隐蔽的反对;几乎没有哪个体系能依恃其全体成员的由衷的支持。”[4](P81-82)但这里需要注意的是,许多发达国家虽然“同意反对派应有权批评政府,但并不同意共产党人或革命分子有权提出变革的主张”[4](P81),其阶级的局限性暴露无疑。建立在自由民主模式基础上的资本主义国家阶级基础是中产阶级和资产阶级,并以前者为主。虽然资本主义国家也标榜民众的广泛政治参与,但事实上这是不可能的。从达尔的论述中可以看出,他并没有把中产阶级与工人阶级等量齐观,虽然工人阶级在政府中的地位有所上升,或在议会中的比重有所增加,但丝毫不能扭转被统治的局面,不可能具有资产阶级在政治体系中的特殊性,也不可能具有中产阶级与资产阶级的先天接近性。总之,他不能解释为什么工人阶级与资产阶级会有所不同。虽然存在新兴利益群体进入统治集团的可能性,但对于其是否能够居于重要地位是值得商榷的。许多资产阶级学者认为即使身处中下阶层的人也能够入主政坛,但通常他们也会代表上层的利益和要求。如果他们不这样做,就会遭到某种形式的“弹劾”,而推动这一切的则是金钱和事实上的阶级统治。由此可见,多头政体的广泛参与性仅限于统治阶级内部,非本阶级的社会成员通常不会入主政坛。

多头政体也不能从根本上解决种族隔离问题。达尔认为,通过协和式民主、比例代表制或政党制度等手段,可以实现多头政体的良性运行。但事实上美国依然没有解决种族隔离问题,而且他们是依靠种族隔离制度所制造的廉价劳动力而生存的。对于这个问题,不同的人有不同的理解。部分美国学者认为,种族歧视源于文化冲突,是建立在非经济因素的价值之上的,但另外一些学者则认为其背后也可能有经济动因,白人的歧视有可能减少黑人的收入,以此提高他们的收入,如果这种观点成立,那么黑人采取“报复”、歧视白人也符合黑人的自利利益,因为这也会提高黑人的收入。有学者认为,歧视可能使白人和黑人都受到损失,但黑人等少数民族比白人等多数民族蒙受更大的损失。不管是否由于以上的原因,美国南部各州形成了一种扭曲的亚文化和社会政治结构,其核心是以暴力和恐怖手段相威胁,以此迫使黑人屈服和剥夺黑人的政治权利。总之,麦迪逊宪法中的制衡体系无法阻止西方历史中最血腥的一次内战。从目前来看,虽然围绕种族隔离问题形成的暴力冲突减少了,但存在的社会问题并没有减少,在温情脉脉的态势下,依然制造着悲剧和不平等。由此可见,多头政体是不能解决这个问题的,不仅现在不能,将来也不能。只有消灭了资本主义制度,构筑其上的政治不平等问题才能从根本上得以解决。

虽然达尔试图通过多头政体整合资本主义制度中存在的问题,但作为竞争性政体它依然存在着不易管理甚至根本无法控制的冲突,这是任何政治体制都无法完全整合的。当然,这些冲突未必一定对政治体系构成负面影响,但它带给人们的影响却是极其深远的。达尔认为,虽然马克思的两极分化冲突理论始终影响着民众(亦包括非马克思主义者)对政治问题的观察视角,但自从《共产党宣言》问世以来,还没有一个国家是完全按照马克思主义所设计的冲突模式形成和发展的,也没出现一个政体是因为严重的两极分化冲突而崩溃的。尽管马克思主义具有一定的超现实性,但却对民众有极大的诱惑力,甚至连老牌的政治理论家也执着于阶级冲突的思维模式,并认为阶级是形成一个工业社会的差别的“真正”基础,而其它差别则可忽略不计。之所以会如此,是因为人们已经形成一种思维定式。不仅如此,它所导致的阶级差别已成为各种政治文化以及亚文化形成的基础[3](P119)。实际上,阶级的存在不仅是一种思维定式,更主要的是因为阶级的存在是社会现实。资本主义国家之所以关注阶级问题,那是因为它们想规避这一问题,想抹杀阶级及其阶级冲突的存在,两者有着本质的不同。不是因为有了马克思主义,阶级及其冲突理论才会出现,而是因为它们是客观存在的。在这里,达尔把马克思主义的阶级冲突理论、两极分化冲突理论绝对化了,实际上马克思从未认为任一理论能成为放之四海而皆准的真理,也不认为什么理论是绝对的。马克思之所以强调阶级冲突、两极分化,是因为在社会转型期它们是一种必然的现象,在此时其它因素会居于从属地位,但马克思并不认为在所有时期都是如此。所以,如此过分夸大马克思的某一论点显有栽赃之嫌,因为作为一个辩证唯物主义者,在任何问题上走极端都是不明智的。

虽然多头政体理论存在许多问题,但同时也要看到达尔思想的积极方面。达尔认为,整合亚文化冲突的路径或理念应贯穿这样一条原则,即任何政治决策都应体现民众的利益和要求,并非仅指某部分人的利益和要求的实现,而是全体民众的利益和要求的实现。如果民众认可多头政体利于整合该国的政治冲突,则多头政体被民众所接受的趋向性就会提高,因为政治冲突通常都会涉及全体民众的切身利益,作为政治精英应对这一重要问题给予充分关注,并通过政治决策以实现之[3](P133)。达尔认为,任何政体的存在价值实际上只有一个,即是否符合民众的利益,合者生存,不合者灭亡。显然,达尔在这里把民众对政治决策的认同放到了重要的地位,他的政治思想经历了一次重大飞跃。

达尔认为,一定的经济条件可以导致政治冲突和平整合的可能,这与马克思的生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑的观点比较接近。虽然达尔并不完全认同马克思的这一观点,但在这个问题上他是赞同马克思这一命题的,即经济发展对政治问题的解决具有很大影响。也就是说,经济状况上的不平等不会对政治平等产生太大的影响,但缺乏经济实力则会使政治平等成为矛盾的焦点,因为此时的政治平等可能意味着经济资源的共享,所以此时追求民主的过程就意味着消除社会和经济不平等的问题。总之,要解决这个问题,很重要的一点是把可分配的蛋糕做得尽可能大,虽然依然存在分配上的不平等,但每个普通民众都可以从中获得好处,虽然差别依然存在,但还不至于起来革命,因为这里已不再涉及有还是没有的问题了,所以人们感到美国民众在总体上对目前事务的条件并无不满。相反,他会觉得自己是良好的、高兴的以及精神饱满的,对世界有着最美好的浪漫的观念,并根据自己的信念生活,去享受所谓的现代主义生活。

参考文献:

[1][美]ROBERT DAHL.Who Governs:Democracy and Power in an American City[M].Yale University Press,1963:183.

[2][美]乔·萨托利.民主新论[M].北京:东方出版社,1998.

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[7][美]罗伯特·A.达尔.多元主义民主的困境[M].北京:求实出版社,1989.

责任编辑:张新颜

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2010-02-19

宋衍涛(1969-),男,吉林德惠人,对外经济贸易大学公共管理学院行政管理系主任,冲突与应急管理研究中心主任,副教授,博士;北京 100029