西方公民政策参与的理论逻辑与现实前提＊

2010-08-15杨成虎

中共天津市委党校学报 2010年4期

杨成虎

西方公民政策参与的理论逻辑与现实前提＊

杨成虎

西方公民政策参与的兴起和发展有着深刻的社会制度背景。在现代行政国家,公民政策参与直接赋予公共政策过程以合法性,又通过公民参与的有效性强化了公共政策过程的正当性,这是公民政策参与受到世界各国政府普遍重视的原因所在。“传送带理论”和“利益代表理论”在一定程度上反映了西方国家公民参与的现实,对于我们观察和理解全球性公民政策参与具有启发价值。

公民政策参与;合法化;传送带理论;利益代表理论

一、引言

在政策科学的理论视野中,政府与公民的关系被普遍认为是主导公共政策过程的基轴:政府在法理上被设定为全体公民委托管理国家公共事务的组织,其权力源自公民的“同意”和授予,其政策须以民众的意愿和利益为秭归。因此,公共政策过程始终面临着如何获取“合法性”的压力,而学界对公共政策合法性的来源以及公共政策如何获取合法性的问题存在多种解释,公民政策参与因其直接指向公共利益而散发出来的魅力使其成为其中最具说服力也最为引人瞩目的理论之一。不过,公民政策参与的理想与现实之间的紧张、偏离乃至矛盾这一事实表明,很多学者(特别是公共行政研究者)对公民政策参与的看法未免过于乐观,托马斯·戴伊就曾指出,宣称公共政策反映了“民众的呼声和要求”的断言不过是一个“神话”。在当代,民主政治已获得了一致性赞同而成为一股不可阻挡的潮流,公民参与在公共政策过程中的显著地位和作用也已成为公共部门不得不面临的环境,问题在于公民参与是否只是政策合法性的来源,它是否还是政府合法性的来源。如果答案是前者,那么公民政策参与就只是徒具形式或只具有程序意义;如果答案是后者,那就意味着公民应当拥有实质性的参与权,且这种权利应当得到了宪法和法律的保障。

二、公民政治参与和“传送带理论”

现代意义上的公民参与是代议制民主制度陷入困境后的产物。近代以来,人类政治治理领域最显著的变化之一就是代议制民主制取代了直接民主制。这种将代表制和民主制有机结合起来的制度,不仅大幅度地降低了直接民主制必然产生的高昂的决策成本,而且较为有效地消除了独裁决策或寡头决策必然带来的高昂的外部成本,J.S.密尔赞誉其为“理想中的最佳政体”[1](P148)。代议制民主制的基本框架形成于自由资本主义时期。根据被普遍接受的人民主权原理和契约国家思想,国家权力被认为是建立在同意的基础上,这种同意在制度上表现为公民通过选举产生国家权力机关的组成人员,并通过平时的舆论压力和定期的改选对他们形成制约。竞争性选举制度就像一把“达摩克利斯之剑”,使执政者不得不时刻关注民意、解决民生,制定并执行符合民众利益的公共政策。因此,长期以来,西方政治学家将政治参与视为与民主政体相联系的概念,将自由选举中的投票视为政治参与关键的方式。

在代议制民主的制度框架内,经由普选产生的民意代表机关在国家政权体系中处于核心地位,它主要负责民意的表达和聚合,制定具有普遍约束力的法律,同时承担政治上的责任;非民选产生的行政机关主要负责法律的执行,其权力主要来自立法机关的委托或授权,在强调“议会主权”的内阁制国家中尤其如此。行政机关只要严格依法执行议会制定的法律,即使在特定个案中剥夺了某个或某些公民的合法权益,也被当作是得到了公民事先的同意。因此,行政机关尽管独立于大众政治过程,仍有权对公民的财产、自由甚至生命进行处分,且可借助政治权威(立法机关)的合法性而得以合法化。这种由民意代表机关向行政机关传递合法性的理论,在西方行政法学传统中被称为“传送带理论”[2](P1-2)。

“传送带理论”建立在以下三个假定上:立法机关的立法应尽可能详尽具体,以保证行政机关能够得到明确无误的“立法指令”,从而排除了行政机关自由裁量的空间;行政机关的运作程序应保证它能够严格遵守授权法,并方便司法机关对行政活动进行司法审查;司法机关的主要使命是审查行政机关是否严格遵守授权法,以此来保证个体公民的自由和权利[3]。

“传送带理论”的政治哲学基础是古典自由主义。古典自由主义者在看待个人与政府的关系问题上,坚信社会生活中最具有重要意义的是人类个体,每个公民都能够在“理性”的引导下作出符合自身利益的明智判断,由积极、理性公民选举产生的政府也应当是理性的和负责任的,但政府天然地具有限制个人自由、实施专制统治的危险,因此,“政府是一种必要的恶”,“最好的政府是管得最少的政府”。在古典自由主义者看来,对个体公民权利和自由的侵害,既可能来自作为公共权威代表的政府,也可能来自“多数的暴政”,因此,代议制民主必须是法治下的民主,它在实行“多数统治”的同时还必须保护少数,而在一定程度上独立于立法和司法权的行政权就是一种保护少数的制度设施。相反,如果允许公民可以无限制地选举行政官员,不但行政过程是严重不稳定的,而且必然无法避免“多数的无限权威”。因此,公民参与应当限于政治领域,公民的核心作用应当是在界定“国家意志”时的参与[4],亦即政治参与。一些古典自由主义者甚至走得更远,认为公民的一项最重要的“消极自由”是“脱离政治的自由”[5],因而公民参与并不是必须的。比如,英国著名学者柏克就曾指出,选民不仅不应该试图就其代表应该干什么发号施令,而且不应当试图影响他们的判断[1](P238)。

三、公民政策参与和“利益代表理论”

二十世纪六七十年代,“传送带理论”及其哲学基础开始受到了越来越多的质疑,首先是对积极、理性的公民和理性、守约的政府假设的质疑。大量的经验研究表明,公民可能是积极而理性的,也可能是消极而非理性的[6];政府在多数情况下缺乏普遍的公共性,只代表特定阶级、阶层的利益,甚至蜕化为寡头统治的政治集团;公民对政府的期望可能是理性的,也可能是乌托邦主义的,而相互冲突的政策诉求使得政府选择哪一种要求非常困难。其次是对代议制民主及其多数决定原则的质疑。比如,肯尼斯·阿罗以精确的数学推演和严密的逻辑论证揭示了多数决定原则的虚伪性,提出了著名的“阿罗不可能性定理”;罗伯特·达尔用社会学方法分析了多数决定原则可能带来的专断性,认为自治的社会组织的存在对于民主政制具有重要性;英国学者柯尔通过否定代议制民主理论的假设前提“意志和利益的可代表性”来质疑代议制民主。最后是对“传送带”理论的质疑。基于代议制民主理论,行政机关的权力必须来自民意代表机关的委托或授权,这是行政行为合法性的唯一依据,但是这种转委托中的民意成分相当微弱,不能排除行政行为违背民意的极大可能性;同时,法律是事先制定的,因而不可能预见所有在现实世界里发生的情况。因此,立法规则永远无法做到彻底明确,而如果规则本身是不明确的,行政机关即使出于最大的善意,也不能做到严格遵守,司法机关就更无从审查行政机关是否严格遵守了立法机关制定的规则。

“传送带理论”及其哲学基础受到普遍质疑的根本原因在于西方国家的社会结构和政权结构发生了根本变化。二十世纪三十年代以来,随着市场缺陷的不断暴露以及六十年代以来“公民社会”的兴起,一方面,“嵌入”公民社会并与国家相分离的各种社会团体,包括非政府组织、公民自愿性社团、协会、社区组织等迅速崛起,对“代表制”构成了强有力的挑战,它在消解国家权力对公民个体权力的垄断并形成了一个“公共空间”的同时,也改变了人们对民主的传统理解;另一方面,随着现代国家一改昔日消极的“守夜人”角色,普遍加大了对市场和社会生活的干预,并主动承担起公民“从摇篮到墓地”的“生存照顾”义务,西方国家的政权结构开始从“议会主权”型政府转变为“行政集权(主导)”型政府。在“福利国家”、“强化管制”等理念的引导下,议会立法开始涉足社会生活的方方面面,但受人员数量、经验、专业水平、工作时间等制约,立法机关的立法速度远远跟不上经济和社会发展的需要。于是,立法机关对行政机关的授权在范围上日益扩大,在标准上日益模糊,行政机关由此获得了更为广泛的自由裁量权。这不仅从根本上削弱了“传送带理论”的基本假设,而且使行政机关获得了相对于议会更多的职能和更大的权力:它不仅参与议会立法,而且是法案的重要来源;它不再是对立法指令的简单“执行”,而是基于目标而展开的“管理”过程,即对行政过程中的各种竞争性价值和利益进行权衡和选择,制定和执行公共政策成为行政机关实现其职能的主要方式[7]。

面对行政权的不断扩张和自由裁量权的广泛使用,司法机关曾一度放弃了对行政的控制,因为司法权本质上是一种在政治上保持中立的“消极权力”,为了不成为改革的绊脚石,它必须保持自我克制。同时,司法机关尚未发展出一套行之有效的法律技术对“福利国家”赋予公民的各种新权益(比如福利、社会救助、劳工等)实施保护。此外,法院不能代替行政机关进行政策判断。因此,立法、司法权对行政机关的监督和制约显得力不从心;另一方面,在“国家——社会”的二元结构下,独立甚至隔绝于大众政治过程因而无须对公民负责的行政官僚机构完全有可能也有能力将偏离于公共利益的强权意愿直接贯穿到社会的底层[8],这对现代民主而言无疑是前所未有的严峻挑战。

解决这一困境的思路主要有两条:一是回归市场,放松管制,发挥“看不见的手”的优势,缩小行政权力作用的范围和领域;二是既然立法机关“传送”来的民意相当微弱,行政机关何不绕过立法机关,直接从公民那里获得同意,这不仅可以为行政权建构新的合法性来源,也能够为其正当行使配置新的制约力量。于是,自二十世纪六七十年代开始,西方国家普遍兴起了一场旷日持久的“新公共管理运动”和“新公民参与运动”,立法机关制定了许多要求行政机关在制定行政规则和公共政策时须征寻利害相关人意见的法律,给予公民表达自己意见的机会,并给予一定的答复;司法机关除了继续保护公民的利益外,开始将行政相对人、甚至无利害关系的“第三方”公民也纳入到司法保护的范围,以防止行政越权,保证与特定政府政策相关联的利益群体在公共决策过程中都能够得到代表。这就是西方国家的“利益代表理论”[2](P69)。

在“利益代表理论”中,现代“行政国家”的公共政策过程不再是技术分析过程,而是一个高度政治化的过程,即对各种相互竞争的价值和利益进行权衡、协调并在此基础上达成合意的过程;公共政策的合法性在很大程度上不是构筑在技术理性的基础上,也不是来自民意代表机关的合法性“传递”,而是依赖于各种利益的充分代表和有效参与。可见,公民政策参与是西方国家试图摆脱公共行政危机或公共政策“合法化困境”的一种制度创新,这种制度创新虽然在一定程度上突破了形式上的“三权分立”结构,但并未对西方国家普遍奉为圭臬的人民主权理论和契约国家思想构成实质性挑战。

但这并不是说西方国家的公民政策参与取得了决定性进展。由于行政领域内的上述政治过程不过是对立法过程的复制,因而不可避免地带上了一直困扰着代议制民主的各种问题,诸如代表选择问题、保证各种利益平衡问题。更致命的问题是行政机关的决策过程在很大程度上仍独立于政治过程。如果说选民还可以通过改选换掉那些他们不喜欢的议员,那么公民几乎不可能通过在与行政机关的磋商过程中说服那些他们不喜欢的公共决策者,更不可能拥有罢免这些决策者的权力,只能将希望寄托在行政机关对民众的吁求保持充分的敏感性上。在此意义上说,“利益代表”理论并不是一种完美的替代方案,但相对于徒具形式的公民参与而言,这无疑又是一个巨大进步。

值得注意的是,西方国家行政权的扩张过程与公民权的扩大步伐具有某种同步性。在罗斯福执政时期,美国政府全面介入到经济社会生活,行政权力空前扩张,但这一时期也是公民权理念的扩大时期,其标志是罗斯福在1944年有关联邦状况的演说。他说,“言论自由、出版自由、宗教自由、陪审团的审判和免于任意逮捕和搜查是我们生命和自由的权利。然而,随着国家的强大,这些权利已被证明不足以保证我们平等地追求幸福。我们已经清醒地意识到这样一个事实:在没有经济安全和独立的情况下,真正的个人自由是不能存在的”[9]。随着联邦法院对公民权利内容和国家责任的重新界定,美国公民权开始从传统的“民权”扩大到政治权和社会权,政府的一个基本职责就是为公民权的实现创造社会条件。而法院扮演的是一个外在于公共政策过程中的“裁判”,对参与程序和规则进行监督和审查。

四、结论

通过以上讨论可以得出如下结论。第一,不能将“政策参与”简单地等同于“政治参与”。政治参与基本上是“选举民主”的代名词,尽管“在各次选举之间,人民的权力基本上一直处于休眠期,大规模选举中的选择同具体的政府决策之间也存在巨大的断裂带”[10],尚缺乏汉娜·阿伦特所说的“持续的同意”,但不能由此低估“选举民主”或政治参与对政策参与的重要意义,只有选举才能奠定“责任政府”的基础,而只有责任政府才会真正尊重公民的意见。否则,公民政策参与很可能流于形式,甚至为政府所操纵。第二,公民政策参与有赖于公民权利的实质性提高。政府权力与公民政策参与权利并非一种“零和博弈”,而是一种双赢互强关系,公民参与在补强政府政策合法性的同时,也扩大了政府合法性的基础。因此,赋予公民实质性的参与权,增强公民的政策参与能力,符合政府自身的利益。相反,如果将公民政策参与仅仅视为一种权宜之计,使公民参与“轰轰烈烈走过场”,无论是对政府公信力还是对政策的有效性而言,都是不小的损失。第三,公民政策参与的有效性依赖于相应的制度安排。要使公民政策参与真正运转起来并获得实质性进展,必须有一个合适的权力体制的配合,这种体制应能够避免立法、行政和司法三种权力之间出现结构性失衡;同时,必须从法律层面上使公民政策参与成为一种刚性规定,而不是依靠政府的“觉悟”。

[1][英]戴维·赫尔德.民主的模式[M].北京:中央编译出版社,1998.

[2][美]理查德 ·B.斯图尔特.美国行政法的重构[M].北京:商务印书馆,2002.

[3][美]杰克·雷斌,等.公共管理学手册[M].广州:中山大学出版社,2006:672-673.

[4][美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略[M].北京:中国人民大学出版社,2005:15.

[5]ISAIAH B ERL IN.Four Essays on Liberty [M].Oxford University Press,1979:78.

[6][美]加布里埃尔·A.阿尔蒙德,西德尼·维巴.公民文化——五个国家的政治态度和民主制[M].北京:东方出版社,2008:422-426.

[7]王锡锌.公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架[M].北京:中国民主法制出版社,2007:4.

[8]周安平.社会自治与国家公权[J].法学,2002,(10).

[9][美]约翰·F.沃克,哈罗德·G.瓦特.美国大政府的兴起[M].重庆:重庆出版社,2001:3.

[10][美]乔·萨托利.民主新论[M].北京:东方出版社,1993:89-90.

责任编辑:张新颜

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