美国“重塑实验室”运动:新公共管理的得失与对中国的启示＊

施雪华 范时杰

美国“重塑实验室”运动:新公共管理的得失与对中国的启示＊

施雪华 范时杰

克林顿政府曾发起一场美国历史上历时最长的政府改革运动,其中“重塑试验室”运动成为有效推进整个改革进程的有效尝试,并成为西方新公共管理理论的一次重要创新实践。作为各政府机构的全新组合,重塑实验室强调顾客至上的服务理念,并引入市场化运作机制,力图探索提供公共服务的新途径。重塑实验室在改革进程中扮演着尖锐批评者的角色,不断总结、归纳和吸取着改革实践中的宝贵经验和教训。重塑实验室的运作以其深受高层支持、透明性、开放性和商谈伦理而备受赞赏,在重塑政府改革运动中居功至伟。作为处在转型时期的中国,现实境遇决定了我们借鉴新公共管理理论的立场和态度,决定了我们政府改革的策略选择方式。

政府改革;重塑实验室;新公共管理

1993年,克林顿政府为了提升社会公众对政府的信任,增强美利坚民族的凝聚力,重塑国民意识,孕育国家认同,形成以政府为标志的身份特征,一扫政府颓废的形象,进行了一场美国历时最长的行政改革,即所谓的重塑政府运动。这场运动也是西方新公共管理理论的一次最重要的实践。对美国政府来说,重塑政府运动是前所未有的一场艰巨的挑战,“当克林顿政府在美国发起这场运动时,它在很大程度上被政治化了。”[1](P13)如何使政府行政柳暗花明又一村,摆脱行政危机,完全立足于使联邦政府行政花费最小、效率最高、回应性趋强的行政绩效诉求,改变联邦政府在公众眼中的无能、懒散、除了收税和花费纳税人的钱以外一无是处的负面形象,成为克林顿政府最为关注的问题。在这场具有划时代意义的改革中,不仅需要改革者饱含披坚执锐的改革勇气,更需要一种循序渐进的高超的改革技巧。整个重塑政府的改革过程中,充满着暗礁和风险,“席卷式改革在短暂的时间内触动了许多的政府部门,带来了许多新的冲突,使得改革更多的是改变官僚的行为而非改变政府工作机构和流程。”[1](P13)克林顿政府探寻了多种改革的途径与方式,以期有效地推进整个改革的步伐和进程,其中“重塑实验室”在整个改革进路中居功至伟。然而,这场运动也显露了西方新公共管理理论和实践的得与失,这对于中国的行政改革有着重要的启示。

一、“重塑实验室”的内涵

对于这次重塑政府改革的目标,在克林顿政府改革初期就已经设立,“我们的目标是使整个联邦政府开销最小、效率最高,改变美国国家官僚机构文化的自足自乐的官僚作风,使其拥有倡议权和得到合理授权。”[2]通过引入顾客至上、取消繁文缛节、雇员授能授权、解除规制等市场化经营理念,以实现这个目标。但是这个目标的实现是艰难困苦的,如何玉汝而成,未为可知。关键的落脚点在于如何建立各种相应的重塑机构,来协调、组织整个重塑改革进度,策划改革大纲,指导和引领政府重塑。顺理成章的重塑实验室的概念就从国家绩效评估报告的倡议中孕育而生了。因此,1993年8月1日,副总统戈尔要求各个政府机构和部门的负责人组建2个或3个项目小组、团体组成实验室,在政府机构内部试点重塑政府的理念,这就是重塑实验室的由来。某种意义上讲,重塑实验室就是一个“各政府机构的组合,用来探索提供公共服务的新型途径,进行实践创新,而且被授权规避政府机构内部规章制度。”[3]

同时,戈尔对重塑实验室所要发挥的作用和功效也进行了明确的表述:“重塑实验室的要点在于探索合适基点,选择部分不过多震动我们整个政治雇员的领域进行改革,使政府雇员重新安排其工作程序来较好地实现工作使命。这些工作领域还必须能够全面地分配权威和责任,以刺激取代规制,以顾客的满意度来衡量工作绩效。”[4]从整个克林顿政府重塑政府运动中看,重塑实验室是一个临时性指导改革的机构,同时也是将各种试点的改革方案予以实施和试验的场所。在特定的部门进行指导改革获取成功之后,这些实验室的重塑人物也就结束,整个实验室的机构和地位也就终结。在特定性质确定后,重塑实验室与其他日常行政机关的关系也就明朗化了,他首先是从日常行政机构中脱胎而来,经过了一番机构和组织之间的排列与优化,进行宏观和综合的调控和指导行为,引导日常行政机构进行重塑政府改革,使之削减费用和冗员,减少行政环节和政府成本。这种和日常行政机构相辅相成,合理配置提升的角色定位是其最大的特色。根据戈尔的指示,所有国家绩效评估任务小组、各联邦机构先后在全国设立了100多个重塑实验室,这是克林顿总统任期内所要完成的重塑实验室数目。这些实验室涉及了重塑政府改革的大部分政府项目、程序、体系和理念。他们一开始就获得了来自行政部门高级领导的支持,被授权来引领整个改革的进程。在戈尔报告出台后,1993年在马里兰州的狩猎谷召开了美国第一次重塑实验室学术代表大会,对重塑实验室第一次作出了官方的定义:“重塑实验室就是取消繁文缛节,超越顾客预期,取消对政府雇员革新、创造的束缚的一个场所。”[4]到1998年 2月,重塑政府改革的前沿阵地上有325个重塑实验室,遍及所有联邦政府的各个部门,涉及人员编制更是占了联邦政府雇员的15%左右,整个改革过程中重塑实验室利用的政府预算或经费也相当可观,在整个克林顿政府任期内成为一个独领风骚的机构设置。实验室随后也成为横跨美国联邦政府各机构和组织的小组,并被形象的推选为引导美国下一个世纪政府改革的灯塔。

从现实层面来说,由于改革的需要而创造了重塑实验室,以之指导、试点改革,但作为理念层面来讲,设立重塑政府实验室是对不适应新时期公共治理的政府官僚文化的一种反动。在原有的科层制官僚体系中,按职划岗、权责僵化、等级制、缺乏弹性、创造性缺失、更不用说人本管理的意识,这严重的束缚了政府雇员的主动性、积极性,使员工的潜力和创造力无法发挥,加之行政机构的繁文缛节和门类繁多的内部规章制度,使得行政机构的肌体健康遭受重创,故NPR的专家顾问奥斯本大力提倡摒弃官僚制,创造企业式商业化管理模式。但若全面改革,势必遭到前所未有的行政阻力,改革的进程反倒是欲速则不达,使整个改革举步维艰。因此,选择有重点地突破,在改革技巧上采取重塑实验室这种试点改革,不可谓不是明智之举。

植根于重塑实验室,根据戈尔报告的要求,其试点的理念是顾客至上和引入市场机制。作为重塑实验室,顾客至上就是满足顾客要求,对公务员或政府雇员授权来有效支配、管理社会公共资源,根据实际工作变化需要和顾客需求,提供服务,增强政府机构的回应性、提高行政效率,同时也发挥雇员自身的主动性、积极性,将雇员的潜力和创造力得以最大化施展。某种意义上,引入市场机制对重塑实验室而言,就是以最佳的商业运作模式管理部分政府机构或部门,削减繁文缛节,进行常识管理。这样的路径,使联邦政府的300多个重塑实验室集中了NPR草根支撑的重塑的努力和效果。所以,这些实验室也被政府雇员戏称为“从行政规章制度中解放出来,这是整个重塑政府改革的生命线,”一些政府文件也宣称“重塑实验室是席卷了整个政府机构领域的一种新管理文化的主要表现形式。”[5]

以上讨论的仅局限为重塑实验室外在表现形式下的描述性定义,其还具有广义的向度。在具体的政治改革实践中,国家绩效评估任务小组根据改革形势发展、改革目标的设定,对重塑实验室又进行了广义的界定。“重塑实验室是一个革新组织或机构,使其监测重塑政府的倡议,进而成为其他机构重塑的典范。重塑实验室被授权引入激进的商业模式等新方法进行实验,同时与其他政府部门分享其实验的理念、成功的经验和失败的教训。”[4]这种对重塑实验室内涵的进一步廓清,将其外延合理地顺延,有利于重塑实验室本身引入新的管理理念,进行内部管理创新,打破传统官僚制的束缚,摒弃机构内部的规章制度和繁文缛节的袭扰,从卷帙浩繁的文山牍海和官僚文化中解脱出来,规避政府机构内在的游戏规则的制约,减少行政成本,确保在合理时空范围内大刀阔斧的对政府进行行之有效的重塑。

从来自国防部的重塑实验室的运行数据看,联邦层面的1/3的重塑实验室集中到了国防部,并对国防部进行全方位的改革,正是由于使用了广义定义,使各实验室直接的引介员工和领导之间的合理对话、持续改进、全面质量管理、自治团队、参与管理、注重激励、扁平化组织、交叉训练和府际分权等全新理念。所以重塑实验室也就自然而然的成为“新实践、过程和程序的实验与运行的场所。”[5]在联邦审计署独立的调查中,120多个国防部重塑实验室中有88个被认为很好的完成了使命,使相应的指导部门得到瘦身或改革,部门的绩效和工作效率、执行力显著提升。

二、“重塑实验室”的功效

重塑实验室的功效同整个重塑政府改革运动是紧密联结在一起的,许多对重塑政府改革持批判态度的学者认为,重塑实验室在多年的运行中,其功效和作用体现更多的是被描述成一个个动听的故事,而这些故事被荒谬地抽象成重塑改革的成就,重塑政府的支持者们故意回避了动听故事背后改革、重塑的实质。但事实上,重塑实验室所提供的故事正反映了实验室引介重塑理念后改革发挥功效之所在,何况故事本身就是现实中发生的一件件活生生的事件。所有的联邦层面的机构共组成300多个重塑实验室,他们“探索革新方法,被授权可以规避来自机构内部的规章制度的制约。”[6]从这个维度上讲,实验室为整个重塑政府改革注入了生机与活力,改变了改革的进程。动植物健康监测中心得以改变原有工作模式,建立自治管理团队,迈阿密州航空局建立伙伴联盟,减少毒品走私和候机时间等等,诸如此类。这些故事都是重塑实验室给相关部门嫁接了公共选择、委托—代理、交易费用等市场经营理念,并在部门内部生发、孕育而分娩而来。

正如戈尔在国际重塑政府大会上所说,“当1992年准备打响重塑政府这场战役时,我们已经开始正视来自基层的对改革的呼声日益高涨、要求改革的压力与日俱增,这足以使我们窒息。公民对高税收和通货膨胀极为不满,我们国家的犯罪率和财政赤字不断增加,而社会福利却日渐萎缩,国民经济进入大萧条中。这不仅是对政府的一场信任危机,更是对我们政府解决普遍存在的问题的能力的考验。”[7]美国政府借用了各种改革形式和技巧,采用了重塑实验室的方法,使竞争、重建信任、以更小成本造就更多产出、增加公民社会的力量成为可能,进而改革进程得以推进。

通过重塑改革中对重塑实验室边际收益和边际功效的考量,推进了改革的步伐,对副总统戈尔、其他行政高级官员付出的努力以及实验室倡议的透明性来说,均有助于整个改革的攻坚,消除障碍、困难和组织惯性,成为整个改革进程中至关重要的变革努力。此外,重塑实验室的设立,已为剩下的政府机构改革设定了改革的日程表,满足了对整个改革步骤关心的公众的期望,同时使将来的进一步改革具有操作性、可预见性,让所有关注和研究重塑政府改革的公众明确重塑后政府机构的具体模式、绩效以及昭示其余政府部门一个好政府是如何塑造而成的。

重塑实验室的角色就自然增添了这样一种效用:实验室必须直接面对公众服务的接受者和纳税人,提供各种公众所需的公共物品和服务,履行政府在现实中最重要的责任。在各种改革的推进过程中,重塑实验室是一个尖锐的批评者,处于改革的风口浪尖之上,总结、归纳和吸取改革中的宝贵经验、教训,给予其他部门以启迪。

具体来说,重塑实验室在改革中发挥的作用是显著的。

干的更好:联邦层面325个重塑实验室提供公共服务的手段更新,开发新型服务理念,已经成功地提供了4000多种顾客服务标杆。通过实验室引入了高新技术和网络技术,在退役军人和老兵委员会,建立电子链接,减少了服务等候和预约时间;美国邮政系统引入了“移动指引”和“欢迎平台”,降低了邮政服务的成本,减少了服务时间,提高了服务质量。在设立实验室的政府采购部门,政府采购改革也使采购的流程趋向流线型,更高效。

成本低廉:克林顿政府宣称,若所有重塑实验室的建议被采纳,联邦预算到1999年财政年度将节省1770亿美元。联邦雇员将减少30万个职位,而联邦整体提供的公共产品和服务的质量没有大的改变,即整个联邦的人力资本的成本投入减少了15.5%,到1997年联邦雇员总数已经少于200万个岗位,使克林顿政府成为艾森豪威尔政府以来规模最小的一届。

部门精简:从战略角度看,联邦整体结构上(包括邮政服务)从1993年到1998年收缩了15.4%,国防部门裁减最多,很大程度上裁撤了大量国防设施,采购部门工作人员精简程度和一线工作的蓝领——白领工作人员减少程度相一致,更多转入民营公共服务企业。但各行政部门劳动力精简并非一致,是按时代需要以及部门所提供公共物品和劳务的性质而定。司法部门增长了21%,环境保护署裁减了2.2%,健康及人员服务部削减了4.2%,房屋和城市发展部减少了23.1%,国防部精简了 23.4%,OPM裁汰了47.4%。

三、“重塑实验室”成功的秘密

毋庸置疑,重塑政府改革取得了一定的成就,其中重塑实验室功不可没。这也是实验室和当时其他政府机构相区别,以其受高层支持、透明性、开放性和商谈伦理而备受赞赏,有鹤立鸡群的境界。因此,具体分析重塑实验室发挥作用的因素也至关重要。

首先,对整个改革进程还是对重塑实验室的运作必须有一定忠诚而坚定的改革领袖者。许多实验室代表都表示高级官员坚定有力的支持是重塑成功的重要环节,成功的重塑实验室是长期受高层管理者支持和表扬,重塑实验室工作人员的主体意识和积极性也得到充分发挥。在整个改革运动中,戈尔的一如既往的支持作用也就凸现了,重塑改革的成功已经内化为个人的行政目标了。显然高级管理者的忠诚和坚定,使之能为实现实验室的倡议,提高部门绩效而投入资源,何况重塑不是没有成本的,需要大量人力和财力,在行政现实生态中,几乎很少有高级管理者愿意向改进革新、长期工程投入过多的精力、物力,因为其回报率和收益效应迟缓,对政绩绩效评估影响因子效果不明显,不符合急功近利的现实政治生态,更不可能产生克服千难万阻的持续改革的动力。因此,重塑改革没有高级管理者的忠诚和坚定,成功的几率微乎其微。

其次,是有明晰的洞见和行动方案。一个成功的重塑实验室要有能力洞见改革的成本——收益,对制度结构变迁的内在逻辑和动力了如指掌,更要指明如何达成改革、明晰改革步骤,确定一个令人信服的计划。各种规避内部规则的程度和反馈渠道才有现实意义,中下层政府雇员抱怨的各种行政黑洞一去不复返,这样才能激励雇员发挥潜质,提出各种变革性建议。这也就是重塑实验室需要自由的进行重塑的缘由。

再次,调动整个组织的积极性,形成一种紧迫感。一个成功的重塑实验室强调上下级以及与整个政治系统之间的交流和对话。海军研究生院、国防部、行政合同服务中心等成功的重塑实验室注重上下级之间的精诚合作,进而调动整个部门的工作热情和积极性,努力调适与政治系统的和谐,通过各种技术手段,如网络等,及时更新各种消息,让更多的公众理解重塑和支持重塑。一种公众关注的改革,自然也会形成一种外在的压力,促成重塑政府紧迫感的形成,毕竟任何改革是不能在悠闲时光中实现的。要为重塑营造一种危机意识和逆境管理的压力,形成马上实施的氛围。

最后,拥有一套改革的持续性、意愿性体系和健全的评估体系。重塑实验室的相关人员相信持续性和创造力决定着商业进程改革成功与否。而对苦难险阻,采用较为现实可行的方案,坚持不懈地努力攻克拦路虎,消除改革进程中的障碍,这是重塑实验室发挥重用的前提预设。由此出发,设定一套重要的操作化技术和财政剩余体系,如同商业体系式使用明确标尺来对重塑绩效进行测量,来衡量重塑的实效。如美国航空管理局的一个重塑实验室,采用了循环时间和服务质量体系,包括返工、工作时间、空间利用、产品剩余、交通、附件、不必要的移动、过多的程序和等候时间等,衡量重塑后政府机构提供公共服务的质量。同时对预算体系改革,在零基预算的基础上,增强重塑实验室的意愿性体系,使之对政府成本以及投入——产出分析敏感。有了三重体系的建设,通过独立的第三部门,引入各种操作性标杆,收集统计资料,进行评估,确定奖惩对象。

四、对“重塑实验室”背后之新公共管理理论和实践的反思

对于重塑政府改革中重塑实验室的引用和施行,本身立足于几个关键点。一是要充分发挥领导人在实验室中的指导和组织动员作用,以支持和推动整个实验室的有效运转,规避机构内部规章制度,同时要使各部门负责人发现通过改革,其自身作为部门所有者对将来部门的走向,具有更明晰的确定性;二是要渲染一个双赢的体系,使雇员们认为实验室是为整个革新运动而设的安全港湾,通过实验室的试点,各种风险和探索改革途径的大量机会成本已经被实验室承担;再次,要有公开的奖惩机制,利用各种渠道,将改革的进展公之于众,使民众对实验室的具体角色有清楚的认识;最后要有一个注重做而非报告的行政体系,摒弃行政官僚机制,采用长期经营策略和理念,有利于政府良性和持续发展。

但是这几个关键点是很难把握的,稍有不慎,就有可能功亏一篑。毕竟这些都是市场化理念,在运用到政府行政领域时,“选择的缺失大大限制了政府服务买卖双方,也减少了提供高效服务的关键动力。”[1](P38)公民不仅是政府公共服务接受主体,更是政府的主人,政府公共权力之来源,对公民来说对公共产品没有更多的选择余地。这种试点的方式和理念,在遇到长期的行政管理机构的惯性和逻辑的冲击的时候,回应性往往是缺乏的。局部的试点成功的条件或者前提是在特定时间、场所和政治权力关注点的保障之下,而在推广或者运用的层面上,试点的适应性不能证明日常的适应性,通常推广之时会遇到更多的困境、问题和阻力。这个考量本身就是试点和推广之间的二律背反的哲学悖论。如何审慎的将其作为一种个案来看待,需要放到一个特定的历史时期当中,放在整个新公共管理理论的完整视域当中。

新公共管理是20世纪80年代以来兴起于英国、美国、新西兰等西方国家的一种新的理论思潮,也是近年来深刻影响其他发达国家和发展中国家行政革新的主导性思想之一,并在各国实践中不断的指导行政改革。从历史发展的眼光来看,传统公共行政理论主要解决政治随意干预行政而产生政府腐败和普遍低效率的问题,目的是使政府行为规范化、法治化,保证政府对社会、对民众负责任,因而有了政治与行政两分的思想,以及官僚制理论中关于政府的组织结构和行为程序的规定。新公共管理理论要解决的问题是,在过度规范化、法制化和过多控制的情形下,如何提升政府的管理能力和改善政府的管理绩效。这才可能有整个美国的重塑政府改革的前提和基础,也是重塑实验室设立和试点的一个重要逻辑和事实起点。而整个改革的核心和实验室的创立,作为核心的观念也就是在突破或者摒弃传统官僚制的基础上,实现政府通过对公共资源的配置花最少的钱,办更多的事,让绝大多数人满意治理效果。

到目前为止,新公共管理还不是一个严格界定的概念或统一明确的范式,在某种程度上讲,它既指一种试图取代传统公共行政学新的治理理论,又是一试图摒弃传统官僚制的全新模式,还是当代西方公共行政领域进行的政府改革运动。从重塑实验室的角色、定位和作用来分析,我们就可以一窥美国克林顿时期政府重塑改革的整个新公共管理的路径和特性,从中获知整个新公共管理的方法论和实践的内在逻辑。从新公共管理本身的理论基础来考量,政府改革的重要衡量指标是政府成本收益分析。我们在评价重塑实验室的地位和作用的时候,也要分析政府重塑实验室的成本以及改革带来的收益。若是成本的付出大过收益的取得,那么改革就得不偿失了。从先进的逻辑点出发,整个改革必须要符合4E标准,也就是效率、效能、经济和正义。一般的政治逻辑中,日常行政行为的细水长流不怎么会引起国民的关注,犹如温水的青蛙一般。但是面临危机的时候,政府的反应迟缓和行动不力,人们的反映则是极为强烈的。因此,重塑实验室的设立和作用的发挥,在政府成本和收益的考量中,确实是花费最少,行为经济,但是效率和效果的衡量却走到了另一个极端,是不是正义就更值得争议,这重塑实验室的地位是功过参半、毁誉参半的举措。

五、重塑政府和新公共管理对中国的启示

显然,处在社会转型期的中国,是一个正在全面现代化的时期,不管是社会、经济,还是行政管理体制,均是如此,因此,中国公共管理面临着双重挑战,一方面是政府行为法治化不足,行政权力缺乏制约,侵权行政、专断行政、非法行政的现象严重;另一方面是政府治理能力偏弱,政府成本的理念还没有完全进入行政系统,法治政府的价值还没有内化到整个行政生态当中,社会治理结构还相对比较落后,市民社会作为一个重要的协调性领域还没有充分的建立和发挥作用。因此,在现实社会生活当中,政府效能与社会发展、经济发展的要求存在差距,不能提供充足有效的公共产品和公共服务,所要承载的历史任务和时代使命也和西方国家有所差异。现实情况决定了我们借鉴新公共管理理论的立场和态度,决定了中国在政府改革的策略选择上不同于西方国家。

正因为如此,中国的政府改革需要同时完成两个层面的任务:一方面要坚持“依法治国”方略,建设社会主义法治化行政;另一方面要积极提升政府适应社会主义市场经济所要求的各种能力,包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的能力,提高政府管理绩效。为应对新近的外部环境变迁和政府治理危机而生成的新公共管理,在承继和发展管理主义传统的同时吸纳了一些新的经济学理念和方法论,并受私人部门成功的管理创新的示范牵引,在理论上以一系列新的策略和主张表达了取代传统公共行政学基本律条的取向,在实务上通过政府再造活动以建构一个非官僚制或后官僚制政府。这场借用重塑实验室为试点的重塑政府改革,从一个侧面肇始了西方国家出现了声势浩大的政府改革运动,尽管不同国家在改革的具体措施上有着各自的特点,但改革中改革原则和基本价值取向上的相似性,使人们普遍认为一种区别于传统政府管理模式的新的公共管理模式正在出现。在实践上,“新公共管理”代表着与传统公共行政模式之间的决裂。在这方面,新公共管理理论其中几个要点,为我们提供了最为基本的借鉴。

(一)将竞争机制引入政府公共服务领域,公共服务市场化。新公共管理理论认为,政府低效的根本原因在于官僚制在公共服务供给中的垄断特性。正如缪勒所说“无论何时,只要可能,政府就会像独家垄断者一样行事;无论何处,只要存在竞争,它就会趋于对效率产生一种有益的影响,这与企业之间竞争的效果是相同的。”[8]因此在加强对提高公共服务的宏观调控的同时,我们应借鉴西方的做法,可以开放一些公共服务的市场,在一定范围内允许和鼓励部门进入公共服务领域。这一方面提高了公共服务的效率和质量,另一方面也缓解了政府的财政压力。为了提高我国政府在公共服务领域,特别是基础设施行业的管理效率和水平,更好地发挥市场机制的作用,我们可以借鉴西方的做法,在加强对提供公共服务的宏观管制的同时,将竞争机制引入公共服务领域,开放一些公共服务的市场,在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。

(二)强调管理的政治性质,要求公共管理者抛弃传统政府管理模式下政治与行政严格分离的教条,正视政府管理中大量的政策性行为,明确认识公共管理是在特定政治环境下的管理行为。这种公共管理的理念和方式是建立在公共财政支出上具有公共性为前提,将社会价值转移配置到社会公民组织和个人的利益主张、利益需求和利益满足上。在研究“重塑实验室”改革过程中所发现的那样,进行有效管理所必须的权威和灵活性。因此,改革策略的设计就必须合理赋予管理者以有效的管理权威,让管理者从政府繁文缛节的枷锁中解放出来。对管理的政治性质的强调,要求在加强政府内部管理的同时,公共管理者必须有能力积极参与政策制订,处理与不同部门、组织以及与大众媒介和公众的关系,树立“顾客”的观念意识,以政治性的眼光来对待公共管理与外部环境的交互关系。应该树立“顾客观念”的价值导向,重塑政府与社会的关系,努力使政府组织由“官僚机构”转变为公共服务的“管理机构”,由传统的“行政”向“管理”和“治理”转变,改变“政府本位”现象,改善政府形象,建设服务型政府。

近些年来,中国的经济不断的腾飞,然而各式各样的社会问题也陡然出现,宏观经济趋好与微观社会层面的起伏形成了鲜明的对比,其中经济利益分配不公又成为社会不和谐的主要矛盾,因此,政府首先应当继续努力提高人民的生活水平,并且在社会分配体现效率的同时将公平也视为重要因素,只有达到了这些目标,才能够将和谐社会由形式向内容升华。要构建和谐社会,政府职能必须以公共服务为中心和重点,主要为市场经济的发展创造公平、公正的竞争环境,为其提供基本的公共产品和公共服务,向公共服务型政府转变。

我们也必须承认,若没有以重塑实验室为核心和先导的重塑政府改革,美国也会如同克林顿所讲:“若我们所选任的政府耗费过多,服务过慢,傲慢而不负责任,就根本不可能满足公众的需求,我们所追求的民主也就成为无稽之谈。”[2]

实验室的这种以市场原则为基础,竞争为动力的策略来取代传统的以制度为基础,权威为动力的策略;以企业化模式取代行政机构官僚化、行政权力等级化、行政执行程式化和行政权力集中化的官僚体制,改变了“在政府中对管理者的最根本一条考核,不是看其是否能够出产品或获得利润,而是看其是否能讨好当选的政客”[9]的绩效模式。

以上种种,仅为管窥之见,希望对中国当前的政府行政改革富有一定的启迪意义。

[1][美]唐纳德·凯特.有效政府——全球公共管理革命[M].上海:上海交通大学出版社,2005.

[2]B ILL.CL INTON.Remark by President Clinton Announcing the Initiative to Stream line Government[R].Washington DC:Government Printing Office.,March 3,1993.

[3]JOHN.KAM ENSKY.A Brief History of the National Partnership for Reinventing Government Jan 1999.[DB/OL].[2001-01-11].http://www.np r.gov/w howeare/history2.htm l.

[4]Reinvention Laboratory Clearinghouse:What is a Reinvention Lab?[DB/OL].[2001-01-11].http://www.allliance.napawash.o rg/waiver/labs/w hatisalab.htm p1.

[5]JAM ES GOSNELL,MARK GREEN,L R JONES,FRED THOMPSON.Lessons from reinvention labs in the Department of Defense Armed Fo rces Comptroller[R],1998:5-10.

[6]JOHN.KAM ENSKY.The U.S.Reform experience:The National Performance Review.1997.[DB/OL].[2001-01-11].http://www.np r.gov/paper/bkgrd/kamensky.htm l.

[7]GORE.Transcript of Gore Prepared Remarksat Opening Session of International Rego Conference(2/2)U.S.New swire 01/14/1999.

[8][美]丹尼斯·缪勒.公共选择理论[M].北京:中国社会科学出版社,1999:328.

[9][美]戴维·奥斯本,特德·盖布勒.改革政府:企业家精神如何改革着公共部门[M].上海:上海译文出版社,1996:22.

责任编辑:倪明胜

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1008-410X(2010)04-0041-07

2010-05-28

施雪华(1963-),男,浙江嘉兴人,北京师范大学政治学与国际关系学院教授,博士生导师,法国巴黎第一大学政治学博士后;北京 100875

范时杰(1982-),男,浙江桐乡人,北京师范大学珠海分校法政学院讲师,北京师范大学政治学与国际关系学院博士生;广东珠海 519085

＊本文为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“深化行政问责制度改革研究”(批准号09JZD0033)的阶段性研究成果。