派出机构对监察机关负责：行政监察体制改革的重大突破——写在《行政监察法》修正案通过之际

陈宏彩

派出机构对监察机关负责：行政监察体制改革的重大突破
——写在《行政监察法》修正案通过之际

陈宏彩

《行政监察法》修正案明确规定派出机构对监察机关负责，不再实行双重领导体制，这是基于历史和现实的理性选择。这项规定不仅使派出机构的独立性和权威性乃至整个行政监察工作取得实质性突破，还将在某种程度上推动有中国特色的权力监督与制约机制的建立。为了使这一改革取得预期成效，还必须建立配套的保障性制度。

《行政监察法》；行政监察体制；监察机关派出机构；权力制约

2010年6月25日，十一届全国人大常委会第十五次会议通过了关于修改行政监察法的决定。修改后的行政监察法有一条规定：“监察机关派出的监察机构或监察人员对监察机构负责并报告工作，由监察机关对派出的机构和人员实行统一管理。”这条规定是基于历史和现实的理性选择，对于完善行政监察体制、健全权力监督机制等具有重要意义。

一、用法律规定派出机构的独立地位：基于历史和现实的理性选择

新中国成立以来，党中央、国务院高度重视行政监察工作，各级纪委、监察部门也在积极探索如何建立有中国特色的行政监察体制和权力监督机制。用法律规定派出机构的独立地位，是我国行政监察体制改革的一次重大突破，也是对我国多年以来行政监察实践经验的总结和推广。

1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第19条规定：“在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。”当天通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定，政务院下设人民监察委员会。同年10月19日举行的中央人民政府委员会第三次会议决定，成立中央人民政府政务院人民监察委员会。此后，根据中央人民政府组织法的规定，制定了各级人民监察委员会的组织通则并经政务院批准后实施，各级人民监察机构得以正式建立。地方监察机构分四个层级，即大行政区人民政府人民监察委员会、省（市）人民政府人民监察委员会、专员公署人民监察处、县（市）人民政府人民监察委员会。各级监察委员会接受该级人民政府的领导，并受上级监察委员会的领导。专员公署人民监察处为省监察委员会的派出机构，受省监察委员会和行政公署专员的双重领导。1993年初，根据党的十四大关于加强党的纪律和纪律检查工作、加强行政监察机关的职能的精神，党中央批准了《关于中央纪委、监察部合署办公和机构设置的有关问题的请示》，中央纪委和监察部正式合署办公。合署后的行政监察除机构设置有较大变化，原有的领导与被领导关系、职权范围、权限设定、运作原则等都没有改变，只是又增加了一些新的内容[1]。1997年5月通过的《中华人民共和国行政监察法》去掉了监察机关在政府首长领导下管监察工作的规定，强调监察机关对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作。因此，从总体上讲，我国的行政监察体制是一种双重领导体制。

监察机关及其派出机构的双重领导体制虽然有利于监察机关或派出机构随时了解和掌握所在行政区域、部门或单位的各种情况，及时收集信息和开展监察工作，但也严重制约了监察机关及其派出机构应有的独立性和权威性。行政监察机关是政府内部的专门监察机关，其职能的充分行使和发挥有赖于监察机关的相对独立性。在双重领导体制下，监察机关或派出机构能否及怎样行使监察职能，在很大程度上取决于上级领导、所在地人民政府及所驻单位的支持和配合。如果领导对某些情况或案件持宽容或包庇态度，监察机关或派出机构的工作则会受到阻碍；在有些情况下，领导本身就是案件的参与者或利益获得者，更加会对监察工作设置各种障碍。尽管监察法明文规定监察业务的领导以上级监察机关为主，但由于监察机关的人事、编制、经费、物资、福利等都主要归地方或所在部门管理，地方政府或所在部门在实际工作中对监察机关与部门的制约性很强，加之上级监察机关在人事任免方面通常尊重各级地方政府或政府部门的自主权，监察机关更加不能摆脱所在政府或政府部门的影响与控制。因此，双重领导体制实际上已经演变成所在政府或政府部门单方面领导的体制，只是在发生了大案要案的情况下，才会有上级监察机关的介入，双重领导体制才会向另一方倾斜。这种体制最根本的困境在于：一方面，我们希望行政监察机关能够对各级政府以及政府部门进行有效监督；另一方面，又将监察机关的人事安排和经费划拨权交给各级政府和政府部门，期待他们支持和配合监察机关的工作。这样，我们就在期待各级政府和政府部门使用善于监督自己的人，并且通过增加经费和物资设备等增强监察机关的实力以便更好地监督自己。显然，这是现有行政监察体制中的一个严重的悖论，在这一悖论中我们在期待过去没有将来也不会有的事情。如果不改变行政监察机关的这种条块管理的格局，不从实质上增强行政监察机关及其派出机构的独立性，则行政监察的职能始终难以得到应有的发挥。

由于行政监察工作的覆盖面很广，涉及众多的领域和部门，为了保证监察机关卓有成效地实施监察，能够做到经常、及时、准确地了解所监察的部门和人员情况，自从2004年以来，根据党中央、国务院的决策部署，监察机关改革和完善了工作体制，对重点领域、重要部门的派出监察机构实行统一管理。监察机关的派出机构对派出他的监察机关负责并报告工作，不受驻在部门的领导，具有开展工作的充分权限和独立地位。派出机构的领导体制改革，当时产生了很大的“震动”效应，所驻单位充分意识到党中央、国务院反腐倡廉力度加大，监察机构的威慑力、影响力发生了根本的变化。经过多年实践证明，派出机构实行统一管理以来，监督职能得到加强，查办案件力度不断加大，取得了明显成效。这次修订行政监察法，就是要把已经取得的这些工作成果、被实践证明有效的经验加以总结和推广，并以法律形式固定下来。

二、行政监察和权力制约机制的实质性突破：派出机构改革的功能

派出机构法定地位的确定，从形式上看仅仅是将实践上比较成熟的体制、方式用法律的形式固定下来，但从长远来看产生的影响将是广泛而深刻的。它不仅使派出机构的独立性和权威性取得实质性突破，而且将使整个行政监察工作取得实质性突破，甚至会在某种程度上推动有中国特色的权力监督与制约机制的建立。

当法律地位和管理体制没有完全明确时，派出机构可能会处于比较尴尬的境地。一方面，他是监察机关的派出机构，很多活动游离于监察机关之外，无法全面接受监察机关的领导和监督；另一方面，他又不是所驻单位的组成机构，所驻单位事实上不能领导和协调派出机构的活动。因此，双重领导体制可能会演化成“双弱领导”体制。从工作职责上讲，他既要监督所驻单位的活动，又缺乏行使职责应该具有的足够权限，工作很难开展。更何况，在与所驻单位有着千丝万缕利益关系的情境下，从自身利益考虑，监督到位未必给自身带来更多利益，监督疲软未必有损自身利益，激励机制明显不足。《行政监察法》修正案对行政监察体制进行了重大改革，明确规定派出机构只对监察机关负责，变双重领导体制为单向负责制，在很大程度上克服了原有体制的弊端。派出机构对监察机关负责，不再受所驻单位领导意志、人事安排、经费划拨、福利保障等各种因素的影响，独立性大大增强，完全可以大刀阔斧地开展工作。同时，派出机构以一种独立的姿态出现，有利于对所驻单位形成遏制违法犯罪活动的高压态势。它释放出的信号是，监察机构有了独立行使职权的法律地位和充分权限，对打击违法犯罪活动不会有任何顾虑，任何图谋违法犯罪活动的人都必须考虑监察机构的存在，违法的成本大大增加，风险和难度也将成倍增长，这正是目前反腐倡廉所要达到的威慑效果。另一方面，派出机构对监察机关负责，将使派出机构的工作压力增强，思维方式和工作方式发生根本性变化。在双重领导体制之下，派出机构始终必须为所驻单位的工作开展保驾护航，有时甚至以“保驾护航”的名义弱化监督监察工作或掩盖某些问题的存在。在单向负责体制下，派出机构的职责十分明确，绩效考核也十分明确，能否卓有成效地开展监督监察工作，有效地防范和遏制违法犯罪行为的发生，将是评判派出机构工作成效的最重要标准，甚至是唯一标准。派出机构不能以任何理由或借口搪塞职责、推卸责任。这样，派出机构的工作压力增强，使命感也得到强化。与此同时，监察机关的问责力度也会加大，派出机构随时要接受监察机关的问责。所有这些，都是以法律的名义开展的，法律将以国家强制力为其提供坚强的保障。因此，派出机构的独立性和权威性将会得到历史性突破。

派出机构是监察机关的重要组成部分。《行政监察法》规定：“县级以上各级人民政府监察机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以向政府所属部门派出监察机构或者监察人员。”可见，中央、省、市、县（市）四级监察机关均可向政府所属部门派出监察机构，政府所属部门数量庞大，派出机构的数量也很大，监察机关大量的实际工作都需要通过派出机构完成，监察机关的工作成效在很大程度上取决于派出机构的成效。使派出机构运转起来，实际上也会使监察机关运转起来，只要派出机构真正独立、权威、大胆开展工作，监察机关的战斗力、威慑力就会彰显。随着我国经济社会向纵深方向发展，违法犯罪的复杂性、隐蔽性进一步增强，更加需要增加派出机构的数量，提升其工作质量，使违法犯罪分子无机可乘、无计可施。这样，监察机关负责领导、组织、指挥、协调和监督，派出机构负责执行监察机关的指令，全面收集信息，全方位开展监察工作，将是行政监察工作有效开展的新格局、新模式。使派出机构和行政监察运转起来，也就是使权力监督运转起来，派出机构的管理体制改革必将对行政监察机关的双重领导体制形成一定程度的冲击。如果派出机构的法定地位落实后运转成效显著，在反腐倡廉形势仍然十分严峻、人民群众对政府廉政建设的呼声依然很高的形势下，行政监察机关的双重领导体制将会进行合理调适，以对上级监察机关负责为主甚至单向负责的领导体制将会逐步形成。如果说派出机构的体制改革是行政监察体制改革迈出的关键一步，监察机关的体制改革将是更为深远的一步，甚至可以说是行政监察的“第二次革命”。当这两次“革命性变革”顺利完成后，中国的行政监察将出现历史性、跨越式发展。

行政监察是权力监督的重要环节和重要方面。从长远看，行政监察体制的深刻变革将会影响整个权力监督体制的改革和发展，推动有中国特色的权力监督与制约机制的建立。权力可以用来行善，也可以用来作恶，“一个人或一个阶级的人，一旦发现他们手中有权力，这个人的个人利益或这个阶级的独有的利益就在他们的心目中具有更大的重要性。”“这就是建立在普遍经验之上的、人们被权力所败坏的普遍规律。”[2]正如伯恩斯指出：“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的，但是也是危险的。它是如此危险，以致使我们不愿只靠投票箱来防止官吏变成暴君。”[3]当权力用来行善时，它可以成就人类最大的善业；当权力用来作恶时，它又可能制造人类最大的恶。为了加强对权力的制约和监督，最大程度地伸张权力的善性、抑制其潜在的恶性，自从政治生活产生以来，人类一直在进行艰苦卓绝的努力，现代民主国家也都进行了广泛、深入的探讨和实践。经过几百年的探索，西方国家形成了权力分立与制衡机制，立法权、行政权、司法权三权分立成为其权力制约机制的共同特色和典型特征。我国是社会主义国家，实行中国共产党领导下的议行合一的政治体制，我们坚决反对西方国家的三权分立体制及其民主制度，但现在面临的问题是权力监督体制疲软，形形色色的腐败现象和权力滥用现象依然比较严重。如何在现有体制框架内另辟蹊径，创建与西方国家三权分立有着本质不同的有中国特色的权力监督和制约机制，成为我国政治体制改革和政治文明建设的一大难题。在经济建设方面，我们克服了西方国家自由市场经济体制的根本缺陷，建立了有中国特色的社会主义市场经济体制，取得了举世瞩目的伟大成就；在政治文明建设方面，如果我们能撇开三权分立体制，在社会主义政治体制框架内建立有中国特色的权力分立与制衡机制，在权力监督与制约方面取得与西方国家毫不逊色的成效，中国将为世界政治文明建设再次做出巨大贡献。这条道路或许会比较漫长，但必须以改革创新的勇气艰苦地探索和实践。今天的派出监察机构改革，明天的行政监察机关体制改革，或许是这条道路上的必不可少的一步。只要一步一步地前进，我们有理由相信，中国能创造世界政治文明建设的一大奇迹，正如我们创造了经济改革和经济发展的奇迹一样；也只有一步一步地前进，社会主义政治体制才能经受住各种风浪的考验，在西方敌对国家的敌视和国内极端民主势力的叫嚣中站稳脚跟。

三、建立配套的保障性制度：派出机构功能发挥的必然要求

用法律形式规定派出机构的独立地位和充分权限，解决了长期以来存在的体制冲突，为新的历史时期行政监察工作的全方位、深层次拓展创造了良好条件。但是，要实现预期的工作目标，还必须建立一系列配套的保障性制度，必须合理吸收国外行政监察的制度文明成果和先进经验，在问责制度、经费保障制度、人事制度、权力保障制度等方面取得更大的进展。

按照《行政监察法》修正案规定，派出机构受行政监察机关的委托，全面行使行政监察工作，直接对行政监察机关负责。这里必须进一步提出的问题是：派出机构如何对监察机关负责？如果没有很好地履行监察职能，所驻单位出了大案要案或者数量较多的违法违纪案件，如何对派出机构问责？因此，必须出台严格、具体的问责规定，当派出机构玩忽职守或明显监督监察不力时，要对其主要负责人进行严厉问责。考虑到有些违法犯罪案件潜伏期较长、时间跨度大，问责还必须实行跟踪追究制，即所驻单位发生违法犯罪案件以后，案件主要发生在谁担任派出机构负责人的时期，就要追究谁的责任。不能因为潜伏的案件没有被查处，就可以免除对派出机构主要负责人的问责，从而防止领导人的侥幸心理和推卸责任。

经费保障是有效执行行政监察的物质基础。没有充分的经费和物资保障，再好的制度也会落空。可能影响经费保障的一个重要原因是，政府内部出于自身利益考虑，人为限制监督监察机构经费的增加和实力的增长。为了克服这种现象，许多国家都将监督监察机构的经费决定权交给议会，或者由专门的法律予以强制性规定。例如，行政监察专员制度是发达国家影响日盛、极具权威性和独立性的监察制度，为了保障行政监察专员独立行使职权，许多国家都规定由议会直接拨付专项经费[4]；以色列的国家审计署和英国审计委员会直接对议会负责，经费保障由法律专门规定，从而保障审计机构独立、权威地开展审计工作[5]。我国的行政监察工作要迈上新台阶，也必须在体制改革的同时，在经费保障方面进行大胆改革。除了要保障各级监察机关的经费，还要充分保障派出机构的经费，防止出现监察机关经费充足、派出机构经费不够的局面。

人事制度对监督监察工作的影响，国内并没有引起足够的重视。从发达国家监督监察制度的发展经验看，合理的人事制度是推进监督监察的有力保障。许多国家法官的严格筛选制和任期终身制，就是一个很好的例证。为了使派出机构更好地履行监察职责，在人事安排上首先必须对派出机构主要负责人的任职资格进行严格规定，如最好具有法律专业背景或法律工作经历或者是资历较深的公务员，具有丰富的行政管理经验或监督监察工作经验。在此基础上，最关键的一点，派出机构负责人独立开展监督监察工作，不因个案处理遭到解职，只在规定时期接受有关部门的信任投票从而决定去留，这也是发达国家的重要经验之一。因为只要涉及到大案要案，或者背景非常复杂的案件，当事人总会通过各种途径、发挥各种能量向案件侦办人员施加压力，很多案件可能因此流产或转入潜伏状态，如果派出机构负责人因个案查处遭到解职，根本无法保障其充分行使职权。相反，在规定时期对其进行信任投票，则是对其监察工作的整体性监督，这种监督通过合法的、集体的理性保证其公正性和合理性。人事安排的另一要求是派出机构负责人应享有相对独立的人事安排权，通过合理的人事调配保障其负责的机构协调运转。此外，派出机构体制改革后，由于监察人员在所驻单位没有任何晋升空间，监察机关及有关领导部门要重视对派出机构主要负责人和监察人员的职务晋升工作，使在派出机构工作、在一线工作的监察人员和在监察机关的人员具有同等甚至更多的晋升晋级机会，从而充分调动他（她）们的积极性和主动性。

《行政监察法》对监察机关的权力做了比较明确的规定，例如：“要求被监察的部门和人员提供与监察事项有关的文件、资料、财务帐目及其他有关的材料，进行查阅或者予以复制”；监察机关在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律行为时，经县级以上监察机关领导人员批准，可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款，必要时可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款；“监察机关在办理违反行政纪律案件中，可以提请有关行政部门、机构予以协助。被提请协助的行政部门、机构应当根据监察机关提请协助办理的事项和要求，在职权范围内予以协助”，等等。应该说，这些规定是非常必要的，但从监察工作的实际看，关键是如何落实这些规定，如何让监察机关及其派出机构在充分行使以上权力的过程中逐步提升自己的权威，从而在权力监督中产生更大的影响力和威慑力。派出机构是监察机关派往所驻单位的代表，除了要进行案件侦办、行使上述各种权力，还有一项重要的职责：进行事前监督，防范案件的发生。在事前监督、过程监督中，派出机构享有哪些权力？在有些国家，类似机构权力是很大的，譬如监察人员可以进入政府部门的任何场所，参加各种会议包括秘密会议，查阅政府部门的任何记录包括保密文件；监察人员有权要求有关部门或人员接受其调查，必要时可以申请警察协助，或者对拒绝配合者予以罚款，等等[6]。派出机构监察人员的权力规定，有待于在实践中进一步明确和完善。

[1]中华人民共和国监察部办公厅.行政监察工作文件选编[G].北京：中国方正出版社，1995：387.

[2][英]密尔.代议制政府[M].北京：商务印书馆，1982：96.

[3][美]詹姆斯·M.伯恩斯，等.美国式民主[M].北京：中国社会科学出版社，1993：189.

[4]ABEDIN NAJMUL.The Ombudsman Institution and Conflict Resolution in the Contemporary[J].Third World Societies.Journal of Third World Studies.Spring（2006），222.

[5]DONALD C·ROWAT.The Ombudsman Plan[M].Toronto：McClelland and Stewart Limited，1973：161.

[6]BARBARA VON TIGERSTRON.The Role of the Ombudsman in Protecting Economic，Social and Cultural Rights[M].The International Ombudsman Yearbook，Volume2，1998：191－194.

责任编辑：何敬文

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1008－410X（2010）05－0057－05

2010－06－28

陈宏彩（1971－），男，湖南华容人，浙江行政学院公共管理教研部副教授，博士；杭州 311121