对农村土地制度的几点物权法思考

2010-08-15栾群

周口师范学院学报 2010年6期

关键词：权能物权法物权

栾群

(中国政法大学民商经济法学院,北京100088)

对农村土地制度的几点物权法思考

栾群

(中国政法大学民商经济法学院,北京100088)

我国在政策上确定了农村土地管理制度改革的方向,其中涉及到物权法的几个基本问题。农村土地制度与物权法相关的问题主要有耕地保护、完善土地承包经营权权能、土地承包经营权的流转等方面。物权请求权制度需要在保护耕地方面强化作用,并需要其他法律部门的配合;土地承包经营权的权能需发挥农民自主性予以完善;从法律和现实的角度看,土地承包经营权流转将是土地改革的一个努力方向。

农村土地管理制度;耕地保护;土地承包经营权权能;土地承包经营权流转

新中国的土地改革大概有6次:(1)1948-1953年,新中国《土地改革法》赋予农民土地所有权。(2) 1954-1956年,社会主义改造收回土地所有权。(3)1957-1978年,土地由人民公社、生产大队、农村生产小队三级所有,彻底消灭了私有制。(4)1978年十一届三中全会以后,家庭联产承包责任制推广。(5)1987-2007年的沿海地区就土地适度规模经营进行试点改革。(6)2008年,中国共产党十七届三中全会公布了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(下文简称《决定》),指明了新的土地改革方向。

根据《决定》的内容,我们可以得知土地改革的主要事项:耕地保护、土地承包经营权权能完善、土地承包经营权流转、宅基地和征地制度改革等问题,其中涉及到《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》等重要法律的修改和完善问题。在我国,党的文件精神具有快速转化为国家政策的能力,而国家政策作为我国民法的法律渊源,虽在学理上有疑问但仍然为实践所接受。《民法通则》第6条本是民法基本原则——合法原则的规定,但是该条同时规定了国家政策的法律渊源性质。多数人认为,国家政策是不应该作为民法的法律渊源的,因为根据法理和西方法治国家的做法,国家政策只是立法的考虑因素,不直接作为法律的渊源[1]。而且,“国家政策”的具体涵义在立法上并不明确,国家政策的制定主体有哪些也是颇有争议的。但是,我国在实际上已确认民事活动不但要遵守法律,也要遵守国家政策。所以,本文拟参考《决定》中土地改革的内容对若干事项进行物权法视角的分析。

一、耕地保护与物权保护

我国的基本国情是地少人多,《土地管理法》第四章专章规定了“耕地保护”问题。其中,第31条规定耕地占用补偿制度,规定了“占多少,垦多少”原则;第33条规定了耕地总量的动态平衡。从性质上讲,《土地管理法》属于行政法,但它却作为民法、物权法的法律渊源在私法物权领域适用,从法理上讲宪法、行政法作为民法的法律渊源也并无不妥[2]517。虽然作为行政法的《土地管理法》规定耕地保护制度比较严格,但是,《决定》比《土地管理法》更为严格地控制了耕地的占补平衡,规定推进土地整理复垦开发,耕地实行先补后占,不得跨省区市进行占补平衡,坚持了“最严格”的精神。

“耕地保护”在法律上的反映就是耕地上的物权(土地承包经营权)保护。耕地保护和物权保护在内容上虽不完全一致,但物权保护是耕地保护的重要法律手段。出于对耕地的重视和保护,各种性质的法律都有此方面的规定。法律保护又可以分为公法保护和私法保护,但国家政策中多指公法保护。国家较多地考虑公法保护,即强调政府和司法机关对侵权者和监管责任人的惩罚性追究,而没有充分考虑和利用私法救济手段。当然,物权的公法保护和私法保护是相互配合、相互兼容和相互支持的关系,二者并不相互排斥,两种保护方式只是形式和程序上的差别,但目的都是为了保护耕地。

从权利人在保护中的作用,物权的私法保护可以分为自力保护和诉讼保护。自力保护一般叫做“自助”,这种保护方式是物权人在权利被侵害时以自己行为来恢复物权的完满状态的保护方式,但我国以前的法学研究和立法中常常忽略这一有积极意义的保护方式[3]。《物权法》“物权的保护”一章并未规定自力保护方式,而主要规定的是诉讼保护方式,诉讼保护方式又是通过和物权请求权制度相结合来实现的。鉴于这种现状,耕地上的物权保护也可以有两种法律思路:私法保护和公法保护。在私法保护中,当耕地被加害人侵害,权利人可以自力救济,但是,往往侵害权利的是政府部门或其他单位和组织,相比之下农民个人的力量是非常弱小的,于是,物权请求权制度就显得非常重要了。如果发生耕地上权属纠纷,权利人可以行使物权确认请求权;在无权人占有耕地的时候,权利人可以行使返还原物请求权;妨害耕地上物权时,权利人可以请求排除妨害或消除危险等。如果耕地是在农民个人手中实际控制的话,强化他们的权利保护应该是保护耕地的更现实和更有效的途径,同时还能节省政府成本。如发生耕地毁坏的情况,农民的耕地上权利只要是真切的,就会尽全力要求加害人恢复原状,这就在实际效果上非常有效地保护了耕地。值得注意的是“恢复原状”既包括恢复物的原状,又包括恢复物权的原状。当然,在物权请求权不能实现而自然转化为损害赔偿的情形下,也不排除适用侵权请求权,同时,配之以公法保护。

从损害耕地的行为主体来看,一者是私人行为人的侵害,一者是实施征收行为时政府的侵害。近年来,土地征收侵权问题尤为学者所关注。在法理上,土地征收行为的规范应该是很清楚的:第一,征收须是为了公共利益;第二,征收行为须符合法律程序;第三,征收后给予权利人合理补偿。否则,就是将政府的负担转嫁给特定权利人承担,这样将无异于对私权的侵夺,对权利人是极不公平的。但是,立法对于“公共利益”的界定并不明确,根据调查,真正基于“公共利益的需要”而征地的非常有限,绝大多数的征地都是基于商业利益的需要而进行的[4]。立法上不明确公共利益的范围,加上经济建设的需要,实际的情况是往往可以把“公共利益”扩大解释到所有的建设工程规划项目上,于是为“公共利益”征收土地变得理所当然。而不按照法定程序征收和征收补偿不当更是征收双方冲突的主要成因。从性质上讲,显然这种损害耕地的行为导致的责任应该是侵权责任。

学理上,土地征收侵权责任方式一般有三种:即撤销具体行政行为、停止侵害和赔偿损失。前两种是最基本的责任方式,在外国司法实践中适用较为普遍;赔偿损失一般只在征收补偿不足的侵权案件中才适用。而根据我国《国家赔偿法》和《农村土地承包经营法》的相应规定,国家只需承担损害赔偿责任即可。这就更需要实践中灵活适用我国物权法中“物权保护”规定,特别是适用物权请求权的规定,将土地征收中的侵权行为的危害后果降低到最小。从耕地保护和土地权利流转结合来看,之所以会发生侵犯耕地物权的现象,与某些人有土地需求但得不到满足是有联系的。从趋势上看,如果需要土地的人能够通过合法的流转途径得到土地的使用权,土地侵权的现象就会减少。

二、土地承包经营权的权能完善

在物权法法理中,从“所有”到“利用”的侧重点的转变,是资源优化配置、合理使用的客观要求。权利人拥有物权并不是最终目的,获得物的使用才是最终目的。但是,一切物必须通过物权的形式,才能让外在于权利人的物和权利人本身联系起来。而物权法正是通过赋予权利人这种作为联系物和权利人的权利,达到让权利人行使权利进而利用物的目的。权能,可以认为是“权利”和“职能”的合称,即表述某一权利的职能或行使该项权利的可能性。以所有权为例,其权能分为占有、使用、收益、处分四项。当物完全处在所有人控制的时候,所有权权能的划分并没有什么意义。但是,他物权和所有权的划分,使得权能分离有了重大的意义。土地承包经营权作为他物权的一种,和所有权相比具有优先效力,故称定限物权。从权能的角度讲,他物权的产生是所有权权能分离的结果。从物权人的角度讲,权能分离是所有权人按照自己意思进行物权支配的结果。作为他物权的土地承包经营权的权能完善,需要考虑的是所有权的权能和国家政策。因为他物权既然是所有权权能分离的产物,那么它的权能就不可能多于所有权的权能,而他物权权能的设置又必须以权利人为中心并兼顾社会利益。这是由物权的支配权、绝对权的性质决定的。《物权法》第117条是关于用益物权权能的规定,从中可以看到其权能包括占有、使用、收益三项。

《决定》中提出的对土地承包经营权的权能进行完善,笔者认为有两种含义:第一,参照所有权的权能进行完善,因为所有权的权能是最完全的;第二,探索物权的占有、使用、收益、处分之外的权能。如果参照所有权的权能进行土地承包经营权的权能完善,那么实际上在占有、使用、收益等权能上没有太多余地。因为,根据农民的劳动生产经验和土地承包经营的实践,农民应该比任何其他组织和个人都更加了解土地,他们占有和使用土地尽管是通过承包的方式,但也不比所有权中占有和使用权能有丝毫的差别。而劳动所得为其收益,更是没有法律和经验上的障碍。但是,参照所有权的权能会模糊所有权和他物权的界限。笔者认为,最重要的并不是新型权能的发掘,而是要保证农民根据土地承包经营协议取得的用益物权得到切实的施行,以及在受到侵害时可以获得有效的救济。

在巩固原有权能的基础上扩大农民的权利,最有作为之处就在于处分权能上。学界对于他物权是否有“处分”权能存在争议。笔者认为,他物权中应该有“处分”权能。也许会有人反驳,如果所有权和他物权的权能都是四项,那么它们的区别又体现在哪里呢?显然,这种观点是把所有权和他物权的区分限定在权能上,这是没有充分理由的。因为权能是权利的职能,一项权利可以达到某效果并不必然排斥其他权利也可以达到同样效果。如果按照上述观点的逻辑,实际上就是把权利量化,即可得到下述结论:用益物权是3/4的所有权。这显然是一个不可想象的结论。《物权法》第117条中没有规定“处分”权能,应该是说他物权人不具有对财产的所有权进行处分的权利,而在他物权范围内当然具有“处分”能力,如《决定》中提到了土地承包经营权的流转问题。试想如果他物权中没有处分权能,如何来实现用益物权的流转呢?

土地承包经营权的权能完善应该依靠广大人民群众的创造力,给予农民更大的处分自由。另外,以土地承包经营权为基础的家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制的推行,在农村政治实践中对于民主化进程也起到了决定性的作用,从这个意义上讲,完善土地承包经营权的权能,对于民主决策和村民自治也有着经济基础方面的积极作用。

三、土地承包经营权的流转问题

(一)政策解读和现行法律规定

《决定》提到,要按照依法、自愿、有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。即中国农业要走规模化经营道路,要允许适当的土地承包经营权的流转形式存在。而在有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。这是对规模化经营的主体形式的指导性意见。但土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质和土地用途,不得损害农民土地承包权益等。与现行法律相比,土地承包经营权的流转问题,似乎出现了某种程度的松动迹象。

“土地承包经营权的流转”被很多人习惯上称为“土地流转”或“农地流转”,但是,从法律上讲,我国土地属于国家或集体所有。《物权法》所有权编和《土地管理法》第8条等都有明确的规定,根据“物权法定”原则,在土地的所有权问题上应该没有讨论的余地。所谓“农地流转”是指标的土地上的权利流转,包括土地承包经营权和建设使用权等用益物权的流转。《物权法》第128条规定了土地承包经营权的流转,方式有转包、互换、转让等,但是土地不能用于非农建设(可以流转,但是流转后用途受限制);第129条规定了互换、转让登记,未经登记的不得对抗善意第三人;第130条规定了承包地在承包期内不得调整;第131条规定了承包期内不得收回土地;第132条规定了承包地征收补偿;第133条规定了其他方式的承包,即通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地,依照《农村土地承包法》等法律和国务院的有关规定,其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。《农村土地承包法》第39条规定了土地承包经营权的转包和出租;第40条规定了土地承包经营权的互换;第41条规定了土地承包经营权的转让;第42条规定了土地承包经营权的入股。《土地管理法》第14、15条规定了土地调整和集体组织以外的人承包的条件等。

(二)土地承包经营权流转的理论和现实基础

1.土地资源稀缺性与市场经济规律

由于资源的有限性,人类社会从古至今都存在着需求无限与资源稀缺的固有矛盾。经过长期的实践,人们发现需要靠“有形的手”和“无形的手”这两种方式来共同进行资源的有效配置,从而达到资源效用的最大化。而我们国家的教训是,应该特别注重发挥市场对资源的优化配置作用。现在农村土地承包经营权的流转问题正是在这种大的背景下出现的,这是土地作为一种稀缺资源在市场经济发展到一定阶段后进行优化配置的必然要求。

2.我国农村土地资源效用的状况

根据国土资源部提供的信息,1996年至2003年我国耕地面积由19.5亿亩减少到18.5亿亩,即7年少了1亿亩耕地。生态退耕、农业结构调整、灾毁耕地,以及开发区建设都是很重要的原因,圈地之后招商引资却不理想,甚至根本招不来项目,造成了土地上不建设又不种植的结果[5]。还有外出务工闲置土地的情形,同时,必然有人产生对土地资源的需求,与其浪费和闲置土地,不如从制度上允许流转。可以说,土地承包经营权的流转也是土地资源本身效用发挥的要求。

3.完善土地流转的法律制度

从法律上看,“私法、公法”“公权、私权”“个人利益、公共利益”“市民社会、政治国家”这些相对的概念通常是相伴相随的,但是现实中的问题不会将学术上的概念分离得如此理想和清晰,在土地法律问题上更是如此。它不仅牵涉到农民个人利益,还涉及国家的政策和社会的安定。民商法律作为市场经济基本规律在法律上的表现,必须对权利归属和流转规则作出科学的规范。因为一旦土地以承包经营权流转的方式进入流通,带来的问题将会是深刻和难以预料的。对土地权利归属和流转规则作出科学的规范,是法律发展的必然结果。诚如上述,我国相关法律已经部分地规定了土地承包经营权的流转问题,但是现实中存在着规避法律的现象,如出资入股和转让的问题就经常发生混淆,当事人可以以股权转让的形式掩盖土地使用权的转让[6],这要求法律作出更加明细的规定。

4.双层经营体制的基础和新政策导向

经过30年改革开放,以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制成为一项我国农村改革最重要的制度性成果。我国农村改革接下来必然是对这一制度的继承和发展,首要的就是应该稳定土地承包关系,而在民法理论中这一物权关系的稳定是下一步进行交易和流通的必要前提。我国地少人多,所以“健全严格规范的农村土地管理制度”就成为一种实际需要。这意味着在新的形势下,必须“坚守18亿亩耕地这根红线”,实行“最严格的耕地保护制度”;而完善农业支持和保护制度,从农业投入、农业补贴、农产品价格等多个方面进一步完善相关政策;建立现代农村金融制度,着眼于为农村发展提供充足的资金支持;建立促进城乡经济社会发展一体化制度,从根本上破除导致城乡二元结构的制度基础[7]。

(三)实现土地承包经营权流转的法理和现实问题分析

1.农民流转土地承包经营权是物权的正当处分

农民可以在自己承包的土地上自由经营,也可以考虑外出务工争取经济利益最大化,即自身劳动力支配的自由,但是如果两种自由发生了冲突呢?部分农民离开土地是社会发展、城乡一体化的必然结果。如果不允许土地承包经营权的流转,势必会激化农村社会矛盾,阻碍城乡一体化进程。土地流转制度改革应该是对农民基本财产权利的尊重,而土地流转的权利是农民的基本权利。土地不仅仅是一种生产资料,而是农民真正的财产,农民在土地上享有的权利是真真切切的受法律保护的物权。从权利的角度讲,法律只能进行必要的规制,而不能禁止农民作为物权人进行的合法处分。一项不能按照权利人意思进行处分的权利究竟是不是权利?民事权利须能在最大程度上体现权利人的意思,而作为物权的土地承包经营权也是应该表彰意思自治的,其最明显的体现就在权利的处分上。只是,“考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立,土地承包经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本,从全国范围看,现在放开承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押的条件上不成熟”[8],所以,土地流转问题一直是悬而未决、进展缓慢,这种现状应该尽快得到改变。

2.土地承包经营权的性质是允许流转的

关于土地承包经营权的性质,从现在的状况看,我国的物权法已经明确规定了土地承包经营权,其应该是物权无疑(有学者提出,土地承包经营权的物权性质实质上是政策调整的结果)[9]200-201。但是,学者提出的土地承包经营权的物权化道路存在疑问,对于分析土地承包经营权流转问题应有启发: (1)如果土地经营权是物权,那么对于标的土地上的物权流转进行限制是否合适?比如对抵押、转让限制过严,是否有损物权性质?(2)物权效力优于债权效力只是一般法理,但实际中并不能判定物权价值大于债权价值。物权法定主义所带来的僵化已为人所诟病,物权在变化环境中的不足正是债权的优势所在,所以不必恪守物权化道路,而应该走灵活而又有节的债权化道路。(3)农村土地上的权利设置,有赖于土地上各方利益的协调,主要是国家、集体和农户三方利益的协调。总之,应该维持农地制度的多元化格局,以契约为核心改造农地使用制度,制定一些格式化的土地承包合同,对内容进行一定程度的法定化[10]。笔者认为,土地承包经营权受到流转限制,我们应该推进流转,而不是改变物权性质;物权效力优于债权效力是一般法理,这和权利价值大小无关;完善土地承包经营权的权能已经被提上日程,实际上,其权能越完善其物权性质就越稳定。还有一种观点提出“承包”一词必然表述的是债权,笔者认为名称实际上并不构成一个法理论证的充分理由。笔者赞同土地承包经营权是一种用益物权,这种物权可否流转及怎样流转只是立法选择问题,而不是性质问题。

3.放宽流转是趋势

法律规定我国目前农村土地的所有者是“集体”,农民与集体之间的权利关系和利益关系实际上并不明确。根据笔者有限的经验,有的地方农民和集体之间的关系甚至变成了农民和村主任之间的关系。私法对个体承包集体土地的调整一般是从权利和法律关系的角度进行的,所以在物权法理上,作为用益物权的土地承包经营权与所有权的关系,应该进一步明确,使得定限物权的作用得以充分发挥,在农村土地承包经营权问题上弱化所有权的不利影响,排除物权法施行中的不当行政干涉因素。可以预测,未来中国新土地制度的主要特征将是:政府对土地的所有制管理会淡化,转而对土地的用途实行管理。农村土地承包经营权会进一步强化,保障农民享有长期稳定的土地承包权,使农地承包权更像中国传统的“永佃权”。永佃权是以支付佃租为对价,永久在他人土地上进行耕作或放牧的权利。其实,现行的土地承包经营权和永佃权类似,但是为了减轻农民负担,承包人不再支付相当于地租的各种税费[9]186-187。如果像永佃权那样“永久”或较长时间地稳定土地使用关系,那必然对于农民、土地本身的利用,甚至对流转都将是有益的。

4.充分发挥市场机制的作用

有学者认为,由于现行《土地管理法》存在制度缺陷,限制了农民的土地权利,农民不能分享工业化和城市化的成果,造成实践中农民积极地把大量集体土地流转以获得更多的土地级差收益,这是农民自行规避政府征地的结果。因此,与其死守现有国家“垄断土地一级市场、经营二级市场”的体制,不如顺应市场经济发展的需要,在强化规划和土地用途管制的前提下,修订现有土地管理法律法规,承认农村集体土地直接进入市场的合理性,促进土地要素的市场化配置,让农民分享工业化的成果。专家指出,要根本解决现有土地困局,首先应该逐步打破政府对土地一级市场的垄断,发挥市场在土地资源配置中的基础性作用[11]。

5.土地流转和土地监管的协调

土地承包经营权进入流通之后需要严格限定,减少对土地的不合理使用;还应该设计好农民最终利益的保护,避免农民为应急转让土地却丧失安身立命之本——这两个问题是国家应该考虑的重大社会问题。我们可以期待《农村土地承包法》的实施细则出台,在立法上严格限制集体经济组织与各级政府以行政权侵犯农民的土地物权,对之加强法制管理;赋予农民的承包地在30年承包期内的抵押权;建立有效、准确、可行的农民土地权利登记体系,确保被征地的赔偿足额到达农民手中;保证土地权利移转后土地的用途符合法律规定,并严格责任追究。总之,要改变政府在市场中的参与者角色,强化政府的管理和服务职能(而不仅仅是管制)以及通过法律和税收等手段保证土地权利流通的顺畅进行。

6.基本法的失职状况应该及时得到改变

在物权法的视野里,土地权利的稳定性和流通性是物权立法中的核心问题。在《物权法》起草过程中,很多人提出土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权要扩大其流通性,但是最后由于扩大流通可能造成农村的土地关系不稳定而都被取消了。江平教授认为,物权法中的土地是它的使用权的问题,而在社会中又是它的流通性的问题,而流通性核心的问题又是它能不能转让、能不能出资、能不能抵押,如果这三个都有了,可以说是比较完全的了,如果既不能转让,又不能出资,又不能抵押,这就是禁止它的流通。土地承包经营权只容许适当的转让,不容许抵押和入股这是限制它的流通。所以土地的核心问题是哪些土地的权利是禁止流通的,哪些土地的权利是限制流通的,哪些是可以流通的。但是从现在的情况看,《物权法》在某种程度上回避了这一问题,于是物权法实践中出现了这样一种状况,即在土地利用方面按照土地管理法来办,土地使用权的权限都按照单行法来处理,“在某种意义上来说这是基本法的失职”[12]。

根据物权客体的分类,物分为自由流通物、限制流通物和禁止流通物。《农村土地承包法》明确规定农村耕地承包经营权可以出资,但只限于发展农业目的。即是说,耕地(广义的耕地还包括林地和草地)承包经营权出资入股进行农业生产可以,但是不能建设开发。所以,可以认为我国耕地属于限制流通物,而不是禁止流通物。这里的限制有两方面的内容:从目的上限制,必须是为农业目的;从方式上限制,只能“流转(转包、互换、转让等)”,不能抵押。这两方面的限制是统一的,因为如果允许农民抵押土地承包经营权,那么一般就是抵押贷款。若农民无法偿还债务,此时土地承包经营权对于无法从事农业生产的银行来说意义不大,而且因为土地使用权的目的须为农业建设,银行还需再次转让土地给有农业经营能力的组织或个人。与此相对比的是荒地的流转方式中存在抵押,因为荒地本来就是没有被使用的土地,抵押权实现后权利人用作耕地或开发都是对闲置土地的利用。法律对土地作出各种规定的目的只有一个,即“合理使用”。但是,由于政策原因可能会导致一些合乎物权法法理的土地利用和处分实行起来却遇到某些不应该的法律障碍,再如“小产权房”问题等都亟待法律和政策的改变。

7.应避免国家土地政策的目的和效果之间的偏差

国家限制土地承包经营权的流转,目的是为了保护农村现状和农民利益,担心农民一旦失去生活依靠会发生生活上的困难。但是,这种做法虽然有其积极作用,却也阻碍着城乡一体化发展。即国家立法限制土地承包经营权的流转本来是为了保护农民、避免丧失生活依靠,但在有的地方却实际上限制了农民走向富裕的选择。现在,破除城乡二元发展的困境的时机已经到来,法律还在限制土地承包经营权流通,所以有很多学者呼吁放开流通。一是许可权利在民事主体之间流通;二是许可在这种权利上设立法律允许的其他权利[2]375。当然,这种放开流通的前提是完善土地登记制度和管理制度,土地这种珍贵资源当然不应是绝对放任流通的。

四、结语

耕地保护关系国计民生,充分利用法律手段时必须注重物权请求权与侵权请求权的配合。同时,应该严格执行《国家赔偿法》和《农村土地承包法》等法律的规定,并适当增加征收侵权赔偿的内容。完善土地承包经营权的权能,应该依靠广大人民群众的创造力,给予农民更大的处分自由。应当淡化他物权与所有权的权能区分,因为这种量化权利的做法并没有实际意义。在土地承包经营权的流转问题上,目前出现了松动迹象。我国的国情和市场经济的规律都决定了土地承包经营权流转是可实现的。当然,土地承包经营权流转面临着很多现实的问题,但是,农民流转土地承包经营权是物权的正当处分,而且土地承包经营权的性质是允许流转的,新土地制度必将以放宽流转为趋势。

完善土地承包经营权权能,依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利;加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场;发展农业的规模化经营(因为规模优势可以降低生产经营成本、提高抗风险能力,以及规避分散经营在信息不对称下的低效率);同时,使得国家的相关产业政策可以得到有效执行。这是我们土地改革的目标和方向。土地改革涉及到的不仅仅是物权法的问题,其中还需要依靠政治、经济、法律等各个方面事业的整体进步。但是,在实践中,符合实际的思路需要以科学的物权法法理为指导,才能在制度建设和落实上不断取得新的突破。

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