国际化进程中澳大利亚高等教育改革及启示

杨尊伟,袁俊现

(曲阜师范大学 教育科学学院,山东 曲阜 273165)

国际化是世界各国高等教育发展的重要取向,在澳大利亚高等教育国际化的进程中,有几个重要的改革起到了明显的作用,其中高等教育体制由“二元制”转变为现在的“一元体制”,高等教育收费制度改革以及开发对国际学生的专业准则等为高等教育国际化提供了制度保障。

一、制度多元化理念下的高等教育体制改革

1989年以前,高等教育的二元体制包括 19所大学和 47所高等教育学院,并且被人为地分开。人们在观察澳大利亚高等教育体制时可以看出它与英国有许多相似之处,其中之一就是高等教育双重制。但澳大利亚的高等教育双重制与英国的双重制有所不同,在英国,大学与多科技术学院在地位、任务、形式和经费等方面均有所差异。而在澳大利亚,政府最初所持有的是“平等而有差别”的理念:这是指在学校地位上,大学与高等教育学院应没有区别,而在办学的任务和宗旨上的侧重点则应有所不同;前者偏重于大学本科以上的学位教育和科学研究,后者侧重于本科以下非学位教育和少量应用性的研究。[1]澳高等教育体制在 1989年经历了一次重大的重组,放弃原有的高等教育的“二元体制”,用“统一的国家体制”取而代之。在政府政策的指导下,1989年高等教育体制一元化的改革正式启动,至 1991年,澳大利亚原有的 24所大学和 47所高等教育学院合并、改组为 38所大学。这次改革被认为是澳大利亚历史上最为迅速的,人们称之为“道金斯改革”。

澳大利亚高等教育一元化体系的建立有着深刻的政治、经济背景。澳大利亚社会经济发展的过程中,高等教育被视为一种国家的经济资源。澳政府清醒地认识到“昨天的教育是今天的经济,今天的教育是明天的经济。”[2]因此,在高等教育的改革过程中,澳政府比以前更直接、更活跃地投入高等教育体系的改革中,使政府和大学之间建立“新的相互关系”。在这种新的相互关系下,大学进一步按照政府的高等教育政策,自主制定自己的办学方针,政府通过提供对大学发展的资助,促进大学响应政府的号召,实现政府在人才培养和科学研究方面的目标。[3]通过这个过程每个大学明确了自己的角色和使命,在此基础上大学与政府谈判它的本科生和研究生教育的调配、学科调整以及研究焦点。

澳大利亚的大学有很多不同的背景,过去几年的高校合并把不同的传统和展望引入到尖锐的问题,但是这样却留下了这样一个事实:即澳大利亚有一个宽广的制度传统和历史。例如,一些大学正紧密地与英国牛津——剑桥模式的理想和苏格兰大学教育模式的实践联系在一起。建立在技术学院基础上的其他大学都来源于技术培训的传统。一些大学是由小的专科学校发展而来的,例如健康科学和艺术,在过去的 30年里,一些大学相继成立试图发展一种新型的大学本科教育。在全国统一体制下所有大学都实行自治,也就是说,每一所大学都通过国会议案和其他立法机构明确目标、结构、管理安排及重要责任形式。[4]

澳大学国际化的当前背景是一系列政府政策的变化,所有这些都需要教育制度做出态度和策略的调整,与此平行的是澳大利亚的稳步发展,正在形成一个多元化社会。澳洲高校自由开放的学术氛围、灵活的教学机制、多元的校园文化和风光秀丽的校园以及相对低廉的学习和生活费用,吸引着全世界的莘莘学子。目前。澳大利亚几乎所有的高校中都有留学生,留学生的层次从大学预科扩展到博士后教育,专业覆盖了澳洲高校的所有专业。

近年来,在澳洲高校注册的留学生越来越多,各大学海外学生的增长比例均超过国内学生的招生增长比例。澳大利亚教育科学与培训部发表的一个统计报告透露2002年在澳洲各大学注册的海外留学生比上年增加了 18%,达到了 14.5万人,而同期国内的学生招生数为 61.9万人,仅比上年增加了 3.8%。增长嘴快的是中央昆士兰大学,增幅为 20.6%;其次是澳大利亚国立大学。增幅为 18.6%。[5]

二、引入高等教育供款计划

澳大利亚高等教育从贸易到国际化并不是一个容易的过程,它是高等教育国际化理念的转变,引入了全新的国际化策略,主要表现在:(1)免费留学生术语消失,用国际学生取而代之;(2)国际办公室和他们的线性管理的重组;(3)在招生的过程中,市场和商业词汇的使用逐渐减少;(4)策略具体指国际化过程中的任务声明和策略计划;(5)接受诸如课程国际化等关键问题的重要性;(6)加强熟悉国外资格认证,认可高等教育学位等值;(7)认可国际化的非商业利益。[6]

与此同时,不仅有高等教育部门的重组,澳大利亚高等教育还改革收费制度,实施高等教育学生成本分担的新计划,引入高等教育学生供款项目 (简称 HECS)。根据高等教育经费分担的思想,所有高等教育获益者都应承担一定比例的成本,伍兰委员会 (Wran Committee)在“高等教育贡献方案”和“高等教育财政报告”中都明确指出澳大利亚必须建立“由学生个人、家长、产业界和纳税人共同分担高等教育成本”的基本原则,它的理论依据是“受益原则”,即“谁受益谁付费”。在这个问题上,澳大利亚学者中较为普遍的看法是,高等教育的受益者有三个方面:社会是高等教育的重要受益者;产业界通过拥有大学毕业生做劳动力而成为重要的受益者;学生,即高等教育的享用者,是高等主要的直接受益者。[7]学生和社会都是高等教育的受益者,学生通过接受高等教育而获得了经济和非经济利益,所以他们也应该为此而分到部分高等教育成本。

HECS的基本思路是高等教育是非义务教育,谁受益谁付费;学生付费与就业紧密相关,偿还与新晋紧密相关,保证穷人不因交不起学费而不能上大学;高校可筹集资金用于进一步的发展;政府可减轻财政负担。[8]HECS是由教育部、澳大利亚税务署和高等教育机构共同管理的。凡是符合H ECS计划条件并选修由联邦政府财政资助的课程的学生就有责任通过 H ECS计划分担部分教育成本。HECS的缴费方式有3种:(1)一次性缴纳 H ECS规定的所应承担的教育成本,并享受 25%的折扣;(2)先缴纳 500澳元或以上的教育成本,其余的延期支付,享受所缴纳学费的 25%折扣;(3)全部延期支付。[9]

HECS的引入是澳大利亚高等教育收费制度的一次重要改革,起初还担心增加学生的负担会造成入学人数的减少,但事实却相反,澳大利亚自从事实 H ECS以来,高等教育迅速发展,高校在校生人数迅速增长;穷人阶层并没有因为交不起学费而中途辍学,反而使得入学比例有所增长;H ECS是实施调动了学生学习的积极性,学生的学习效率明显提高;澳政府还可以每年获得 10亿澳元的财政收入。

由此可见,澳大利亚“高等教育收费计划”改革取得了重大的成绩。一方面,高等教育收费给政府财政开辟了可持续的收入来源,从而为高等教育的不断扩展提供了有力的财务保障。另一方面,H ECS对于社会弱势群体并没有不利的后果,实际上提高了社会各阶层的高等教育入学率,实现了教育机会均等。[10]HECS的实施较好地解决了教育公平,资金短缺问题,得到了其他国家的认可,收到了较好的效果。

三、开发对国际学生的专业准则

为了提高澳洲在国际教育领域的声誉,促进各大学在国际教育和培训服务方面的水平不断提高,澳大利亚高等院校联合开发了一套保障国际学生利益的“道德行为准则”,由澳洲大学校长委员会(AVCC)负责执行和监督,该委员会由澳洲 39所大学中的校长联合成立,于 1990年制定了澳洲大学专业教育机构对海外学生的专业准则,并在 1994年加以修订。1995年又制定了澳洲大学专业教育机构对外教育服务的准则。这两个准则在1998年又合并修订为澳洲大学对国际学生的专业准则,这一准则成为澳洲各大学对国际学的一个指南,但允许教育机构和学生在弹性范围内的一些特殊情况。澳洲大学专业准则的内容有以下几点:[11]

1.澳洲各大学为国际学生提供教育服务时,应该保持澳洲教育机构的学术水平并保障国际学生的利益。

2.应正确推展澳洲高等教育,并确保其优良的素质和地位。

3.每所大学应该清楚地阐明大学的等级和市场服务内容,同时注意其商讯的机密度。

4.教育当局认定在海外推展和促销教育服务,尤其是涉及下列各领域时,应保持公正态度:大学之间的关系;本土及国际学生的利益;澳洲教育素质的保持;澳洲及其他国家之间的文化及教育联系。

5.在推展和促销教育服务时,应符合商业惯例的要求。澳洲各大学之间的差异应以全面、综合的方式进行探讨,以便在海外指定的目标国家营造一个合作导向的市场。同时应避免主观地判断其他大学,以免产生误导性的比较。

6.大学选国际学生的标准应以保持大学固有的学术荣誉为主。但在学生的财务和文化背景存在一定困难的情况下,大学应尽力为国际学生创造入学机会。

7.澳洲大学照顾国际学生的教育文化背景的不同及福利,是一贯的责任。一旦国际学生面临文化及语言困难时大学应采取适当措施给予扶持。大学也要确保学术课程、支援服务及学习环境有一定的水平,以确保国际学生正面看待澳洲教育,同时要保证岸外学生也能和国际学生共享共同的教育环境。

8.大学应设立一个适当的监管中心,以确保有效执行课程及相关服务。

9.大学应提供相关咨询,如入学资料及申请程序、课程、学费、生活费、生活情况、住宿及其他服务。有关大学的广告及宣传册子,内容都必须正确无讹。

10.澳洲大学的教师及职员都应经过谨慎挑选。其任职条件如下:有责任感,讲话清晰,了解各自大学的课程及教学程序,洞悉澳洲教育制度;对海外国家的文化与习俗具有敏感性,了解海外国家有关的历史、政治背景和教育制度;在学生行政工作或对学生进行面对面的辅导时,要有应变的能力。

四、启示

澳大利亚高等教育体制一元化改革、引入高等教育供款计划和开发对国际学生的专业准则等方面等为其高等教育国际化提供了制度保障,对促进我国高等教育国际化的发展有重要的启示。

(一)改革高等教育体制,适应国际高等教育的发展

澳高等教育体制经过著名的“道金斯改革”,由原来的“二元制”转变为“一元制”。这样高等教育双重制便开始瓦解,全国统一的高等教育体制通过多种组合或合并的方式建立起来,澳大利亚逐渐形成了适应国际高等教育发展的合理的高等教育体制。而我国高等教育在应对国际化的过程中,由于传统的机制和思维惯性显得相对滞后,特别是与教育国际化所要求高等教育的现代性、开放性、和多元性,仍有很大差距。高校自主权是澳大利亚高等教育的重要特征,主要体现在政府从不过问学校对校长的选择和任用,大学主要有自己的理事会负责学校的运作与管理。而我国高校长期以来运行在一种以强调政府行为为基础的制度环境中,政府举办权、办学权和管理权与一身主要特征是集中管理和强制服从。如何扩大高校办学自主权是我们高等教育体制改革的关键问题,虽然早在1985年的《关于教育体制改革的决定》中明确指出:“当前高等教育体制改革的关键,就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制,在国家统一的教育方针和计划的指导下,扩大高等学校的办学自主权”。但是在招生、专业调整、机构设置、经费使用、职称评定、收入分配等方面的自主权还没有完全落实。扩大高校自主权需要理顺国家、社会、学校三者之间的关系,即政府调控、社会广泛参与、学校自主办学。使三者的作用成分发挥,在相互作用中达到功能偶合、机制优化,运行顺畅。从而形成良性的三角互动关系:政府宏观调控,积极引导;社会积极参与办学;高校主动适应社会主义市场经济的需要,积极促进社会经济的发展。[12]

(二)完善高等教育收费制度,调整成本分担格局

“高等教育收费计划”是澳大利亚政府为顺应高等教育成本分摊这一全球趋势,缓解政府财政压力和维护社会公平所推出的重大举措。澳大利亚试图将政府分担的大部分教育成本转移到学生身上,形成以政府和学生为主的承担格局,取得了较好的效果。我国高等教育发展规模不断扩大,但高等教育公平问题突显,急需推行新的高等教育收费制度以缓解这一矛盾。为此,依据“谁受益谁付费”的原则,我国也采取了高等教育成本分担的政策,但是分担主要是国家和家长,而不是学生本人。因此,我国在制订高等教育成本分担政策时,应考虑家长的经济状况和支撑能力以及学生承担成本的诸多益处,借鉴澳大利亚的成本分担策略,重新调整高等教育成本分担格局,让学生逐渐成为教育成本的重要分担者。[13]

澳大利亚的 H ECS之所以能顺利实施,关键还在于有一套完善的资助体系。为此,我国高等教育收费改革应坚持“高等教育成本分担”政策,完善资助体系。

首先,进一步完善学生分担高等教育成本的资助体系。1987年以来,我国初步建立了学杂费减免、助学金、困难补助、勤工俭学和助学贷款等多元化资助体系。但其中许多项目由于资助范围和金额过小,根本无法解决当前约 20%贫困大学生的经济困境。政府应尽可能开办多种形式的助学贷款,保障贫困学生无后顾之忧地完成学业;鼓励有能力的团体和个人设立各种奖学金、助学金,奖励品学兼优和经济困难的学生。

其次,需要扩大学生分担高等教育成本的资助对象。经济合作与发展组织(O ECD)专家组在对我国高等教育全面考察后提出要增加贷款计划的参与者,认为所有无力承受学费增长负担的学生都应获得贷款,来自贫困家庭的学生应该得到全额贷款,大部分学生都有资格在支付学费上获得一些帮助。要想帮助学生独立承担教育成本,助学贷款范围就不仅局限于贫困生,而应该扩大到每一个有需要的学生,以有效地扩大公平。[13]

(三)制定专业准则,保障国际学生的利益

澳大利亚积极推行高等教育国际化的同时,十分注意保护海外学生的利益,并承诺向海外学生提供高质量的教育服务,开发了一套保障国际学生利益的“道德行为准则”。当今国际留学生市场的竞争激烈,我国《高等教育法》中对国际学生的管理的规定,还未涉及到有关国际学生利益保障的内容,迫切需要高校共同开发对海外学生的专业准则。

[1]许明.近年来澳大利亚高等教育政策的走向[J].吉林教育科学·高教研究,1997,(5).

[2][3]张小明.澳大利亚高等教育改革概览[J].江苏高教,1995,(4).

[4][澳大利亚 ]安东尼·韦尔奇.澳大利亚高等教育高校合并经验谈[J].国际高等教育研究,2003(1).

[5]安钰峰.澳大利亚启动新一轮高教改革[N].中国教育报,2002—12—14(4).

[6]In ternationalization and H igher Education:Goals and Strategies.Ken Back,Do ro thy Davis,A lan O lsen;IDP Education Australia,1996.

[7]张民选.新的理念新的政策——评澳大利亚大学生资助政策改革[J].比较教育研究,1995,(3).

[8]陈宪.澳大利亚 HECS经验——我国高等教育可以借鉴的高校付费体制[J].比较教育研究,2001,(2).

[9]教育部赴澳、新高教收费管理考察团.澳大利亚、新西兰高等教育收费管理考察报告 [J].现代教育科学,2002,(7).

[10]范元伟,宋殿清,孙亚琴.澳大利亚“高等教育收费计划”改革及其对中国的启示[J].黑龙江高教研究,2005,(8).

[11]澳洲大学校长委员会制定对国际学生的大学专业准则[J].世界教育信息,2000,(5).

[12]何天淳.中国高等教育国际化的哲学思考及对策研究[J].学术界 (双月刊),2003,(2).

[13]吴慧平.澳大利亚高等教育成本分担计划概述[J].外国教育研究,2007,(7).