我国环境公益诉讼制度的构建*

2010-08-15赵会玲

浙江工贸职业技术学院学报 2010年3期

赵会玲

（浙江工贸职业技术学院基础部，浙江温州 325003）

公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。法律保护的利益包括公共利益和私人利益。一直以来，法律对这两种利益采取了不同的保护方法。一般而言，法院被认为是处理私人利益之间的纠纷的地方，不涉及公共利益的事务。私人利益受到侵害的公民可以依据相应的法律，通过法定程序追究侵害人的法律责任。而对于社会公共利益的保护，则是由代表公共利益的国家机关以及公权力的行使来维护，公民个人没有资格作为原告对公共利益遭受损害提起诉讼，法院的大门对公民个人关于公共利益的请求是紧闭的。环境资源的“整体性和共有性”意味着若对其侵害，不仅侵害了社会每个成员的利益，也侵害了一定的“社会公共利益”。在环境法领域，只将国家作为环境保护的唯一主体，而将社会个体成员排斥在外，不足以完全达到保护环境公益的目的。因此，有必要改变传统的诉讼模式，建立环境私益诉讼和公益诉讼相并存的保护机制，以相互补充、相互制约，更好地体现对公益和私益的双重保护。

一、国外环境公益诉讼的实践

环境侵害往往具有侵害范围广、侵害人数多、并且环境侵害具有潜伏性和不可逆转性。因此对环境的保护应该在于抑制和预防，而不是损害后的补救。环境公益诉讼制度是指公司、企业或其他组织及个人的违法行为使环境公共利益遭受侵害或有侵害的可能性时，允许公民或团体为维护公共利益而向法院提起诉讼的制度。其着眼点在于对损害环境公共利益行为的抑制和预防。现代的发展趋势是，公共妨害行为与私人妨害行为之间的区别正在消除，无论是公共妨害行为还是私人妨害行为，都允许个人对其进行法律诉讼。许多国家已在立法和实践中规定和采用了环境公益诉讼制度。

美国法律规定：“只要某人能说明，他有权使用或享受某些自然资源或他本人的生计依赖于这些资源，尽管资源的所有权不属于他，他也不是某一污染行为的直接受害人，但可以“保护公共利益”为由而向污染者起诉[1]。美国一些州的立法中明确规定，公众可以直接对损害环境的行为提起诉讼。如美国密执安州的《环境保护法》中规定：“保护空气、水体和其他自然资源以及公共资源客体不受污染损害和毁灭，任何个人、合伙、公司、社团、组织或其他法律实体，提起谋求宣告禁止或衡平法救济的诉讼。”[2]司法实践中，美国也放弃了不同类型损害的划分原则，允许私人针对公益妨害提起诉讼。其集团诉讼便是典型的环境公益诉讼制度，具有世界性的影响。

英国在认识到传统法律不足以防止环境侵害之后，也修改了相关的法律规定，认可对于公益妨害受害本人或通过检察官均可提起诉讼。在《污染控制法》中规定，“对于公害，任何人均可起诉。”

瑞典环境保护法第34条明确规定个人诉讼请求制度：“任何根据本法对有害环境的活动提出诉讼请求的，有权向该活动已经发生地法院提起诉讼。”[3]

此外，在大陆法系，意大利、德国的团体诉讼制度，日本等国的推选代表人制度都在日益复杂的环境公害诉讼中发挥着重要作用。

二、我国建立环境公益诉讼的必要性与可行性

我国目前仍采取私益诉讼模式，在这种模式下，诉权的实质是对实体权利的司法请求权，其行使是以实体法上的权利受到侵害为前提，起诉者无权对自身享有的实体权利以外的事项提起诉讼。我国诉权与实体权利的不可分离为环境公益的维护设置了障碍。传统的“本人直接受侵害”的诉讼资格已无法满足涉及扩散利益、集团利益的环境侵害诉讼的需要。在保护环境与资源方面我国只突出强调政府在环保方面的职权及责任，对公众的权利规定不足。《民法通则》规定：“污染环境造成他人损失的，应依法承担民事责任。”《环境保护法》、《大气污染防治法》和《水污染防治法》都规定：造成污染危害的，对直接受到侵害的单位或个人赔偿损失。公民对环境公益缺少提起诉讼的资格，只能依赖于政府的公权力达到环境公益保护的目的。长期的实践表明，这种环境公共利益的保护体制存在着明显的局限性。

1.环境公益诉讼的必要性

我国的环境污染和生态破坏已经达到了触目惊心的地步，不仅严重侵害了人民的生命健康和社会生活，而且成为制约中国经济发展、影响社会稳定的一个重要因素。究其原因，还在于长期以来实行的国家环境管理的单轨运行机制的缺陷。国家是公共利益的代言人，在环境公益保护上发挥着重要作用。各级政府在环境保护方面的最大优势在于可以依照法律全面行使环境保护的执行、监督和管理职能，并且对全社会的环境保护工作进行预测和决策。《环境保护法》第七条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人们政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。”从理论讲，“我国应当能够凭借星罗棋布的行政权力网络，实现对各类社会危害行为的监控，迅速制止各种环境侵害行为，及时地保护社会公共利益”[4]。而事实并非如此，这种忽视公民力量的体制不仅使政府未能有效地担任起维护环境公益的重任，甚至还构成对环境公益的威胁，致使环境问题愈演愈烈。

2.环境公益诉讼的可行性

长期以来“国家优位”的理念占据着统治地位。公民的个人利益和社会利益被大一统的国家利益所淹没。随着社会的发展，出现了权利多元化的趋势并出现了不同的利益群体以及代表他们利益的社会团体，成为维护社会公共利益的重要力量。公众环境意识的提高使得一些社会团体开始以维护环境公益为宗旨，“这些团体将一定范围内个人的力量聚合起来，并与公民个人一起奠定了环境公益诉讼的群众基础。”[5]

公民环境权的提出为环境公益诉讼奠定了可行性基础。在健康优美的环境中生存是与生俱来的基本权利。公民环境权的双重属性决定了侵权行为人只要侵害了某一个公民的环境权，就意味着对一定社会公共利益的侵犯。这里的公共利益真正表现为个人利益的集合或公共利益通过个人利益来实现。对这类价值在法律上的保护就是建立诉讼程序，赋予公民诉权和提供救济措施，否则实行“不告不理”原则的法院很难主动干预。公民的环境权就无从保障，侵犯公民环境权的违法行为很可能会畅通无阻。另外，参与权是公民环境权的重要内容，公众是环境保护的基本主体之一，应当享有全面参与环境保护的权利。公众参与不仅指预案参与、过程参与等，还应包括诉讼参与。我国现行法律关于公众参与的规定主要局限于环境保护中的末端参与，这显然不能维护环境公众利益。赋予公众提起环境诉讼的原告资格是公民环境权的内在要求，也是环境公益诉讼制度的基础和核心。只有如此，公众才能真正通过诉讼制度，制止侵害环境的行为，维护公共利益，并通过法律实现所享有的各种环境权利。

在我国的司法实践中，2008年无锡市人民法院联合人民检察院出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，成为我国首部对“环境公益诉讼制度”予以规定的规范性法律文件。同年底，昆明中院对开展环保公益诉讼中存在的问题进行了初步规范。昆明中院、市检察院、市公安局和市环保局共同建立了昆明市环保执法协调机制，并颁布实施了《关于建立环保执法协调机制的实施意见》，规定了检察机关、环保行政执法机关、环保社团组织提起环境公益诉讼的程序。由此可见，我国在环境公益诉讼的道路上不断探索和迈进，无锡、昆明等地为环境公益诉讼提供了实践经验。

三、我国环境公益诉讼制度的构建

1.原告范围的扩大。现有诉讼法规定，与诉讼有直接利害关系的人才可以作为原告提起诉讼，这显然无法满足环境公益诉讼的要求。

在环境法领域，司法实践中已经突破了“直接利害关系人”标准，无锡《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》规定只有检察机关和相关行政主体可以就侵犯环境公益的行为提起诉讼，昆明中院扩大了环境公益诉讼主体，但是也仅限于检察机关、环保行政机关和环保社团组织。然而，环境作为一种公共财富，在一定时空条件下的排他性和扩散性使得环境公益为广大范围内的成员所享有，环境污染和破坏必然损害每一个社会成员的利益。某些情况下，与政府相比，公众对环境保护有着更高的积极性和更强烈的愿望及热情；而且由于社会成员的个人利益本身是公共利益的组成部分，在一定意义上，社会每个成员作为公共利益的代表能够更好的维护和实现公共利益。各国的环境保护和环境法中都将公众参与作为了一项基本原则。尽管我国也有关于公众参与的规定，但是公众作为环境保护的基本主体地位并没有在法律上得到确认。对于损害环境公共利益的行为，社会公众所享有的只是控告权和检举权而没有直接的起诉权。由于缺少有效的法律手段，公众在环境保护中只是一种附属地位，其作用难以得到充分的发挥，这在一定程度上打击和影响了公众参与环境保护的积极性。为此环境公益诉讼的原告范围应扩大到检察机关、环保行政机关、环保社团组织和任何公民。

2.举证责任的合理分配。民事诉讼中实行“谁主张，谁举证”原则，按照这一原则，众多的环境污染受害者将难以得到真正的司法救济。因为环境污染的案件专业性强，对于侵害的认定需要一定的专业知识与技能，由原告举证会对其极为不利，因此一般环境污染侵权案件中，适用举证责任倒置。《最高人民法院关于《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见》第74条规定，因环境污染引起的损害赔偿责任，被告对原告提出的侵权事实予以否认的，由被告负责举证。原告的举证责任仅限于证明被告已经或很有可能有污染行为即可。

3.诉讼费用的合理化。我国目前的诉讼费用承担方式为由原告方预付，判决生效后由败诉方承担。但是在环境公益诉讼中，起诉人是为了公益而提起诉讼的，环境诉讼由于涉及到一定的技术问题，所需费用往往较大，让环境公益诉讼人预付诉讼费用会打消其积极性，不利于环境公益的保护。为此科学合理的诉讼费用承担方式就及其重要。无锡市规定，对于提起环境公益诉讼前产生的检测、化验、鉴定、评估等实际费用及人民法院在审判依职权发生的实际费用，如果人民检察院环境民事公益诉讼成立的，人民法院可判决由被告承担。昆明中院规定，关于诉讼费，环境公益诉讼利益归属于社会，诉讼成本应当由社会承担，因此，原告起诉时可缓交诉讼费，若判决原告败诉，则应免交诉讼费，如判决被告败诉，则应由被告承担。笔者比较赞同昆明中院关于诉讼费用的承担方式，然而即使原告败诉，同样会产生因取证而出现的一些费用，关于这类费用的承担，则应视诉讼主体的不同而有所差别：检察机关和相关行政机关提起的环境公益诉讼，由国库支出必要的诉讼费用；社会环保组织和公民提起的环境公益诉讼，则可以通过两种方式转嫁：一是诉讼费用保险，二是成立环境公益诉讼基金会。[6]其基金构成可以包括开办企业所预留的环境维护费用、每件胜诉的环境公益诉讼案件的部分赔偿金以及社会捐款。环境公益诉讼的原告可在提起诉讼之前向环境公益诉讼基金会申请相关费用，环境公益诉讼基金会在审查确定原告是为了维护环境公益而提起诉讼时，可批准支付相关费用。

4.建立原告奖励机制。中国历来是一个厌诉、息诉的国家，不到万不得已，很多人是不愿用诉讼的方式解决问题，更何况是提起和自己无直接关系的公益诉讼了。而且环境公益诉讼的提出必然消耗时间、精力和金钱，不设置对提起环境公益诉讼的原告奖励机制，很多人就不会有太高的维护环境公益的积极性，为此可借鉴美国的原告奖励制度，美国《反欺骗政府法》规定，败诉的被告将被处以一定数额的罚金，原告有权从被告的罚金中提取15％-30％的金额作为奖励。对原告的奖励可以从被告的经济制裁中提取一定的比例，也可以通过设立环境公益奖励基金的方式实现。奖励机制的实行使原告得到了一定程度的赔偿，也会激励更多的人维护最终于己相关的环境公益。