建国以来政府依法行政理念的转变——记伊犁州法制建设55年的成就

武丽丽

（中共伊犁州委党校 新疆 伊宁市 835000）

建国以来政府依法行政理念的转变
——记伊犁州法制建设55年的成就

武丽丽

（中共伊犁州委党校 新疆 伊宁市 835000）

依法行政是依法治国的重要组成部分，是推进社会主义民主法制建设的主要内容，也是加强政府自身建设、提高行政管理水平和实现法治政府目标的根本途径。多年来伊犁法治建设的脚步在对法治形式的简单追求之外,更加注重法治状态所体现的文明,并与物质文明、精神文明、政治文明、生态文明一并成为伊犁州制度文明建设的追求目标,推动了伊犁州法治建设的进程。

依法行政 服务型政府 守法 纠纷解决机制

法治作为一种必须的价值和信念,正在改变着社会及我们的生活。据统计“市场经济、依法行政、法治政府”，在国务院工作报告中，3个词的词频比为4∶3.75∶1；在地方政府工作报告中，该比例为2.89∶3.5∶1；在省部级领导言论中，2008年依法行政出现的频率首次超过市场经济。”党的十一届三中全会以来,我国行政法制建设取得了显著成就。这些成就的取得主要得益于行政法治理念的确立和更新。

一、从“以法行政”到“依法行政”理念的转变

“文革”时期,我国社会主义法制破坏殆尽。依法行政基本从1990年开始提及；1997年，国务院和省级政府工作报告首次全部提到依法行政；2002年十六大报告中，依法执政与依法行政首次同时提出；2004年，酝酿已久、反复修改、臻于成熟的《全面推进依法行政实施纲要》，给建设法治政府定下“十年期限”。它标志着建设法治政府正从理想转化为现实，从宣言转化为行动，从对政府的客观要求转化为政府对自身的严格自律。依法，成为执政党对自身和政府的双重要求。与我国法治进程的步伐一样，八十年代以前，我州的行政管理基本上是以“人治”为主，行政机关及其工作人员主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事，当时人们大多只知道有刑法、民法和经济法，而不知道应有行政法；只知道司法机关应依法办案，而不知道行政机关应依法办事。致使一些国家机关工作人员在行政执法过程中，作风粗暴、耍特权、逞威风，造成了极为恶劣的社会影响，也严重侵犯了公民人身权利、民主权利。随着我国社会主义法制的健全，对政府的行政行为逐渐规范，行政责任逐渐明确，对公民法人及其他社会组织的行政救济逐步完善。伊犁州“依法行政”的观念在行政活动范围内全面确立起来,行政权力机构发生深刻变化,行政公权力介入社会经济生活的方式从干预惩罚为主向指导服务为主进行转变。行政机关实施具体行政行为的合宪性、合法性逐渐成为行政机关在行使职权过程中着重考量的因素。伊犁州检察机关从2003年至2007年共接到举报线索207件，立案查处渎职侵权案件80件76人，为国家挽回经济损失200余万元①。法律所追求的公平、正义、秩序等基本价值取向得以体现,法治理念也逐步深入人心。

同时伊犁州按照《新疆维吾尔自治区行政机关规范性文件制定程序规定》要求通过立法听证会、座谈会、将法规草案向全社会公布等方式，集思广益，制定行政机关的规范性文件，从源头上保障了依法行政，保障了公民、法人或其他组织的合法权益。截止目前，自治州人大及其常委会共制定、批准地方性法规和法规性决议、决定290多件。特别是2006年以来，州党委、政府先后制定下发了《关于加强机关效能建设暂行规定》、《关于机关工作人员诫勉教育和效能告诫暂行办法》、《伊犁州直绩效考评实施意见》、《关于健全责任体系加强执行力建设的实施意见》、《关于进一步深化效能建设优化投资与发展环境的决定》等12个规范性文件。进一步加强了政务公开，顺畅了便民服务渠道，形成了上下衔接、规范统一的制度体系。自2005年9月至2008年6月，州直各级效能投诉中心共受理各类投诉2271件（属效能类投诉1989件，占总投诉件的87.6%），其中接待来访1508人（次），受理来信523件，来电229件，电子邮件11件；因投诉被查实而给予诫勉教育或效能告诫诫勉教育1739人（次），其中副厅级1人，县处级17人，科级160人，一般工作人员1561人。纠正问题780件。②伊犁哈萨克自治州人民政府2008年第8次新闻发布会，2008年8月15日

二、从管制行政理念向服务行政理念的转变

管制行政是一种排斥民主参与的行政,政府主要采取“命令—服从”的行政命令的方式来实现行政管理的目标。服务行政系指提供人民给付、服务或给予其他利益的行政作用。服务行政下政府作用的重心不在于管制,而是积极、高效、科学地提供市场所需要的服务。伊犁州从管制行政向服务行政的转变本质体现了从政府本位、官本位向社会本位、民本位的转变。服务型政府成为当前行政管理改革的目标选择,政府管理的理念开始由侧重于经济属性向侧重于社会属性转变。为人民服务是党和政府的宗旨。随着市场经济的发展和民主政治的推进，伊犁州政府行政机关及其工作人员主动转变观念，从“管理”变为“服务”，由“行政统治”变为“行政服务”，真正从内心里认识到手中的权力是人民赋予的。近年来为更好的服务于伊犁群众、方便群众，各级政府加大电子政务工作力度。截止目前，已建立州政府和县政府的专网体系，州直各县市、部门已建立47个公众信息网站，开始普遍采取政府新闻发布会、政府网络、电子触摸屏、电子显示屏、公开栏等形式与社会公众沟通、交流、互动。同时州人民政府进一步规范行政审批行为，今年州直共清理确认行政许可事项222项，其中取消10项，下放层级管理实施29项，目前州、市36个单位进驻行政服务中心，集中办理行政许可事项业务，2007-2008年共受理行政事项25万件，大大方便了群众，提高了工作效率，改善了投资软环境。

伊犁州政府坚持以维护各族人民的根本利益为出发点、以群众是否得到实惠为落脚点，着力解决关系群众切身利益的突出问题。随着《劳动合同法》、《就业促进法》等法律的陆续出台。科学发展观、以人为本、关注民生等理念逐步体现在政府管理的各个方面。2008年伊犁州党委、政府承诺的十件实事全面落实：建成廉租房3253套、抗震安居房2.82万套，1300户1954年前入伍的在乡老复员军人全部迁入新居；新建39所乡镇卫生院，改善了60个乡镇卫生院的医疗设备，城镇居民基本医疗参保率达到86.6%、新型农村合作医疗参合率达到93%；完成各类职业技能培训20万人次，开发就业岗位3.2万个，实现就业再就业5.25万人；2万名农牧民稳定脱贫；解决了33个村4.24万人的饮水安全问题；建成农村公路1235公里；10个广播电视大功率“无线覆盖”建设任务全部完成；新建沼气池1.06万座；为1.5万户农牧民兑现计划生育“少生快富”项目资金4523万元；加大基础教育投入力度，争取国家、自治区各类教育资金2.66亿元，新建改建校舍9万多平方米，为35万名城乡义务教育阶段学生免除学杂费、课本费1.1亿元，对4万多名农村贫困寄宿生给予生活补助3060万元，“两基”覆盖率达到100%，学前“双语”教育普及率达到75%。③自治州党委工作会议报告摘要,李湘林,2008年12月30日通过以上数据，让我们看到了以民为本，心想群众，情为民所系，权为民所用，利为民所谋的新型服务型政府。

三、政府从执行法律到带头遵守法律理念的转变

行政权力是最动态的、最容易被滥用的一项国家权力。依法行政的重心和实质是制约和规范行政权力。经过各级政府多年的努力,伊犁州行政管理逐步转变了行政管理就是“官管民”的理念,各级政府依法行政和守法的理念逐渐得到增强。改革开放之初“政府依法行政的观念还比较淡溥。”由于当时法律、法规的还不完善,加之传统的“官本位”思想,行政权并未得到有效限制,其被滥用、乱用的现象时有发生。主要有：一是政企不分，行政管理部门办企业的情况依然存在。如机动车驾驶的培训业务，依然是由公安机关所垄断。而这一现象在烟草、盐业领域中都不同程度的存在。二是政事不分，一些事业单位行使行政职能。2005年底，伊宁市开展了对非法诊所的专项治理工作，取得了很好的社会效益，维护了医疗市场的规范有序。但遗憾的是所有的行政处罚都是由伊宁市卫生局卫生监督检验所做出的，卫生监督检验所越权履行了伊宁市卫生局的行政管理职能，行政主体不合法。三是行政执法部门纵向集权，条块分割，部门壁垒，缺乏协作。按规定，道路路政由交通部门管，道路交通违章和治安由公安机关管，但在某些地方这两个部门时有纷争。还有同一系统的各级执法部门下乡执法，使群众无所适从。四是还有部门管理交叉过多，职责不清，越权执法，不作为违法、滥用行政权，甚至产生为本部门、本单位的小团体利益执法。但随着我国行政诉讼制度和行政复议制度的全面建立,行政诉讼和行政复议案件逐渐增加,公民法治意识逐渐增强,行政法制监督开始全面推进。伊犁州各级政府各职能部门和执法队伍逐步树立了法制意识，无论是制定法律规范，还是进行各项改革;无论是重大决策还是具体行政行为，都确立了法治精神。并利用各种形式培养干部和人民敬法、守法的习惯和精神，形成一种良好的守法文化氛围。积极推进依法行政和依法治州的进程。

四、从单一的诉讼到多种纠纷解决机制并重理念的转变

我们最初推进法治进程的时候,比较看中诉讼在维护权利方面的重要作用,并一度偏重诉讼,即使今天仍有政府部门和执法人员固执认为诉讼是唯一解决纠纷的途径，由此非常草率的将当事人推到法院。但终因各种因素诉讼并不能给人们带来慰籍,以致出现各种群体性事件。而政府又担心诉讼的繁重无法实现社会的稳定,也开始寻求其他途径辅助诉讼解决纠纷以维护社会稳定。这一结果让人们发现诉讼外纠纷解决机制比诉讼更能彻底地解决纠纷,比如行政复议、行政听证、仲裁、行政化解、调解等诉讼外纠纷解决机制基本上都能让纠纷各方当事人满意,使矛盾消于弥形。于是百姓偏好,政府推动,使得我们法治进程推进至今,诉讼外纠纷解决机制的地位越来越高。特别是人民调解,在社会上的影响力越来越大。以伊宁市为例，目前全市共建立各类人民调解组织148个，其中乡镇街道调委会18个，村居调解委员会130个，企事业单位调解委员会1个，有调解人员554名。与此同时，人民调解业务建设也得到了同步发展。全市近三年共调处各类矛盾纠纷8289件，其中2006年调解1359件，调解成功率为90%；2007年调解3147件，调解成功率为92%，2008年调解3783件，调解成功率为96%。其中婚姻家庭纠纷3484件，邻里纠纷1377件，合同纠纷335件，赔偿纠纷338件，劳动纠纷180件，村务管理纠纷41件，土地承包纠纷670件，征地拆迁纠纷118件，计划生育纠纷48件，施工扰民纠纷57件，房屋宅基地纠纷587件，其他纠纷1054件。①《伊宁市人民调解工作调研报告》,伊宁市司法局,2009有力地维护了伊宁市的社会稳定与政治安定，促进了全市经济健康快速发展。今后还可以大力推进乡镇（社区）调委会建设，加大司法所规范化建设。在乡镇主要领导主持下，建立公安派出所、司法所纠纷调解联动机制，使人民调解、司法调解、行政调解优势互补。从而形成齐抓共管的“大调解”格局，实现新时期从“单一调解”向“联合调解”的新跨越。

透过历史,我们完全可以发现:法治,改变了社会的面貌,也改变着我们的生活。法治,是中国特色社会主义事业推向前进的重要保障。回首，一个成长中的法治政府，一个发展中的伊犁；未来，我们期待，一个快速发展的法治政府，一个趋于成熟的伊犁。

doi:10.3969/j.issn.1674-6287.2010.02.0020

F12

］A

1674-6287（2010）02-0060-03

2009－12－21

武丽丽，女，新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州委党校行政法学教研室讲师。

[责任编辑：马炜泽]