当代服务型政府视野下的行政伦理价值意蕴

□ 杨贺男 梁贵春 李鹃芬

当代服务型政府视野下的行政伦理价值意蕴

□ 杨贺男 梁贵春 李鹃芬*

为了适应社会发展变化的需要,我国开始构建当代服务型政府,它具有深刻的背景与丰富的科学内涵,也有着极为重要的行政伦理价值意蕴,即促进公正、民主、和谐、平等、自由。

服务型政府 伦理价值 公正 和谐

一、当代服务型政府的建立背景与内涵

20世纪90年代以来,知识经济的广泛兴起加速了全球经济一体化的进程,这使得全球性的“政府效能”横向竞争的时代成为现实,这就对政府效能提出了更高的要求。为了迎接这一挑战,对当代政府治理体系和治理方式进行结构性调整与重塑,无疑将成为各国政府明智的选择。美国亚利桑那州立大学丹哈特夫妇提出了新公共服务理论,将公民置于整个治理体系的中心,强调政府治理角色的转变即服务而非导航,推崇公共服务精神,旨在提升公共服务的尊严与价值,重视公民社会与公民身份,重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治。作为一种新理论,新公共服务理论是建立在民主、责任和服务的基础上的,其核心价值理念在于:各级政府应该把政策制定同服务提供分开,奉行服务理念,强调在民主对话、沟通协商的基础上加强政府与社区、民众的合作互动,并且建立有效的公民利益表达机制。

在中国,经济在持续高速增长近30年以后,政府对市场经济的干预也在不强化,引起了国有经济规模不断扩大,中小企业规模逐年缩小,这种情况引发的经济结构转型缓慢、法制基础弱化、投资环境不佳等问题逐渐凸显。而这些都属于市场经济转型中我国政府起主导作用的领域,只有政府主体才具备进一步推进深层次市场经济体制改革任务的合法性,也只有在对市场经济的关系定位为服务—被服务关系的时候,才能推进市场经济的进一步转型。

中国的社会结构也在发生重大变化,社会群体类型日趋复杂,各种新兴的社会职业不断涌现,整体的社会变迁向着社会主体日趋多元化的方向发展。地区之间、城乡之间发展不平衡,社会贫富差距拉大、行业收入分配不平衡,各种社会矛盾与社会问题逐渐呈现,某种程度上的社会危机因素也开始增加。在此背景下,通过政府改革,事业单位改革,构建新的公共服务体系,从而为社会提供公共产品和公共服务,就成为极具现实性和紧迫性的问题。

在深刻把握我国国情的基础上,党和政府借鉴国内外的理论和实践成果,提出了建设我国公共服务型政府的重大决策。2002年党的十六大把政府职能概括为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四项内容。在贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》会议上,温家宝总理指出,要继续改进经济调节和市场监管方式,更加重视履行社会管理和公共服务职能,各级政府要把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜,各级领导干部的精力要更多地放在推进社会发展和解决人民生活问题上。十七大在关于“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”的内容中,第一次把服务型政府写到了报告里。中央《关于行政管理体制改革的意见》中指出,深化行政管理体制改革要以转变政府职能为核心。中共中央明确提出,建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能。当代服务型政府是以人民主权为政府合法性的唯一来源,以公共性、服务性为治国理政的基本理念,以提供公共产品和公共服务为治国理政的主要手段,以维护公平正义,满足人民的公共需求为主要目的而进行公共行政活动的新型公共权力机关。现代服务型政府的构建要努力和现代服务型执政党的构建统一起来,加快政府流程再造;应以公共财政为后盾,加大公共财政对公共服务领域的支持力度,不断增强地方和基层政府提供公共产品、公共服务的能力与水平;要以人为本,全面贯彻科学发展观,培育现代公民意识和社会公共精神,不断扩大公民大众的有效政治参与,实现政府公共管理与社会自治的有效互动。

二、当代服务型政府的行政伦理价值意蕴

行政价值观是作为执政党的中国共产党、国家机构和国家公务员在公共行政领域中的价值追求的总体观念,在根本价值的层面上影响并指导行政主体的行政行为。在1993年9月,江泽民同志曾为国家行政学院题词:“永做人民公仆”。公仆精神也就是行政价值的体现。中国的各级政府是治理国家和管理社会公共事务的行政主体,必须重视科学的行政体系的建设和实践,这对于行政组织及其工作人员革除官僚主义、钻营弄权、任人唯亲、敷衍懈怠、推诿扯皮、因循守旧、弄虚作假、以权谋私、违法乱纪等等陋习甚至丑恶现象,正确行使公共权力,维护与促进公共利益,建设当代服务型政府,有其现实的必要性和迫切性。服务型政府的行政价值实质上是关于其行政功能和目标的价值体现,它具体又包括了促进公正及发展民主、推进和谐等基本内容。它渗透在公共管理、公共行政与政府过程的方方面面,体现在诸如行政体制、领导、决策、监督、效率、素质等领域,直至政治体制、行政体制与政府机构的改革之中。它具有丰富的内涵、鲜明的特色和独特的价值导向功能。

(一)公正

公正是指各级政府在服务和管理过程中,以公正为指导制定和执行社会公共政策与规范公务员的个人行为,从而均衡实现多方合法合理利益的需求。第一,均衡实现多方合法合理利益的需求是行政公正的出发点和立足点,因此综合、协调、均衡是行政公正的基本特点,促进行政公正要求政府在公共利益与私人利益之间、不同的公共利益(如环境保护与经济发展)之间做到尽量综合平衡。也正因为多方利益需求的着眼点存在差异,进而使得多方在追求利益实现过程中很可能发生不可避免的冲突,这就决定了行政公正的实现过程是在多方满意中追求最佳,而不能单纯追求任何一方利益的最佳。第二,促进行政公正的责任主要在于政府,政府必须以行政公正来推动并提升整个社会公正的实现。当然,其他社会主体的参与与监督对实现行政公正也很重要,但实现行政公正最关键还是在于社会的管理者——政府以身作则。第三,促进行政公正的实现是一个具体的动态过程,因此判断行政公正与否关键是看具体的行政管理效果是否符合公平公正的要求。也就是说,判断服务型政府政府是否做到行政公正,关键是在察其行。当然,我们也不能因此而忽略了实现行政公正存在各种各样的客观难度,因为行政公正的实现需要循序渐进。第四,促进行政公正是促进制度公正和管理者个人公正的统一,但其重心在于促进行政制度公正。因为各种制度以规范性、约束性、全局性而著称,邓小平曾说过,制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。第五,行政公正是外部管理公正和内部管理公正的结合,但其着眼点在于确保外部管理公正。政府内部管理有效整合的目的应是为了更有效地实现外部管理公正服务,这样才能符合政府公共性的要求。第六,行政公正是程序公正和实体公正的交融,政府应当重视在程序公正的规则下追求实现实体公正(结果正义),而不能因行政管理目标的正当性而随意采用不正当的行政管理手段。行政公正包括实体公正、程序公正和形象公正三个方面的内容,三者有着内在的必然联系。程序公正是实现实体公正的手段、工具和保障,实体公正是程序公正机制作用的对象和目标,并在程序公正机制的运作中接受检验。实体公正是一种结果价值,而程序公正是一种过程价值,二者的结合就有利于促进服务型政府的行政公正。

(二)民主

民主从其字面上来看,源于希腊文demos(人民)和kratein(统治),它代表着由人民统治。至于民主的统治方法及其“人民”的构成范围则有许多不同的定义,但一般的原则是由多数进行统治。民主一词经常被使用于描述国家的政治,但民主的原则也适用于其他有着统治行为存在的领域。

在中国建设服务型政府,有利于发展政治民主,大力加强民主制度建设,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,推进社会主义政治制度化、规范化、程序化,保证人民当家作主。

1.有利于坚持和完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是我国人民当家作主的重要途径和最高实现形式,是我国社会主义政治文明的重要制度载体。要保证各级人民代表大会都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督;保证人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务和社会事务,管理经济和文化事业;支持各级人大及其常委会依法履行职能,加强人大常委会制度建设,善于使党的主张和人民的意志相统一并通过法定程序成为国家意志;完善选举制度,保障人大代表依法行使职权,密切人大代表同人民群众的联系,发挥人大代表的作用,使国家的立法、决策、执行、监督等工作更好地体现人民的意志、维护人民的利益。

2.有利于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协调制度。共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度,是具有中国特色的社会主义政党制度。这一制度的显著特征是:共产党领导、多党派合作,共产党执政、多党派参政。有利于坚持和完善基层群众自治制度。实行基层群众自治,发展基层直接民主,保障人民依法直接行使民主权利,是中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分,是人民当家作主最有效、最广泛的途径,必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。

3.有利于坚持和完善民族区域自治制度。民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度。实行民族区域自治,有利于把国家的集中、统一与各民族的自主、平等结合起来,有利于把党和国家总的路线方针政策与民族自治地方的具体实际、特殊情况结合起来。

4.有利于坚持和完善基层群众自治制度。实行基层群众自治,发展基层直接民主,保障人民依法直接行使民主权利,是中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分,是人民当家作主最有效、最广泛的途径,必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。

5.有利于推进决策科学化、民主化。决策的科学化、民主化是社会主义民主政治建设的重要任务,是实行民主集中制的重要环节,是人民当家作主的必然要求。要完善重大决策的规划和程序,通过多种渠道和形式广泛集中民智,使决策真正建立在科学、民主的基础之上。

(三)自由

自由是人类普遍追求的一种理想,是全人类的一个共同目标。在自由最为匮乏的时代,人类就曾发出“不自由毋宁死”的呼喊,而人类的文明进程也就是不断获得自由的过程,正如恩格斯所言,文化上的每一个进步,都是迈向自由的一步。虽然马克思主义看起来经常讽刺和责难资产阶的自由观,认为如果没有物质和资源上的平等,自由就成了一句空话,然而马克思所论证的未来社会,却是“自由人的联合体”,因为马克思将人的本质看做是人有自由,真正人的活动就在于其无拘束的创造性的发挥,自由的价值不言而喻。

自从私有制产生以来,人类中的多数就曾长期地处于没有自由的、被奴役的境地,这就是启蒙思想家卢梭为什么感叹“人生而自由,却无往而不在枷锁中”的缘故。在这样的生存环境中,自由作为一种特权由人群中的少数人占有,作为其具有社会地位的标志。拥有自由意味着不被人奴役,甚至可以奴役别人,有自由者可以按自己的意志来安排自己的生活,可以自主地决定自己的行为并对行为的后果承担相应的责任。在古希腊,政治上的自由意味着公民资格,参与公共生活,享受重大公共事项的决策权,这也被看做是公民的一种责任。这种自由被称作古代的自由。现代意义上的自由,更多的是从权利的意义上来理解和论证的。那么现代人所崇尚的自由则更多的指个人权利,即个人不受干扰、入侵和限制的私人空间,对于这个空间,不但是政府,就是整个社会和他人也都必须尊重。

自由作为一种政治价值,其深刻的意义不只在于捍卫了人的权利,还在于它为政治组织确定了一个重要的原则,即要求个人的尊严和权利得到政治上的保障,认为政府的权力是人民赋予的,政府存在的意义和功用就在于它保护个人的神圣权利,倘若政府违背了这一基本原则,就会失去其合法性的基础。自由主义成为现代社会的主要特征,是西方文明长期积累和发展的结果,许多仁人志士为了自由主义重视自由理想的建立和维持甚至不惜生命的代价,以致今日自由几乎成为一种无可争议的价值,成为全世界各种社会和政治运动的最终目标。

人类历史就是不断追求自由的历史。人们渴望、憧憬自由,关键在于它具有至高的和终极的定向作用,为人们提供一种生存、发展的无限境界。自由关涉的是社会发展的终极目的的规定、要求和表征,无疑构成和谐社会的政治价值。21世纪,中国特色社会主义自由观强调,自由是指人类在认识和改造自然、社会及自身过程中摆脱控制与实现自主发展的程度,实现人的自由全面发展是自由的终极价值取向。

(四)平等

平等和自由一样是人类实践活动所追求的一种伦理价值目标,然而相对于其他价值而言,平等更复杂得多。平等之所以复杂,就是因为平等更具有挑战性(它所要冲击的问题因积年累月而根深蒂固),因人与人之间确实存在很现实的差异(由于这些差异,甚至可以说人是“生而不平等的”),也因“平等”一词本身充满歧义。但是,一个政府如果不把平等作为必不可少的理念,就从根本上成为不了合法的政府,也没有权力要求全体公民的忠诚。换言之,没有平等的政府就只能是专制的政府,因此,人们普遍认为,平等的信条应该作为现代社会的基础。有鉴于此,以探讨政治价值为己任的政治哲学就不能对平等不闻不问了。

平等理论要求政府平等地对待其公民,因为每个公民都有资格获得平等的关怀和尊重,政府应该给予他们同等的关注。因此,强调平等的思想家确信,平等是政治社会至上的美德,至于何谓“平等的对待”,左派相信收入或财富的自由是将人民看做平等的先决条件,右派则认为平等的劳动和财产权是将人民看做平等的先决条件。我们可以肯定的是,平等作为一种权利要求,是人们争取和奋斗来的,哪怕这种奋斗是在“人生而平等”的自然权利口号下进行的。因为在很长的一段历史时间内,人的地位、身份及阶级大部分是由人的出生决定的,人与人一生下来就不平等。在等级制社会里,有人天生就可以继承王位,有人却世世代代为人所奴役。因此,平等是一种美好的理想。

换言之,平等的根本含义是消极的,因为为达到平等,就必须消灭一些重要的差别,当然不是消灭所有的差别,而是要消灭特定的差别,包括被认为是没有存在根据的特权和优越性。问题不在于这些差别的事实存在,而在于这些差别可能是人为的而非不可根除的“天然”或“必然”,而且它们导致一些人对另一些人的支配、操纵和控制。虽然在不同的历史时期,不同的东西为一些人提供了支配别人的手段,但人们相信,当没有人占有或控制支配别人的手段时,就能够实现平等,在一个实现平等的社会里,人人才会真正有尊严地符合人性地活着,实现了平等的政治共同体多少具备了康德所憧憬的人人互为目的,并以自己为目的的“目的王国”的特征。

(五)和谐

在服务型政府建设的过程中,构建社会主义“和谐社会”的伟大战略目标被提出来了。虽然服务型政府与“和谐社会”分属于当前中国两个领域,是两个不同领域中的目标,在政府层面,是要构建服务型政府,而在社会这个层面上,则是要构建“和谐社会”,但是,这两个目标又是紧密地联系在一起的。因为,服务型政府的建设是“和谐社会”建构的前提,只有当我们拥有了服务型政府,才能在这个政府的引导下走向“和谐社会”;反过来看,服务型政府又是“和谐社会”的组成部分,“和谐社会”作为社会总体化实现了的形态,是一种包括政府在内的一切社会构成因素的和谐共生,即“和谐社会”也要求政府通过自身的改造而转变成服务型政府之后,才予以接纳。政府在引导整个社会实现构建“和谐社会”的目标时,是把引导社会自治作为着力点的,把构建“和谐社会”的路径具体地落实在培育社会自治精神和促进社会自治体系的建立、健全的行动之中,并以此推动着政治文明向前发展。

三、服务型政府行政伦理价值实现的路径

我国建立的服务型政府,其行政伦理价值要实现,必须通过一定的途径。邓小平曾在探讨党和国家领导体制改革时说过:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”这一精辟论述深刻地表明,在服务型政府的行政伦理价值建构过程中,必须注重行政伦理的机制建设,通过他律并最终将其内化为政府及其行政人员内在信念。

(一)必须大力推进行政伦理的法制化。在现代多数国家中,越来越多的伦理规范被纳入到社会的法律规则体系之中。例如新加坡、印度、巴基斯坦等许多国家,都有了自己的明确的行政伦理法规。所谓行政伦理立法,就是把伦理行为规范通过国家立法机关认可或制定上升为国家意志、法律法规。道德良心这种软约束必须通过政治法律等硬约束才能有效地发挥其作用。如果没有相应的硬件设施,再好的道德体系也很难对社会产生实际的影响。因为人的道德品质的不完善性和认识客观事物的局限性,很难保证行政人员正确地行使权力而不发生失误和偏离。基于此,制定我国的《公务员行政伦理法》、《行政问责条例》就显得十分必要。尽管我国《公务员法》中要求公务员“德、能、勤、绩、廉”,以及引入公务员引咎辞职和责令辞职制(行政问责制),然而,这还远远不够,为了从根本上杜绝行政人员的伦理失范行为,必须形成系统的法律条文,将行政人员个人道德、职业操守等详细规定下来,使其在实践中朝着制度化、法律化、程序化的方向发展。

(二)必须建立行政人员的制约机制。“徒法不足以自行”,设立专门的行政伦理管理与监督机构,是现代民主政治的要求,也是相关行政伦理法规得以实行的保障。不断加强法制监督,逐步使我国公职人员道德要求法制化,这是加强行政伦理建设的重要方面。而行政伦理建设的关键,在于社会成员对公共决策的广泛干预和参与。同时,加强公民的政治责任意识,创造出更多的途径和机会,将法制监督与社会、媒体、民众的监督结合起来,共同促成我国行政人员良好行政行为的养成。

(三)必须改革道德回报激励机制。建立合适的行政伦理咨询评议机构,在公务员的任免、升降等行为中引入道德赏罚机制,是西方国家成功进行政府改革的重要途径。在美国众议院内就设有众议院伦理委员会。我国可参考借鉴他们国家的做法,在人大等机构里设立行政伦理评议、咨询机构,主要负责对行政人员进行行政伦理教育、宣传、咨询、评议和监督。把行政伦理评议、咨询机构的伦理鉴定等直接跟行政主体的任职、职位升降、奖励等挂钩。赏善罚恶,形成用人机制的道德赏罚导向,为公务员的道德行为提供内在动力和外在压力。同时,要建立完善的行政伦理道德回报激励机制,通过制定科学合理的绩效考核制度,将考核结果同奖惩、工资、职务等挂钩,鼓舞、激励我国行政人员奋发向上。要加强行政伦理教育。行政伦理取决于行政价值观。培养行政人员确立正确的行政价值观就必须加强现代行政伦理教育,也就是通过学习、教育、培训的过程,实现行政价值观的内心认同接受。要提高公务员对行政伦理的认知水平,广泛普及公共管理知识,强化公务员的法治意识,深入学习科学发展观,坚持社会主义核心价值观,加强对服务型政府的思想基础教育。同时,行政人员必须加强自身的道德和人格修养,形成自己的人格魅力。强化行政管理中的道德治理与激励功能,既有利于行政主体的道德建设,也有利于行政管理目标的实现,是行政伦理建设中不能忽视的基本途径之一。以建设服务型政府为契机,加强行政人员主观世界改造,自觉地进行自我改造、自我陶冶、自我修养,树立起正确的权利观、地位观、利益观和发展观。

[1]张康之.在公共行政的演进中看行政伦理研究的实践意义[J].湘潭大学学报,2005(9).

[2]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

[3]王伟.行政伦理概述[M].北京:人民出版社,2001.

[4]徐仁辉.服务型政府的建构[M].北京:北京大学出版社, 2006.

[5]教军章.行政伦理的双重向度[J].人文杂志,2003(3).

[6]彭未名,丁辉霞.论我国服务型政府的行政伦理构建[J].太平洋学报,2009(10).

(责任编辑:段昆仑)

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1243(2010)04-0040-05

*本论文是黑龙江省教育厅人文社会科学项目“行政伦理与和谐社会构建问题研究”(项目编号: 11532190)成果

作者:杨贺男,北京师范大学博士研究生,齐齐哈尔大学哲学与法学学院副教授,邮编:161006

梁贵春,齐齐哈尔大学哲学与法学学院讲师,邮编:161006

李鹃芬,黑龙江大学哲学学院马列部教授,邮编:150081