公共财政供给中的部门预算民主恳谈

□ 朱圣明

公共财政供给中的部门预算民主恳谈

□ 朱圣明*

实现预算的“公共”目标,需要有“公众”参与预算的有效途径和方式。温岭部门预算民主恳谈是一种新的政策工具和载体,所彰显的价值和功能在于创新了公共财政的供给方式,改善了地方公共决策模式,优化了公共资源的配置,开启了地方公共资源配置中公众话语权机制的介入路径,实现了公共政策范式由“行政预算”到“公共预算”的转换,具有重要的应用价值和实践意义。

公共财政供给 部门预算 民主恳谈 案例研究

一、引言

长期以来,我国在预算编制中一直惯用的是“行政预算”,这是一个被广泛诟病的问题。而“公共预算”的要义在于预算的“公共”性,财政资源的配置应该由“公众”自己来决定。这就需要研究人们怎样通过集体的方式或政治的程序将自己组织起来,从而在公共资源的分配中获得真正的利益?根据丁伯根法则①丁伯根法则指的是:政策目标依赖于调节手段,政策工具的数量或控制变量数至少要等于目标变量的数量;而且这些政策工具必须是相互独立(线性无关)的。,任何政策目标都不会自动实现,要实现既定的政策目标,需要有相应政策工具。同理,要实现预算的“公共”目标,需要有“公众”参与预算的有效途径和方式。因此,如何让“公众”参与进来?就成为问题的关键。

温岭的民主恳谈是基于问题导向,在干群面对面沟通交流中创生的。部门预算民主恳谈充分利用本土先期创生出来已经打响的“政治名片”,将民主恳谈引入部门预算编制之中,使其成为公共财政供给中一种新的政策工具和载体,从而为公共预算改革提供了一个新的视角,为公众偏好的表达和参与政策的制定提供了可行的路径,为政治生态环境优化和重构提供了必要的支持。

二、预算民主恳谈之成长逻辑

(一)民主恳谈与参与式预算相结合

民主恳谈具有“自发秩序”的内生逻辑,其渊源来自于思想政治工作的需求,是温岭市松门镇干部群众在双向交流对话中产生的。民主恳谈是一个通过自己及他人的见解来培养公共理性和形成共识的过程,推行民主恳谈的实质是创造能够影响公共政策的制定,完善公共决策机制,且对干群之间关系发生重大影响的一种文化或制度环境。干部最初与老百姓面对面地坐到一起进行恳谈,可能是出于无奈,因为传统思想政治工作的“低锁效应”已经很难取得实际的效果,老百姓叫了不一定来,来了不一定听,听了不一定信,于是谋求一种新的解决之道就成为必然,从开始的“不做不行”,到了后来发展成为“做好了还真行”,就这样一路走来。

在民主恳谈深化的过程中,一个重大的创新成果就是与参与式预算相结合。2005年,温岭市从同一母体——民主恳谈中孪生出泽国和新河两种参与式预算模式,2008年开始向上拓展至部门预算。这不仅进一步推动了地方政府的制度创新,而且在事实上启动了中国经济社会发展一个非常重要的阶段性改革——公共预算改革。

1.泽国模式

泽国模式发生在2005年4月9日,是运用美国斯坦福大学费什金的“协商民意测验”方法与民主恳谈相结合的产物。这一模式有两个显著的特征:其一是突出公众参与,实行抽样民主与代议民主的结合。即参与预算的民意代表通过随机抽样的方式产生。随机抽样能最大限度地体现民意代表的真实性、广泛性与公正性,使以前从来没有机会以至于被政治遗忘角落中的村民,从容地跨入参政议政的大门,受到重视并在公共预算安排中理直气壮地表达他们的诉求,其政治上的意义远远大于每个个体在参与中所起的作用。其二为通过设计精良的民意问卷调查设计,定性分析定量表达。更为重要的是,“协商民意测验”不仅仅只是一种民主工具的开发,还具有民主操练的功能,一种民主习惯的化育和养成。

2.新河模式

新河模式始于2005年7月27日,其最大的特点为:利用现有体制的资源,充分发挥人大代表的作用。其基本程序为:增加会次和会期——会前培训——细化审议预算草案——设立财经小组——代表修正议案——预算执行监督。整个过程由前后紧密相连的两个阶段组成:第一阶段发生在人代会之前,通过预算民主恳谈,起到了“利益表达机制”的作用;第二阶段发生在人代会期间,通过修改预算、五名以上人大代表可以联名修正预算等一系列程序的设计,实际上发挥了“权利表决机制”的作用。新河模式的独特之处在于预算修正案的设置和财政小组的设立,前者是一种权力的回归,后者缩短了委托代理链,其实际意义在于优化和重构中国基层乡镇的政治生态环境。

3.部门预算民主恳谈

2008年1月13日,温岭市人大又进一步将镇一级的预算民主恳谈向上拓展到市级部门预算,先在交通部门进行。来自全市各个层面的市人大代表、普通公民、老干部、镇(街道)人大负责人、相关部门负责人或专家、人大常委会有关委、办负责人以及财经工委议事委员会成员等七类对象共50余人参加了本次的恳谈活动。恳谈会采取分组恳谈与集中恳谈相结合的方式,对2008年温岭市交通部门28081万元的预算安排,进行了深入的恳谈,充分发表了各自的意见和建议。这次部门(交通)预算民主恳谈具有十分重要的意义,改变了过去由财政一个部门主导部门预算编制的局面。

(二)预算民主恳谈生命力之所在

民主恳谈自1999年诞生至今已坚持了十一年之久,民主恳谈与预算结合也到了第六个年头,人们普遍关注的一个问题是:她为什么会持久?她的生命力何在?奥斯特罗姆认为“用较大政治系统中较小单位自主组织和自主治理的理论来解释行为和结果时,必须明确地把周围政治系统的活动考虑进去。”[1](P284)在这周围政治系统的活动中,地方政治家的推动是关键,启动机制的建立是核心,制度的约束是保障,移植与推广是根本。

1.地方政治家的推动

地方政治家与一般官僚的区别在于:具有坚定的政治报负和灵敏的政治嗅觉性,改革意志较为坚强,善于洞悉微观变量,擅长利用政治资源把握政治机会。对地方政治家来说,他们不甘于步别人的后尘,总想创造属于自己的东西,他们更靠近基层,更熟悉本地的实际情况,对特定的制度环境的认识更全面、更敏锐、更了解政治资源的利用状况和微观主体的现实需求,因此也就更善于发现和利用民主中的变量。地方政治家是民主恳谈的组织者和实施者,没有他们持续地进行,一项制度创新坚持到今天是不大可能的。

2.启动机制的建立

在现代政治中,选举能做到按时换届,但对于决策能否做到民主,迄今为止并没有像选举那样有非常明确、非常刚性、非常可操作的法规,这就必然会导致因时、因事、因地、因人而异,其随意性显而易见。这里问题的关键在于要变“不确定性”为“刚性”,找到一个不以管理者意志为转移的,无法回避的,就像选举是定期一样必须按时进行的“东西”,显而易见这个“东西”就是预算。因为预算的审查和批准是每年都要进行的,是政府和公众都必须共同面对的、事关公众切身利益的事情,是重大公共性事务的核心。地方领导人可以换,但每年的预算是绕不过去的,从预算着手启动就形成了“刚性”的约束。

3.纳入制度的轨道

为了更好地规范和推广乡镇参与式预算,2009年1月10日,温岭市人大常委会专门下发了《关于开展预算初审民主恳谈,加强镇级预算审查监督的指导意见》,对乡镇参与式预算的基本程序作出了明确的规定,基本程序由会前初审、大会审查和会后监督三个环节组成,在会前初审阶段要求各乡镇都要召开预算初审民主恳谈会。

制度建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性。在现代选举民主下,官场的游戏规则是“你方唱罢我登场”,受“政绩认定”的制约,他们对自己的“孩子”会精心呵护,别人的“孩子”养得再好也是别人的。所以在改革创新中会遇到一种非常发人深思的现象,新的决策者对前任的改革既不支持也不反对,但消极对待,偷工减料,进行选择性的操作;或者干脆置之不理,另起炉灶。有了制度的保障,才能避免以上“人走政息”现象的发生,才能形成政治气候和政治环境,从而使民主恳谈不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。

4.移植与推广

温岭现有行政区域由11个镇5个街道组成,乡镇一级预算民主恳谈2005年从泽国、新河起步, 2008年扩大到箬横、滨海、大溪三个镇,2009年又推广至松门镇,2010年11个建制镇将全部实行预算民主恳谈。预算民主恳谈2008年开始向上深入到市级部门预算,先在交通部门进行,2009年扩大到水利部门,2010年又增加了建设规划部门。2010年3月10日,在温岭市十四届人大第四次全会上,又分12个代表团分别对教育、卫生、环保等12个部门的预算进行了专题审议。从2010年起,太平、城东、城西三个街道的财政收支也将按市级部门预算模式进行管理,至此全市各镇(街道)和市级主要部门基本上都实施了预算民主恳谈。一个新生事物能够落地生根、开花、结果意义十分重大,这表明在当地形成了一种新的政治生态。

三、部门预算的基本特征

公共预算涉及包括立法机构、预算管理部门、预算资金使用单位、综合部门、利益集团和社会公众等预算参与者之间利益的调处,体现了公共管理部门在公共事物决策中的价值取向和优先领域的选择。部门预算可以综合反映某一部门及部门所属单位全部财政资金的收支状况,解决的是财政资金在特定部门的分配问题。部门预算具有以下几个基本特征:

(一)资源的有限性。在某一时期某一地区的财政收入总是一定的,而要办的事情却很多,人类的需求具有多样性和无限性,资源的有限性直接导致了资源利用的竞争和冲突。在部门预算安排中,必须要区分轻重缓急,排出优先权。要着重把握两方面的关系:一方面要处理好部门预算与整个预算之间的关系;另一方面要维持现有水利设施正常运行的简单再生产与续建和新建的扩大再生产之间的关系。

(二)投资的连续性。扩大再生产有续建与新建之分,续建项目指在报告期之前已开始建设,跨入报告期继续施工的项目,新建项目指从无到有,“平地起家”,新开工建设的项目。对建设周期长、投资额大的投资项目,必须要采取“一时干一事”的方式分阶段进行,这就形成了投资的连续性。在部门预算中,对前几年开工的项目继续追加投资的占到相当大的比重,因此要处理好扩大再生产中续建项目与新建项目之间的关系。

(三)受益的不平衡性。预算安排是系统中心一年一度财政事务在各子系统之间的分布,而系统中心内各子系统之间受益程度是不一样的。就部门预算而言,就是在总“盘子”中处理好“结构”之间的关系,即在“蛋糕”既定的前提下做好“切割”的文章。在公共资源(财政收入)不断增多,利益日益分化和多元的社会中,当一个系统内部变得越来越复杂的时候,整个社会服从统一行动的过程也更加复杂,成本更高,系统中心对各个子系统的平衡和协调难度就会越来越大,政府的决策难免失之偏颇,为了避免或减少失误,需要建立新的平衡协调机制来整合不同群体的利益诉求。

(四)消费的公共性。公共性的本意在于开放性,消费的公共性也即指某一物品一旦生产出来之后,便广泛地向私人领域和一切社会成员开放,任何消费者都可以直接获得或接受服务。消费的公共性是由税收的公共性决定的,公共税收课征的目的就是为了供给公共物品。消费的公共性同时也表明,公共物品要按照消费者的意愿来供给,只有这样才能符合公众的需求。所以,从根本上说政府的财政资金是“众人之财”,预算就是政府用“众人之财”满足“众人之需”,怎样才能保证“众人之财”用于“众人之需”,那就得征求“众人之见”,这也正是预算民主产生的根本原因之所在。

易言之,预算安排就是系统中心一年一度财政供给在各子系统之间的分布,处理好系统中心与子系统之间的关系,在“众口难调”的情况下,需要建立一种均衡机制。在温岭,这种组织协调策略是通过预算民主恳谈来进行的。

四、来自2010年温岭市水利部门预算民主恳谈会的案例研究

2010年1月23日,温岭市召开水利部门预算民主恳谈会,对水利部门2010年度2.8467亿元的预算安排进行初审,预算初审民主恳谈会由以下几个环节组成:汇报会——分组恳谈——集中恳谈——相关部门回应——市领导讲话——反馈。

(一)汇报会

参加民主恳谈会的与会代表分别听取:温岭市发展和改革局作《关于水利部门2009年重点建设计划执行情况及2010年重点建设计划安排的汇报》,温岭市财政局作《关于水利部门2009年预算执行情况及2010年预算编制情况的汇报》和温岭市水利局作《关于水利局2009年预算执行情况及2010年预算计划的汇报》。

(二)分组恳谈①

老干部代表:1.有关部门在制定预算时对全市水利运行中最突出的问题要认真加以考虑,对水利工作最不利的因素有哪些要做到心中有数。(1)太平、大溪出现了新的涝区,随着东海塘的建成,原有的泄洪出口被堵死,东部也成了新的涝区。(2)城市防洪投资过少。(3)箬横镇严家浦排涝闸的建设要抓紧。2.水利部门前期工作项目多、投资多,要区分轻重缓急。3.规划中容易上的项目要尽量先上。如白溪水库、琛山水库,基本上是无人居住区,搬迁容易,水质又好,应优先予以考虑。4.防灾避灾教育中心不赞成建。花这么大笔资金(3500万)造一个形象工程,还不如用它来解决燃眉之急。

评议:资源的有限性与人类需求的无限性是一对永恒的矛盾,预算安排要抓住主要矛盾,区分轻重缓急,先易后难。

温峤镇上街村代表:1.2009年水利执行情况总数有了,分项指标没有,在预算细化的同时决算也应细化。2.水利局离休人员4人,去年经费20多万,人均6.3万,今年增加到46万,人均11万多,一年时间为什么增加了这么多?水利大楼运行经费去年30万,今年增加到65万,到底什么原因增加了35万? 3.全市山塘除险加固补助去年180万,今年减少到50万,全市平均每个山塘不到1万元,解决不了实际问题,应增加这方面的投入。4.梅溪水库工程,从2004年开始规划,至今还只是处于编制阶段,前期工作做得太慢。

评议:预算重要,决算更重要,有没有按预算执行是问题的关键。人大代表已经学会了拿去年的预算安排与今年的作比较。

坞根镇甲代表:村级河道疏浚补助全市安排100万不够,河道疏浚每方补贴早几年就已经是3.80元了,今年却只有3元,补贴标准太低了应予以增加。

评议:在预算安排时要处理好已经形成的那部分水利设施与新增投资之间的关系。

坞根镇乙代表:发改、财政和水利三局的预算介绍应尽可能提早送到代表的手中。在预算安排中,一要加大金清新闸的投入,争取早日完工,早出效益;二要加快白龙潭、梅溪、白溪三座水库的建设;三要加强已围海涂的开发利用。

评议:预算相关资料的提前发放很重要,不仅起到信息的公开透明作用,更有利于代表们事前广泛征求意见,深思熟虑地建言献策。

温岭市天一会计事务所代表:2009年水利局预算安排(4160.5万元)和实际执行(8352.21万元)相差50%,财政局年初预算(4160.5万元),年中补助(追加本级工程项目2591.71万元,省补1600万元),年末有结余(1190万元),应该如何解释?

评议:不要让中期追加预算成为另一种意义上的政策变量。中途追加有无通过人大审批?年末的支出结余造成资金沉淀,影响了资金的使用效率。要加强预算的约束力和权威性,避免“一年预算,预算一年”现象的出现。

(三)集中恳谈

第一组组长:1.四个必须加强。(1)加强梅溪水库建设,(2)加强太湖水库水资源的有效保护,(3)加强民生工程建设,(4)加强水质的保护。2.三个重视:(1)重视城区防洪排涝,(2)重视金清二期工程, (3)重视小型水利、水闸、管网线改造工程。3.两个异议:(1)防灾避灾教育中心没有必要建,(2)大港洋工程不该上马。4.一个问题:发改局和水利局的资金安排不一致,新河城区管网改造工程,水利局有而发改局没有,两者相差1000多万。

第二组组长:1.完善:发改、财政、水利三部门的预算数据不一致,要相互衔接好。2.缩减:(1)防灾避灾教育中心没有必要建,(2)大港洋工程不应该上马,(3)基层调查办案经费25万元怎么用?是不是需要这么多?应重新考虑。3.增加:(1)湖漫、梅溪、太湖等重点水库的投入,(2)城区防洪排涝工程的投入,(3)溪堤整修和涵闸等防汛基础设施的投入。

第三组组长:1.2009年水利部门预算执行情况要细化。2.恳谈的相关资料应提前发放,讨论的时间要延长。3.关于2010年的预算安排:(1)要区分轻重缓急,有保有压,(2)要着力解决水利运行中最突出的问题,(3)山塘除险加固补助50万太少,(4)要加快白龙潭、梅溪、白溪三座水库的建设,(5)要加快金清新闸、松门至上马的解放塘工程建设。

第四组组长:1.增加:淋松塘改造工程项目的投资。2.调整:(1)城乡河道整治补助要一致,(2)防灾避灾教育中心没有必要建,(3)大港洋工程已成为社会的焦点,要慎重对待,(4)全市饮用水工程补助500万是否太少?3.建议:(1)预算介绍中支出计划数太笼统,要进一步加以细化,(2)要提供上年度预算执行的详细情况,(3)要体现恳谈的实际效果,(4)要讲究决策的科学性、合理性,加强预算资金的绩效评估。

评议:(1)河道整治、防洪排涝是当务之急,刻不容缓,要先满足简单再生产,然后才扩大再生产。(2)发改、财政、水利三个相关部门的预算要一致,关于总投资部分,发改为(25567万元)、财政为(21900万元)、水利为(28467万元),到底以哪个为准?(3)要避免预算安排中的“扭曲性”配置,无关要紧的防灾避灾教育中心项目没有必要上马。(4)大港洋工程要慎而又慎,不要让潜在风险通过预算制造出来。

温岭市人大常委会财经工委代表:关于水利项目建设,预算安排,一要注重经济效益,切实重视水务管理。比如供水漏失率问题,国家规定的最高漏失率是15%,浙江省规定为12%,而我市现在却高达到23.88%,如果全市每年供水2800万吨,那么就有至少六、七百万吨水白白流失掉了;另外一个就是太湖水库问题,去年放水1600万吨,这么大的一个放水量,相当于湖漫库区库容的三分之二,或相当于两个梅溪水库的库容。既然我们舍得花3亿元预算新建一座梅溪水库,那么相比之下更应该舍得加大对太湖水库改造的投入。二要注重社会效益,切实提高城市的防洪排涝功能。三要注重生态效益,在制定水利规划时切实保护好生态环境。

评议:通过对现有水库的挖潜改造,减少供水漏失率、提高库容量,与新建一座水库比较,投资的回报率更高。

(四)相关部门回应

财政局局长江涌清:非常感谢代表们对财政工作的支持!我们将根据民主恳谈会的意见和建议,会同各有关部门认真加以吸取,预算一旦经人大批准,将严格执行预算。

水利局局长金良明:对于水利部门的工作,我们正在实施三步曲:第一步有水喝;第二步喝低价的水;第三步喝有质量的水。对水资源的开发和保护,前期工作做得太长,作为主管部门感到很内疚。经过民主恳谈会收获很大,使我们的思路更加开阔,工作更加明白,目标更加坚定。

发改局局长陈文波:代表们的建议性意见给全市编制重点建设项目起到了重要的作用,在恳谈会之后将会同各有关部门,结合实际情况对全市重点建设项目作适当的调整。对防灾避灾教育中心要不要建?建在哪里?是不是投资这么多?将重新规划。

(五)市领导讲话

副市长蒋招华:我是非常赞同将民主恳谈运用到部门预算编制上来,这对决策的科学化民主化很有好处,要继续加以深化:其一,恳谈的相关资料要适当提前发放;其二,讨论的时间要尽可能多些。把这两个关键问题解决好了,恳谈的质量就会大大提高。对恳谈会上所提出的建议和意见,市政府各有关部门将认真加以研究,给代表一个满意的答复。

人大主任张学明:首先感谢大家在百忙中为水利建设献计献策。其次是感触,群众的眼睛是雪亮的,恳谈中所提的问题、观点和建议都切中要害。群众的智慧是无穷的,代表们的意见给部门预算的编制拓宽了思路,部门预算完善的空间还非常大。最后谈三点希望:第一,要将有限的资金用在刀口上;第二,要着力把焦点、热点和难点问题解决好;第三,各有关部门要认真地按照代表的要求把水利部门预算调整到位。

(六)反馈

民主恳谈会之后,2010年2月3日,温岭市人大认真梳理代表和公众的意见,共提出决算细化、加强水资源保护和有效利用、重视城区防洪排涝工程建设、加快金清二期工程建设、重新考虑防灾避灾教育中心工程建设、增加重点水库(山塘)除险加固补助和河道疏浚整治工程补助等18条建设性的建议向财政局作了反馈,要求财政局根据这18条建议结合实际,尽快研究处理,并将部门(水利)预算调整结果专门向市人大常委会主任会议汇报。

五、相关性的提炼与揭示

(一)部门预算民主恳谈在问题——议题——决策之间建立了有机的联系。部门预算编制首先要发现问题在哪里,即水缸的位置;其次是将问题转化为议题,即这个水缸需要多少水;最后是进入决策,即决定要不要往水缸里供水。在以上前后相继的三个阶段中,关键是第二阶段,在传统的“行政预算”模式下,公众缺乏参与,只有政府的“一家之言”,政府从自身的偏好出发,往往是厚此薄彼,顾此失彼,采用歧视性的行为远远多于非歧视性行为,有时候即使是发现了问题也难以转化为议题。所以将问题转化为议题需要“政策之窗”的开启,而民主恳谈恰好提供了这样一个载体。

(二)部门预算民主恳谈表明一种事前选择机制的建立。预算由编制、审批、执行和监督这四个环节有机组成。谈及预算过程,人们往往将注意力较多地集中在预算本身上,而却忽略了另一个至关重要的问题——为什么有些事情(项目)被列入预算而另一些事情(项目)却不能?预算审批固然十分重要,这是预算合法性的来源,但在审批阶段往往只在政府提出的范围内进行选择,政府的目标函数与公众的偏好可能不相一致,没有被政府选定的预算问题将继续被搁置。温岭的部门预算民主恳谈将民主恳谈向前移位至编制阶段,在预算编制阶段就开始对政府的预算草案品头论足。这样一方面将不合理的预算指出来(如避灾教育中心项目),以利于政府主动修改;另一方面又将新的问题提出来(如大港洋工程),可以起到后继决策的作用。将民主恳谈引入部门预算编制阶段具有十分重要的意义,这标志着一种事前选择机制的建立,并对不合理的预算开启了一条新的制约路径。

(三)部门预算民主恳谈是“两难选择”的解决之道。部门预算编制要在现有的水缸,没有完工的水缸和新增的水缸之间,在局部利益与整体利益之间,在短期的现在结果与长期的未来结果之间进行均衡。在均衡的过程中,系统中心经常会遇到两个具有同样重要性的项目或问题,这时候往往是“按下葫芦浮起瓢”,做了某件事,就做不了另一件事,顾了这头就顾不了那头,始终无法使事情圆满解决,此时此刻决策者会面临“两难选择”,到底应该将优先权给谁?这时候最好的办法是由子系统通过沟通协商自己来抉择,这一任务正好由民主恳谈来完成。

(四)部门预算民主恳谈使非选举产生的公民参与到预算安排中来。在部门预算民主恳谈会召开之前,温岭市人大常委会还提前10天首次在本市各大主流媒体上发布了公告,热忱邀请公民踊跃报名参加部门预算民主恳谈。最后,有18个组织和个人报名参加了恳谈,其中包括4名“新温岭人”。公开邀请公民参加部门预算民主恳谈体现了参与主体的多元化,使非选举产生的公民参与到预算安排中来,其意义有两个方面:其一,人大代表的参与相对于委托人而言是一种受委托的间接参与,公众的参与则是一种没有代表传送带的直接参与,邀请人大代表之外的公众参与,在一定程度上实现了直接参与和间接参与的结合;其二,温岭是一个户籍人口117万的大市,外来人口达60万,占全市总人口的三分之一以上,他们为温岭的建设和发展作出了贡献,但由于现行体制的障碍,在异地参与社会公共事务的渠道不畅。通过预算民主恳谈会,就为“新温岭人”的参政议政创造了条件。

(五)“点数投票法”的设计将定性的评价转化为各种“数字”。定性的评价是一种价值判断,是通过一系列形容词来描述的,但定性的价值判断很难加以集合,无法直接提供给决策使用。这次温岭市人大还将泽国的方法运用到恳谈会上,专门制发了《温岭市2010年水利建设重点项目民意调查问卷》,在水利部门预算民主恳谈之前和之后,分别请与会代表对水利重点建设的22个项目按其重要程度打分,这样就将定性的评价转化为各种“数字”,使其结果能直接用于决策使用。两次问卷调查采取的是“点数投票法”——通过“打分”的形式显示偏好,这与简单地投赞成票或反对票相比的好处在于:将赞成或反对的程度反映出来。但这次在调查问卷设计时,将续建项目和新建项目混合在一起,对已开工未完工的续建项目其实是必须要追加投资的,不然的话就会前功尽弃,所以新立项才是问题的关键,如果单独对新建项目进行优先权排序可能更有意义。

(六)从“利益表达机制”上升到“权利表决机制”。在一定时期预算是一个既定的量,增加一部分必须要减少另一部分,只有这样才能维持预算的平衡。编制阶段的预算民主恳谈代表们所提的意见和建议,只是针对项目应该不应该、合理不合理,并没有从何处来到何处去的变化过程;只有涉及某个项目投资额是多了还是少了,并没有到底多多少或少多少的数量调整,因此仍然只是一种“利益表达机制”。民主恳谈会之后,温岭市人大共提出18条建设性的建议向财政局作了反馈。这时候财政局等政府有关部门有予以调整或不调整加以说明两种选择,换言之,政府部门仍然留有可以接受,也可以不接受的余地。进一步的问题更在于,如果人大代表在人代会审议时,对政府的预算调整仍不满意该怎么办?本项研究认为应该借鉴新河的经验,对调整不到位的由五名以上人大代表联名可以提出预算修正案,预算修正案一经大会表决通过,政府就必须按此执行,从而上升到“权利表决机制”。

六、结论

“民主”是现代社会的主旋律,“转型”是中国社会的现在进行时。研究预算制度是洞悉时代变迁的必由之路。2010年全国“两会”,各界代表要求预算公开、预算改革的呼声越来越高。预算不是要不要公开,要不要改革的问题,而是如何公开,如何改革的问题。

政策目标的实现有赖于政策工具的开发,如何畅通公共财政供给中的民意表达渠道,构建公众参与预算的有效途径和方式,是公共预算改革的当务之急,也是政治体制改革的突破口。温岭市部门预算民主恳谈为此提供了新的思路和新的方法,是预算安排中系统中心与各子系统之间的一种新的组织协调策略,她的出现创新了公共财政的供给方式,开启了地方公共资源配置中公众话语权机制的介入路径,实现了公共政策范式由“行政预算”到“公共预算”的转换,具有重要的应用价值和实践意义。

[1]〔美〕埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道[M].余逊达、陈旭东译.上海:上海三联书店,2000.

(责任编辑:杜洪梅)

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D035

A

1243(2010)04-0028-07

*作者:朱圣明,中共温岭市委党校高级讲师,邮编:317500

根据本人2010年1月23日参加第三组分组讨论时的实况记录整理。