政府部门消防工作职责探讨

●王 松

(北京市消防总队,北京 100035)

消防安全是社会稳定经济发展的重要保障,直接关系人民群众安居乐业,关系改革发展稳定大局,这决定了消防工作必然是政府公共管理和社会服务的重要内容。《消防法》是我国消防工作多年来实践经验的总结,1998年制定《消防法》时就确定了政府对消防工作的领导,2008年新修订的《消防法》继承和发展了这一规定,在第 2条中将“政府统一领导”作为消防工作原则的重要内容加以确定,同时第 3条又规定“国务院领导全国的消防工作,地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作”。然而政府承担的具体消防工作职责却散见于各类法律法规,笔者对其进行了一次梳理、归纳,认为政府的消防工作职责主要有六大类,分别如下：

一、行政立法

行政立法,是指政府根据宪法和法律的规定,制定和发布行政法规、行政规章。主要包括：

(一)国务院制定行政法规

行政法规必须以宪法和法律为依据,它的效力高于地方性法规和规章。其规定的事项主要有三方面的内容：(1)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;(2)为实施宪法第 89条规定的属于国务院的行政管理职权,而需要制定行政法规的事项;(3)全国人大及其常委会授权国务院立法的事项。

(二)部委规章

国务院各部、委员会及具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。

(三)省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定规章

地方政府规章的制定依据是法律、行政法规以及本省、自治区、直辖市的地方性法规,其规定的事项主要有两项：(1)为执行法律、行政法规和地方性法规的规定而需要制定规章的事项;(2)属于本行政区域内的具体行政管理事项。

二、行政决策

行政决策,是指政府依法对其所管辖领域和范围内的重大的消防行政管理事项作出决策。具体包括：

(一)将消防工作纳入国民经济和社会发展计划

国民经济和社会发展计划是政府根据经济、社会发展的需要对国民经济和社会发展所作的统筹部署,是政府开展社会管理和公共服务的重要依据。科学的国民经济和社会发展计划,有利于合理有效配置公共资源,促进社会和谐发展。消防工作是国民经济和社会发展的重要组成部分,关系到公共财产安全、公民人身、财产安全和社会稳定,因此,政府应当将消防工作纳入国民经济和社会发展计划,使消防工作与经济、社会同步发展,保障国民经济和社会在安全的前提下又好又快发展。

(二)建立火灾事故的应急救援机制

县级以上地方人民政府应当组织有关部门针对本行政区域内的火灾特点制定应急预案,建立应急反应和处置机制,为火灾扑救和应急救援工作提供人员、装备等保障。火灾的发生具有突发性的特点,政府针对本行政区域的火灾特点制定应急预案,建立火灾应急反应机制,能够确保在发生火灾时迅速采取有效措施,防止人员伤亡和财产损失扩大。火灾应急预案应当针对火灾的性质、特点以及可能造成的危害,明确规定火灾应急救援工作的组织指挥体系、部门职责、火灾的预防与预警机制、处置程序、保障措施等内容。同时,政府还应当为火灾扑救和应急救援工作提供人员、装备保障,根据预案切实做好人力、物力、财力、交通、医疗、通信保障工作,保证火灾应急救援工作顺利开展。

三、决定重大事项

决定重大事项,是指政府依法对消防行政管理中的具体重大事宜的处理权。具体包括：

(一)决定重大行政处罚案件

根据消防法的规定,责令停产停业,对经济和社会生活影响较大的,由公安机关消防机构提出意见,并由公安机关报请本级人民政府依法决定。本级人民政府组织公安机关等部门实施。责令停产停业对经济和社会生活影响较大,主要是指被处罚的生产经营单位对当地经济建设有较大影响,或者与当地人民群众生活有密切关系,如果停产停业有可能带来重大经济损失,甚至可能对当地经济建设产生重大影响,给当地群众生活带来困难,一旦处置不妥容易影响社会稳定。因此,对这些生产经营单位作出责令停产停业处罚时应当慎重考虑,不能由公安机关及其消防机构决定,而应当由当地人民政府统筹考虑作出决定,并由政府组织有关部门实施。

(二)调整城乡消防安全布局

城乡消防安全布局不符合消防安全要求的,应当调整、完善;对于公安机关消防机构在监督检查中发现城乡消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全要求,或者本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的,由公安机关书面报告本级人民政府,接到报告的人民政府应当及时核实情况,组织或者责成有关部门、单位采取措施,予以整改。城乡消防安全布局和公共消防设施是保障城乡公共安全的重要基础,事关城乡火灾防控整体水平。合理的城乡消防安全布局和规范的公共消防设施配置,有利于提高城乡火灾防控能力,有效防止和减少火灾危害。消防火灾隐患仅仅依靠公安机关及其消防机构不可能予以消除,需要调动多个管理部门,因此,必须由人民政府统一协调解决。

四、规划建设

(一)制定实施消防规划

各级人民政府要制定消防规划并负责组织落实。地方各级人民政府应当将包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防车通道、消防装备等内容的消防规划纳入城乡规划,并负责组织实施。消防规划是城乡规划的重要组成部分,消防规划是否科学、合理,是判断一个地区城乡规划是否科学、合理的重要指标之一,依法将消防规划纳入城乡规划并组织实施,对促进城乡协调发展具有十分重大的意义。因此,人民政府应当结合本地区的实际情况,在消防规划中科学、合理地制定有关消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防车通道、消防装备等内容,将其纳入城乡规划并组织实施。

(二)建设公共消防设施

各级人民政府要加快公共消防设施、消防装备建设,保障经费投入,公共消防设施、消防装备不足或者不适应实际需要的,应当增建、改建、配置或者进行技术改造。随着经济、社会的发展,城市化进程不断深入,城镇规模日益扩大,建筑的布局和功能越来越复杂,火灾的危险性大大增加。在这样的情况下,公共消防设施、消防装备应当及时得到维护和补充,并且应当根据新的火灾形势不断进行技术更新和升级,为预防和扑救火灾提供物质保障。因此,人民政府应当加强公共消防设施和消防装备的建设和管理,对公共消防设施不适应需求的,应当及时增建、改建;新建城市和开发区、工业区的公共消防设施建设必须一步到位;对过去城市建设过程中消防供水、消防车通道、消防通信等“欠账”的,要抓紧彻底解决;对消防装备不足的,应当及时配备和进行技术改造、更新。

(三)建立健全消防组织

各级人民政府应当加强消防组织建设,根据经济和社会发展的需要,建立多种形式的消防组织,加强消防技术人才培养,增强火灾预防、扑救和应急救援的能力。各种消防组织是火灾预防、扑救和其他应急救援工作的具体承担者,必须加强消防组织的建设和管理,以满足经济和社会发展的需要。多种形式的消防组织,主要包括公安消防队、政府专职消防队、企事业单位专职消防队、志愿消防队等。县级以上地方人民政府应当按照国家规定建立公安消防队、专职消防队,并按照国家标准配备消防装备,承担火灾扑救工作。乡镇人民政府应当根据当地经济发展和消防工作的需要,建立专职消防队、志愿消防队,承担火灾扑救工作。公安消防队是我国主要的专业消防力量,加强公安消防队建设是加强消防组织建设的重要内容,一是要科学布局,消防队站的覆盖范围更加全面,县级以上人民政府应按照国家规定的消防站建设标准,建立公安消防队,尤其是尚未建立公安消防队的县级区域,应当抓紧建立;二是要不断提高公安消防队的火灾扑救和应急救援能力,加强技术和人才培养。政府专职消防队、志愿消防队是公安消防队的重要补充力量,地方人民政府可以合理利用社会资源,成立政府专职消防队、志愿消防队,与公安消防队共同形成统筹兼顾、布局合理、协调发展的消防组织体系。

(四)加强农村消防工作

地方各级人民政府应当加强对农村消防工作的领导,采取措施加强公共消防设施建设,组织建立和督促落实消防安全责任制。农村消防工作是我国消防工作的重要组成部分,但是由于种种原因,我国农村消防工作与城市相比还较为薄弱,还不适应农村经济社会发展的需要,也不适应农村居民的消防安全需求。为此,必须从以下三个方面加强农村消防工作：一是地方各级人民政府应当加强对农村消防工作的领导。人民政府的领导是做好农村消防工作的关键,农村消防工作是农村经济社会发展的重要内容,是新农村建设的重要保障,做好农村消防工作,保障群众人身财产安全,维护农村社会稳定,确保群众安居乐业,为城乡协调发展创造良好的消防安全环境,是人民政府的重大责任。二是地方各级人民政府应当采取措施加强公共消防设施建设。人民政府应当充分利用新农村建设的大好时机,结合农村公共事业建设,将消防安全布局、消防水源、消防车通道、公共消防设施等与村容村貌、乡村道路、人畜饮水工程、能源建设等公共基础设施建设同步规划、同步建设、同步实施,不断改善农村消防安全条件。三是地方各级人民政府应当组织建立和督促落实消防安全责任制。当前,农村消防安全责任制不健全,是制约农村消防工作的重要因素,因此,针对农村消防工作的薄弱环节,人民政府要组织建立和督促落实农村消防安全责任制,并做好监督检查,确保其得到贯彻落实。

五、调查处理火灾事故

特别重大火灾事故,即造成 30人以上死亡,或者 100人以上重伤,或者 1亿元以上直接经济损失的事故,由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查;重大火灾事故,即造成 10人以上 30人以下死亡,或者 50人以上 100人以下重伤,或者 5 000万元以上 1亿元以下直接经济损失的事故,由事故发生地省级人民政府负责调查;较大火灾事故,即造成 3人以上 10人以下死亡,或者 10人以上 50人以下重伤,或者 1 000万元以上 5 000万元以下直接经济损失的事故,由设区的市级人民政府府负责调查;一般火灾事故,即造成 3人以下死亡,或者 10人以下重伤,或者 1000万元以下直接经济损失的事故,由县级人民政府负责调查。火灾事故调查结束后,负责事故调查的人民政府应当根据事故调查报告做出批复。有关机关应当按照人民政府的批复,依照法律、行政法规规定的权限和程序,对事故发生单位和有关人员进行行政处罚,对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复,对本单位负有事故责任的人员进行处理。负有事故责任的人员涉嫌犯罪的,应依法追究其刑事责任。

六、宣传指导检查

(一)开展经常性的宣传教育

各级人民政府应当组织开展经常性的消防宣传教育,使消防宣传教育深入到各个领域,使公众能够及时获取消防知识,提高公民的消防安全意识,使群众了解和掌握报警、避险、火灾预防、逃生自救的常识,让公众认识到消防安全的重要性,了解消防知识,自觉遵守消防法律、法规。

(二)重点防火期的宣传检查

在重点防火期,针对特定人群或者特定火灾特点,进行有针对性的宣传教育和检查,能够起到较好的作用,有利于重点防火期各项消防工作的顺利开展。例如在农业收获季节、森林和草原防火期间、重大节假日期间以及火灾多发季节,地方各级人民政府应当组织开展有针对性的消防宣传教育,采取防火措施,进行消防安全检查,使群众能够了解在重点防火期,哪些环节容易发生火灾,应当采取何种预防措施以及一旦发生火灾后应当如何逃生自救和扑救初起火灾。通过消防安全检查,能够确保各项消防安全措施得到有效的落实。

(三)指导基层组织开展消防工作

乡镇人民政府、城市街道办事处应当指导、支持和帮助村民委员会、居民委员会开展群众性的消防工作。村民委员会、居民委员会是农村居民和城市居民自我管理、自我服务、自我教育的基层群众性自治组织,只有充分发挥村民委员会和居民委员会的作用,才能有效地做好群众消防安全工作,提高他们的消防安全意识和能力。乡镇人民政府和城市街道办事处是人民政府的基层组织,应当指导、支持和帮助村民委员会、居民委员会开展下列群众性消防工作：一是宣传普及消防知识,使群众了解火灾预防、逃生自救的常识,宣传有关消防工作的法律法规,提高消防安全意识;二是建立消防安全责任制度,确定消防安全责任人,使消防安全工作责任到人;三是组织制定防火安全公约,使居民共同遵守消防安全制度,并互相监督;四是进行防火安全检查,检查是否有违反防火安全公约的情况,是否存在火灾隐患并督促整改。

(四)监督检查

地方各级人民政府应当落实消防工作责任制,对本级人民政府有关部门履行消防安全职责的情况进行监督检查。人民政府有关部门一方面作为行政机关要行使法律授予的消防行政职权,另一方面作为机关法人,还要承担《消防法》第 16条规定的单位消防安全职责。因此,为确保人民政府各有关部门依法履行消防工作职责,地方各级人民政府应当对本级人民政府有关部门落实消防安全责任制、履行消防安全职责的情况进行监督检查。县级以上地方人民政府有关部门应当根据本系统的特点,有针对性地开展消防安全检查,及时督促整改火灾隐患。

要做好消防工作,除了公安机关消防机构加强监督以外,还需要人民政府其他部门的协调配合。根据《消防法》和有关法律的规定,除公安机关消防机构外,其他有关政府部门也应承担有关的消防安全的行政职责,如教育、人力资源行政主管部门应将消防知识纳入教育、教学、培训的内容,再如建设行政主管部门对建筑工程消防设计未经审核合格的,不得核发施工许可证。《消防法》这些规定有利于贯彻“部门依法监管”的原则,发挥人民政府有关部门熟悉本系统、掌握本系统消防工作特点的优势,依法有针对性地开展消防安全检查,提高消防安全监督检查效率,提高整体消防安全监督检查效果。