对社会单位实施消防监督分类管理的探索与实践

●张元祥,胡蕴明

(1.山东省消防总队,山东济南 250102;2.淄博市消防支队,山东 淄博 255048)

社会单位是指公安部 61号令所规定的各机关、团体、企业、事业单位。社会单位消防监督分类管理是指通过单位自评,行业部门或具有资质的消防中介服务机构评价的方法,将社会单位按其消防安全状况划分不同类别,由公安机关消防机构、公安派出所及行业部门按其类别实行效能化管理,从而实现消防监督管理的科学化、规范化和精确化,建立“按标准评价,经评价分类,依类型监督”和“重点突出,监管有序”的消防监督管理机制,进一步建立完善“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的消防工作社会化格局。

1 社会单位实施消防监督分类管理的必要性

1.1 实施消防监督分类管理是实现消防工作社会化的有效途径

《中华人民共和国消防法》第二条明确了“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的消防工作原则,但在现实工作中仍然存在着行业系统主管部门消防管理职能弱化、社会单位消防安全责任主体意识缺位和公民参与积极性不高的问题,制约了消防工作社会化进程。社会单位实施消防监督分类管理,有利于整合社会消防管理资源,加强社会化消防体系建设,构建责任主体之间相互制约、相互协作、相互推动的良性互动机制,推动消防安全责任制的全面落实。

1.2 实施消防监督分类管理是进一步提升社会单位消防安全主体责任意识的治本之策

公安部第 61号令明确了社会单位“消防安全自查、火灾隐患自除、法律责任自负”的消防安全责任主体地位。但是,目前仍有不少单位消防安全责任主体意识不强,存有“消防安全工作是公安消防部门或其主管部门的事”的错误思想,还没有真正建立起自身的消防安全管理体系,导致消防工作职责不明,消防安全管理措施不能落到实处。以社会单位实施消防监督分类管理为载体,推动社会单位建立一套既有定性成分、又有定量分析,既有针对性、又符合单位实际的消防安全管理体系,不仅进一步强化了单位的消防安全责任主体意识,增强了其做好自身消防工作的积极性和主动性,而且可以让单位对照评价标准及时发现自身消防安全管理工作中的薄弱环节,进行自我完善,自我提高。

1.3 实施消防监督分类管理是提高消防监督效能的重要举措

据统计,淄博市共有机关、团体、企业、事业单位4.1万余家,其中消防安全重点单位 1 566家,消防安全管理状况参差不齐。全市虽然采取内部挖潜、调配公安民警等措施增加消防监督警力,但全市目前仅有消防监督人员 64人,在消防监督检查工作中,依据有关规定,实行“一刀切”的监督方式,对社会单位实施抽查主次不分,重点不突出,无论单位的消防安全管理状况好坏,都平均分配警力,消防监督效能得不到有效体现。社会单位实施消防监督分类管理,消防监督部门通过指导社会单位完善消防管理机构、健全消防安全制度、建立消防运行机制,从而提高单位的自我管理水平。同时,通过加强对消防中介服务机构的监督管理,充分发挥其作用,改变传统的面对面的消防监督模式,把有限的监督力量用于消防监督的重点方面和重点问题,缓解警力严重不足的问题。

2 社会单位实施消防监督分类管理的途径与方法

2.1 加强制度建设是社会单位实施消防监督分类管理的前提

2.1.1 借鉴 ISO质量认证模式,建立完善的分类评价标准体系。ISO质量认证体系是目前国际公认的质量管理规范和标准,其要点可概括为“凡事有人负责、凡事有章可循、凡事有据可查、凡事有人监督”。借鉴 ISO质量认证的模式和方法,依据《山东省机关团体企业事业单位消防安全管理体系》(DB37/T392-2004)和《山东省消防安全管理体系评价办法》,结合消防安全标准化建设内容,淄博市制定出台了适用于单位自评、行业评价和中介机构评价的消防安全分类评价标准,将社会单位各项消防安全要素评估具体化、程序化、文件化,评价内容基本涵盖了单位消防安全管理的各个方面,并按评定程序,将社会单位按其消防安全管理状况分为 A、B、C、D四类,分别表示为 “好”、“一般”、“差”和 “不合格”。

2.1.2 出台规范性文件,提供政策支持和组织保障。社会单位实施消防监督分类管理的根本目的是以此为载体,将政府、各职能部门、社会单位的消防安全责任落实到位,构建消防工作社会化平台。因此,必须积极争取当地党委、政府、公安机关领导的重视和支持,为社会单位实施消防监督分类管理提供政策支持和组织保障。2008年 7月 10日,淄博市人民政府下发了《关于在机关团体企业事业单位实行消防安全分类分级管理的意见》,明确了工作目标、职责分工、实施方式、分类方法及效力、考核奖惩等内容,建立完善了工作运行机制。

2.2 建立科学、公正的评价机制是社会单位实施消防监督分类管理的关键

2.2.1 督促社会单位开展自评,推动其建立自我完善、自我提高的消防安全管理体系和运行机制。单位自评是确定分类的第一步,在实践中,淄博市公安消防机构积极督促各社会单位按照评价标准,查找自身消防安全工作中的缺陷与不足,从明确职责分工,加强过程控制,完善规章制度,严格实施奖惩等方面加以改进,建立起自我完善、自我提高的消防安全管理体系和运行机制。在其体系运行一段时间后,由本单位组织开展消防安全自我评价。同时,推动其建立消防安全分类周期自评机制,对消防安全管理体系的运行、落实情况进行定期评估,确保其消防安全工作持续自我改进,持续自我完善。

2.2.2 坚持公平、公正、公开透明的原则,确保社会公信力。在实践中,主要采取以下方式：一是实施“两个考评”制度。即在单位自评的基础上,由各行业监管部门或由具备相应资质的消防中介服务机构评价,确定分类评价结果。二是加强监督。公安消防机构和公安派出所对评价结果进行监督抽查,发现评价结果不公正的,责成行业监管部门、消防中介服务机构重新评价并依法追究其法律责任。

2.3 建立科学监管模式是社会单位实施消防监督分类管理的核心

2.3.1 建立效能化消防监管机制。根据分类评价结果,由各行业监管部门、公安消防部门和公安派出所按照职责分工对单位实施效能化消防监督管理。对评价结果为 A、B类的单位,采取以自我管理为主,原则上每年进行一次消防监督检查;对评价结果为C、D类的单位,实施重点监管,增加监督检查频率,至少每季度进行一次消防监督检查。

2.3.2 建立完善动态监管机制。一是实行周期复评制度。按 A类单位每 3年复评 1次,B类单位每 2年复评 1次,C类、D类单位每年复评 1次的标准确定复评频次,确保社会单位不断健全完善其消防安全管理体系。二是实行动态管理制度。在日常消防管理工作中,单位如果发生火灾事故、存在火灾隐患被行政处罚或按照判定准则达不到原类别标准的,调低其类别,从而做到连续、真实、动态地掌握社会单位的消防安全状况。

2.4 强化宣传培训是社会单位实施消防监督分类管理的基础

一是要搞好舆论宣传。通过各主流新闻媒体,向社会进行广泛宣传、动员,营造良好氛围。二是搞好培训。分层次对消防监督人员、公安派出所专兼职消防民警,各级行业监管部门相关负责人员,社会单位消防安全责任人、管理人进行培训,使其掌握社会单位实施消防监督分类管理的目的、意义和具体的操作方法,为开展好工作打下良好基础。

2.5 杠杆推动是社会单位实施消防监督分类管理的重要条件

除行政管理手段外,还应找准“杠杆”,确保社会单位积极、主动、自愿地开展分类评定。一是经济杠杆。可建立消防安全分类评价结果与保险费率挂钩等机制,将分类评价结果作为单位享受财产保险与火灾公众责任险优惠费率的参考依据,在其保险费率浮动范围内,以 B类单位为基准,对 A类单位按照一定比例下调保险费率,对 C、D类的单位按照一定比例上调保险费率,充分发挥保险费率等经济杠杆作用,督促社会单位自觉做好消防安全工作。二是评先创优杠杆。将消防安全分类评价结果作为推荐、评选消防安全先进单位和诚信企业先进单位信用评价的重要依据。市级以上消防安全先进单位应取得 A类评价结果,县级消防安全先进单位应取得B类以上评价结果,诚信企业应取得 B类以上评价结果。

3 社会单位实施消防监督分类管理取得的效果

以社会单位实施消防监督分类管理为平台和载体,淄博市进一步巩固和完善了公安消防部门与经贸 、教育 、卫生 、文化 、旅游 、工商 、安监 、建设 、人防等行政职能部门间的协同联动运作机制,强化了行业纵向管理职能,形成了政府主导、整体推进、通力合作的新局面。效能化消防监督管理机制的建立,改变了以往公安消防机构、公安派出所面对数量众多的被监管对象平均分配警力“一刀切”的情况,形成了社会单位自主管理、第三方评价认证和消防行政监督的多元化管理模式,从而腾出更多的警力加大对“不放心”单位、“不放心”问题实施重点监管,监管工作更具有针对性,逐步实现了对社会消防安全的宏观控制。社会单位实施消防监督分类管理以来,全市各社会单位按照分类评价标准,进一步建立健全了消防安全管理体系和运行机制,真正实现了“安全自查、隐患自除、责任自负”的消防安全管理机制。据统计,近年以来,全市 10 743个参加分类评价的社会单位,共投入资金 4 850余万元,自查整改火灾隐患 24 356处,消防安全管理水平普遍得到提高,切实实现了火灾预防“关口”前移。2008年以来,全市实行消防监督分类管理的社会单位杜绝了较大以上火灾事故的发生,实现了火灾事故“零伤亡”,火灾形势保持了长期持续稳定。