建立执法办案风险评估机制的实践与思考

文◎王 伟孙春雨卢凤英

建立执法办案风险评估机制的实践与思考

文◎王 伟*孙春雨**卢凤英***

20 10年3月11日，最高人民检察院检察长曹建明在第十一届全国人民代表大会第三次会议上所作的工作报告中指出，检察机关要建立执法办案风险评估机制，把化解社会矛盾贯穿于执法办案始终。为贯彻中央和高检院的新要求，我们在本院已有涉检信访风险评估预警工作机制的基础上，对检察机关如何建立执法办案风险评估预警机制的相关问题作了进一步探索研究。

一、建立执法办案风险评估机制的理论基础和现实必要性

（一）风险评估是检察机关应对客观执法环境和科学管理的需要

当前我国正处于社会转型时期，社会矛盾触点增多，敏感性、关联性、对抗性、破坏性增强，信访总量高位运行，群体性事件时有发生，执法环境复杂而敏感。这对检察机关的执法能力和执法水平提出了更高的要求，检察机关的维稳工作异常突出。在这种情况下，对风险评估的要求就不仅仅局限于行政机关，司法机关对此问题同样要重视。［1］因此，在构建和谐社会的大背景下，在强调社会管理创新和司法工作科学化的精神指引下，建立检察机关的执法办案风险评估机制具有十分重要的意义。

（二）风险评估是检察机关防范和化解社会矛盾的需要

建立执法办案风险评估机制，是防范和化解社会矛盾，维护社会稳定工作机制的创新，深入推进三项重点工作的重要途径。一是办案风险评估有利于检察机关及时发现、掌握、评判执法办案过程中容易产生引发社会矛盾问题的关键环节和因素，以便有针对性地采取措施，有效化解社会矛盾；二是进行办案风险评估有利于检察机关发现和把握案件中容易引发社会矛盾的规律性问题，通过检察建议等方式，有针对性地参与重点人群、重点地区的社会治安综合治理，参与社会管理创新；也有利于通过有效化解社会矛盾，提高公正廉洁执法水平，强化办案的法律效果、社会效果，以至政治效果的统一，全面提升执法的公信力。

二、执法办案风险评估工作的现状及存在的问题

目前最高人民检察院尚未对风险评估工作进行统一规范，各地检察机关均处于试行摸索阶段。

（一）各地有关检察机关执法办案风险评估的实践做法

1.江苏省检察机关。2009年以来，江苏省检察机关共化解各类涉检信访案件573件，一批多年未解决的涉检信访历史遗留积案得到息诉罢访。该省检察院检察长徐安要求，要建立健全执法办案风险评估机制，对正在办理中的案件要及时评估风险，坚持每案必评估，每个诉讼环节必评估，把是否存在信访风险作为办案决策的重要因素考虑，尤其是对重大复杂敏感案件和检察机关拟作出不批捕、不起诉、不立案、不赔偿、不抗诉、撤案等决定以及自侦案件中犯罪嫌疑人不服逮捕决定、控告办案中有不规范、不文明行为的案件，要随案开展风险评估，努力把可能发生的不稳定因素化解在事前、消除在萌芽状态。

2.江西省新余市望城工矿区检察院。江西省新余市望城工矿区检察院自2008年初建立执法办案风险评估机制以来，已运用评估机制评估了10起大案，有效防范和化解涉检信访、办案安全等10余起办案风险。例如，2009年下半年，该院立案侦查了某机械制造公司董事长兼总经理叶某某、副经理方某某、设备科长张某等三人受贿串案。该案案情复杂，涉及行贿供货商达30余人，可能出现的各种不利于办案的风险因素很多。为此，该院及时启动办案风险评估机制，详细分析了各种风险因素，制定了周密的办案风险应急处置预案，超前做好应对防范工作，防止引发涉险信访事件，取得了良好的效果。［2］

3.浙江省宁波市江北区检察院。2010年4月份，浙江省宁波市江北区检察院制定了《涉检信访案件风险评估试行意见》，对检察工作中可能出现的各类风险和矛盾先期预测，对所办案件实行先期研判、先期防范、先期化解，最大限度地发挥监督、服务、保障、促进的职能作用，有效预防和妥善处理各种信访事件。该区检察院把信访案件风险等级确定为四级：特别重大风险（Ⅰ级）、重大风险（Ⅱ级）、较大风险（Ⅲ级）、一般风险（Ⅳ级），分别采取不同的工作措施，妥善予以处理，使评估、化解信访案件矛盾风险不仅成为控告申诉检察科的主要职能，而且成为所有办案部门的共同责任。根据具体情况实行首办责任制和领导包案制，明确规定办理时间，讲究方法策略，用法治教育、思想疏导、心理咨询、专家论证、案件评判、公开听证、联合接访、司法救助、依法惩处等方式，把矛盾化解在第一线。

4.北京市人民检察院第二分院。北京市人民检察院第二分院于2009年9月23日通过了 《涉检信访风险评估预警工作规定》（以下简称 《规定》），该规定共18条，较为详尽地规定了涉检信访风险评估预警工作的概念和意义，评估预警的范围、分级，具体工作流程与内容，落实责任与分工。《规定》自2009年9月23日实施以来的10个月时间，控告申诉部门共收到全院2个业务部门23件风险评估预警案件。其中公诉一处12件，公诉二处11件。

（1）案件性质：公诉一处的12件均为故意杀人或抢劫、故意伤害致死的案件，其中绝大部分是被害人家属强烈要求判处被告人死刑立即执行而有可能发生涉检信访的。公诉二处的11件均为涉案金额特别巨大且被害人众多的涉众型案件，其中除1件为非法吸收公众存款外，均为金融诈骗案件。

（2）处理情况：公诉一处的12件均为2009年9月报送，被害人家属在风险评估之前或之后均到过我院表达诉求，其中有8件是被害人家属对判处刑期不满，有2件是要求追诉其他涉案人，有1件是对证据有疑问，1件是对认定量刑情节有疑问。经过承办人的耐心接待、释法说理，并对确有错误的法院判决提请抗诉，目前已不再有被害人家属来访。

公诉二处的11件中，有5件是2009年9月报送，6件是2010年上半年陆续报送。截至目前有3件尚无来访，其中有1件是在当事人来访前就通过风险评估预警机制提前工作予以化解。有5件来访，3件电话咨询。由于这些案件都是涉案金额巨大，被害人众多，社会影响面大，承办人本着对法律和社会负责的精神，对每一次来访或咨询认真接待解答，有的告知来访人可以尝试以其他方式如民事诉讼来挽回损失，有的将来访人提供的涉案款物线索及时提供给侦查机关，还有的对来访人反映的侦查机关退赃工作中的瑕疵问题进行核实以备纠正。通过这些积极工作，目前我院涉众型案件群体访形势平稳，没有发生过激烈或极端事件。

（二）检察机关执法办案风险评估工作存在的主要问题

1.评估案件数量比较少。以北京市人民检察院第二分院为例，自该院 《涉检信访风险评估预警工作规定》实施以来的10个月时间，控告申诉部门仅收到全院2个业务部门23件风险评估预警案件。这与全院同期的办案量和涉检信访案件量不相适应。而且，这23件中有17件是2009年9月《规定》开始实施的时候一次性集中报送的。2010年上半年，全院仅公诉二处报送了6件。

2.评估的范围较为狭窄。一是评估案件的范围较窄。并非所有的检察机关都将所有案件纳入风险评估，很多是规定了一个评估的范围，而案件是否属于评估范围，实际上完全由承办人自己决定，这样承办人有时会因为业务繁忙而忽略了风险评估工作。二是所界定风险的范围较窄。很多检察机关将风险范围限于“涉检信访”，而对于案件可能引起的社会影响、网络舆情等其他风险未涵盖在内，这与当前检察机关积极参与社会管理，深入推进三项重点工作的任务不相适应。

3.评估工作及程序不够规范。虽然最高人民检察院明确要求要建立执法办案风险评估机制，但全国各地检察机关的做法并不统一，有的出台了相关规定，有的没有出台规范性文件；在名称上，有的叫作“涉检信访风险评估”，有的叫作“执法办案风险评估”；在评估程序上，有些业务部门并没有严格按照相关规定的要求进行，如所报送的《风险评估预警案件登记表》没有部门领导及主管检察长的签字。

4.信息沟通和跟踪管理不到位。在风险评估预警工作中，有的案件承办部门对于所评估案件的信访接待工作没有随时与控申部门沟通，导致除影响较大的涉众型案件外，哪些评估案件确实发生了涉检信访以及如何处理化解等，控申部门无法进行全面掌握和统计，从而不能有效评价评估预警工作的效果，并且制约该项工作的进一步改善提高。

5.评估后的处理方式比较被动。虽然评估案件都制定了预警处置方案，但大部分承办人还处在被动“等待”状态，针对当事人的愿望诉求、心理症结，主动进行疏导化解、释法说理等工作做得还不够，造成一些本该避免的信访案件发生，使评估预警工作没有发挥应有的作用。

三、执法办案风险评估机制的构建

（一）准确把握执法办案风险评估的内涵

执法办案风险评估是指执法办案机关对于所受理、办理的各类案件，可能引发群体性事件、个人极端行为、缠访闹访以及社会舆论负面评价、媒体炒作等风险隐患，进行预测、评判，提出有针对性的防范措施，预防和减少风险事故和由此造成的损失。

（二）科学界定风险评估的标准和范围

可以按照四个风险等级进行综合评估，依据现实危害程度、性质和影响，分别拟定风险等级和处置标准。（1）一级风险（特别重大风险）：信访人或当事人可能组织实施暴力恐怖活动、引发大规模群体性事件或者采取凶杀、爆炸、自杀等个人极端行为的，以及案件可能引起新闻媒体热炒、形成社会舆论热点、对检察工作造成较大负面影响的；（2）二级风险（重大风险）：信访人或当事人可能组织、串联、煽动群体性非正常上访活动，或者在敏感时期、地点越级上访，聚众闹事，造成事态扩大、影响不良的，以及案件可能受到社会舆论一定关注、可能对检察工作造成一定程度负面影响的；（3）三级风险（较大风险）：信访人或当事人可能采取静坐、请愿、滞留等行为，影响检察机关正常工作秩序的；（4）四级风险（一般风险）：可能出现重信重访或无理缠访等行为的。风险等级评估，应根据信访事件的变化动态和发展趋势，及时调整级别，并修订完善应对措施和处置方案。

执法办案风险评估预警范围应当是检察机关办理的所有案件，做到一案一评，有案必评。其中下列案件作为执法办案风险评估预警的重点：（1）在社会上有重大影响的案件；（2）涉众型案件；（3）拟作出不予立案监督、不立案复议维持原处理决定的案件；（4）拟作出不立案或者撤销立案决定的职务犯罪案件；（5）拟作出不批捕（或者撤销逮捕决定）、不起诉（或者建议公安机关撤回案件）、不抗诉决定的案件；（6）拟变更刑事强制措施的公诉案件；（7）拟作出维持原判或原处理决定的刑事申诉案件；（8）拟作出不予赔偿决定的刑事赔偿案件；（9）拟作出不予立案或者不提请抗诉决定的民事行政申诉案件；（10）可能引发涉检信访风险或者社会舆论负面评价、媒体炒作的其他案件。

（三）风险评估的程序和方法

部门承办人在受理案件后，应同时对案件的执法办案风险进行评估，对属于规定的风险情形的，应当确定风险等级，提出处置方案，填写《执法办案风险评估表》，连同案件审查意见报部门负责人审核后，报主管检察长审批。《执法办案风险评估表》一式二份，在审批后三日内，报风险评估管理部门一份，办案部门留存一份。对不属于规定的风险情形的，应当在案件审查意见中注明，其中对属于评估重点的案件，应当同时说明理由。

执法办案风险评估应当包括如下内容：受理时间、简要案情、当事人基本情况、主要诉求、评估预警分析、处置方案及措施，需要与本院其他部门及上级机关协调的问题。部门承办人在进行风险评估时，应当考虑案件的影响、当事人的情绪、是否会上访等因素，并耐心做好法律宣传、政策解释、思想疏导工作。

（四）风险评估结果的有效运用

对于确定风险等级的案件，应当做好当事人的接待、答复工作。应当针对当事人的诉求和理由，充分阐明所作决定的法律依据和事实根据，明理释法，疏导教育、化解矛盾。对经多次工作仍不能息诉的，主责部门要及时向管理部门提出书面报告，由管理部门提请检察委员会研究制定息诉化解方案，由主责部门贯彻落实。必要时，商请政府有关部门协助化解矛盾纠纷。

业务部门的主管检察长和部门负责人对各部门执法办案风险评估预警工作进行经常性的督导和检查，把该项工作所取得的成效纳入年度考核，作为衡量检察业务实绩的重要依据。对于有效遏制上访苗头并防止执法办案风险事件出现的，对有关部门和人员给予奖励，并在评选先进处室和先进个人时优先考虑。对应当进行执法办案风险评估的案件未进行风险评估，或者在评估工作中不负责任，造成决策失误，引发大规模集体访、非正常访或者重大负面舆情的，或者违反其他有关规定的，视其情节轻重，追究相关部门和人员的责任。

注释：

［1］莫纪宏等：《检察机关如何建立执法办案风险评估机制》，谢鹏程的发言，载《人民检察》2010年第13期。

［2］《江西省新余市望城工矿区应对办案风险做到早评估早防范》，载《检察日报》2010年2月5日。

*北京市人民检察院第二分院党组成员、副检察长［100078］

**北京市人民检察院第二分院法律政策研究室主任、检察员，法学博士［100078］

***北京市人民检察院第二分院法律政策研究室助理检察员，法学硕士［100078］