粮食补贴、村庄共同体与国家认同——试析粮食补贴政策的实践绩效

□ 赵晓峰 魏华伟

粮食补贴、村庄共同体与国家认同
——试析粮食补贴政策的实践绩效

□ 赵晓峰 魏华伟*

粮食补贴政策原本是国家为了持续缓和及改善与农民之间的关系而推出的。虽然从短期的实践绩效来看,粮食补贴政策有效发挥了预期中的良好作用,但是从长远来看则既不利于农民村庄共同体意识的维系,不利于农村新型和谐社区的构建,也不利于国家政权合法性形象的持续改善。为了赢得国家、集体、农户三者共同利益长期的最大化,必须加大、加快探索粮食补贴支农方式制度变革的力度,而一个可能的探索方向是“保存量,留增量”。

粮食补贴 村庄共同体 国家认同

与农业税费改革同步,国家开始推行涵盖粮食直补、良种补贴以及农资综合直补等在内的,直接对接数以亿计的小农家庭的粮食补贴政策,打出了“工业反哺农业,城市带动乡村”发展战略的又一记重拳。从粮食补贴政策设计的本意来看,国家意图借此增加种粮农民的收入,缓解城乡居民收入不断拉大的矛盾,并以此来激发农民种粮的积极性,确保国家的粮食安全。对此,我们曾经以粮食补贴政策的实践绩效为分析依据,提出与其把粮食补贴政策的设计意图锁定在增加种粮农民收入和维护国家粮食安全上,还不如放在国家试图持续缓和及改善与农民的关系上更有解释力。然而,即便如此,以上分析仍然只是以粮食补贴政策设计的政策意图为关照点,严重缺乏政策实施实践逻辑层面的深入分析,以至于难以从根本上对粮食补贴政策的实践绩效做出客观有效的评价。而实际上,根据我们近些年的农村调查经验,粮食补贴政策实施的时间越久,国家财政投入的力度越大,乡村基层因此而带来的矛盾也就越多越突出。2009年暑假在鄂东南农村调查时,一个自改革开放以来就担任村干部的支部书记一再反映说:“国家的粮食补贴政策走偏了,对个人而不对集体,时间长了,对个人对集体都没有好处。”村支书的判断是从个人的村庄经验出发,基于对粮食补贴政策实践成效的主观理性把握而做出的。而类似的观点在各地的乡镇干部和村组干部中都有一定的市场。正是因此,这一理论与实践的悖论才更应该引起我们的关注。

一、粮食补贴政策客观上加快了农民村庄共同体意识的瓦解

从政策实施的村庄实践来看,粮食补贴政策是依据农户承包土地的数量,而不是依据实际耕种的土地数量来发放补贴资金的,这就必然固化现有的土地承包关系,并因此而引发更深层次的村庄矛盾,凭空增加村两委工作的难度,使村组干部不作为的现象面临持续恶化的危险。以承包而非实际耕种的土地数量为补贴依据,难以从根本上保证种粮农民的积极性,尤其是在类似于鄂东南的南方农村,人均土地数量不足1亩,粮食产出长期以来都只是为了满足家庭基本口粮的需要,农民并没有期待借经营有限的土地而获得家庭经济发展的机会,粮食补贴资金也难以改变农民缺乏种粮积极性的尴尬局面。实际上,当地农民抛荒不仅是在农业税费征缴时代农民负担比较高的年份,而且即便是在当下种粮补贴标准越来越高的情况下,抛荒也是常见的现象。“种粮没效益”在人均耕地面积较少,耕作效率低的南方农村基本上是一个常识。虽然如此,随着国家不断增加粮食补贴的标准,农民对土地的权利意识越来越彰显,即使他们不种地,也会积极索取对村集体土地的承包权。如果中央政策和地方政策始终都保持一致,粮食补贴政策的推行也许不会直接给村两委的工作带来极大的困难。然而,中国农村的改革都是在摸索中进行的,长期以来地方政府组织都在国家宏观政策的大框架内“因地制宜”地推行了诸多切合地方实际的“土政策”。因而,一旦国家试图避开各级地方政府组织直接与村民打交道,原本是“因地制宜”的地方“土政策”也会成为酝酿历史遗留问题的温床而给当下的乡村治理工作造成新的困境。

以我们2009年暑假在鄂东南N村的调查发现为例,1998年该村曾经一次性注销300多人的户口,究其原因在于这些村民或是没有及时缴纳农业税费,或是不愿意出义务工。根据我们的调查,当时被注销户口的村民不仅对村组干部没有产生抱怨情绪,甚至还持非常欢迎的态度。以该村历年农业税费的征收标准来看,亩均税费最多时也不超过150元,基本上维持在100元左右,远远低于1996前后全国其他大多数农村地区。但是,该村面临的农民抛荒的压力却非常大。在当时,一方面上级政府一再强调要尽量减少土地撂荒的现象,另一方面一旦抛荒成为既定事实,当年撂荒土地的税费负担也就落空了,而这是乡镇政权和村级组织所不愿意看到的,所以村组干部在当时承受了极大的压力。在这种情况下,该村村两委在上级政府的支持下规定,凡是农民抛荒的土地,村集体有权收回并重新承包给愿意耕种的农户去经营,新的经营户只需要缴纳依附于土地之上的农业税费即可。如果村集体收回的土地没有农户愿意接过来自己经营,所在村民小组的组长就必须先接过来自己经营,一直到找到愿意接手的“下家”为止。也就是说,长期以来,村民享有土地承包的权利和履行农业税费缴纳的义务是一种内在平衡的关系,只要村民中止履行税费缴纳的义务,村集体也就有权终止其享有的土地承包权利。

2005年,该村依据《中共湖北省委办公厅、湖北省人民政府办公厅关于依法完善农村土地二轮延包工作的若干意见》的规定重新对村集体所有的土地开展了确权确地工作。《意见》规定确权确地的基本依据主要有三个:“二轮延包工作比较规范的,以户口和二轮延包耕地面积作为依据。没有开展二轮延包和二轮延包工作没有完成的,以一轮承包耕地面积作为依据。一轮承包后土地调整变动频繁,原承包关系变化大的,可以税费改革时核定到户的计税面积作参考。”结合N村的实际情况,该村村两委以村民代表大会决议的形式讨论通过按照农业税费改革时核定到户的计税面积作为完善确权确地工作的基本依据。这就意味着那些在农业税费征缴年代拒绝履行农业税费缴纳义务或是不愿意出义务工而被村集体收回土地的农户彻底丧失了对原承包地的承包权,当然1998年被注销户口的那300多人也在此列。在粮食亩均补贴资金尚还十分有限的时段内,村两委此举虽然也遭到了部分村民的质疑,但是还未给其带来较大的麻烦。随着时间的推移,粮食亩均补贴的资金越来越多,原本在村庄内拥有承包地而后因没有履行税费缴纳义务被取消承包权的农户开始重新回到村庄向村组干部索要土地承包权。并且,借助于现代传媒的无形力量,农民依据法律法规来维护自身权益的意识和能力都在迅速增长。依据《意见》的规定,在农业税费征缴时代因负担过重、种田效益低等原因自行弃田抛荒,现在又回来要田种的农户,应该按照原承包面积确权确地。即便是对其中的“逃税户”、“历年税费尾欠户”等群众意见大的,《意见》规定也要严格把追缴税费与确权确地分开,给予确权确地。以《意见》为“尚方宝剑”,原本在2005年村集体完善二轮承包工作时没有意见的村民,也开始索要对土地的承包权。而依据《意见》规定,该村在农业税费征缴时代所实施的几乎所有的涉及土地承包和流转的“因地制宜”的地方“土政策”都成了矛盾的症结所在。如果完全按照《意见》实施,一方面原本在农业税费征缴时代愿意接收土地并负担税费的“下家”不愿意放弃对流转地的承包权,即使村组干部愿意做工作,也难以做通所有农户的工作;另一方面村组干部基本上是在“自己打自己嘴巴”,一旦推倒重来,不但问题难以解决,而且村两委的威信将一扫而光,“重建富有战斗力的农村基层组织”将成为一句空话。实际上,农民索要土地承包权也不是为了自己经营,更多的是为了得到粮食补贴资金。更离谱的是在我们调查期间,一个看似极富“超前意识”的刚从监狱里刑满释放回来的村民,甚至还为了将来可能的土地私有化之后可以自由买卖的收益,而接连不断地上访以争取自己对原承包地的经营权。

如上所述,粮食补贴政策既难以从根本上解决土地抛荒现象以保证国家粮食安全的难题,也不利于农村基层组织正常有效地开展工作,客观上降低了农村基层组织的权威,损害了村民对村组干部基本的信任机制,使村组干部原本担当的村民利益“代言人”的色彩进一步弱化。此为粮食补贴政策加速了农民村庄共同体意识瓦解的第一个表现形式。进一步分析则表现在两个方面:其一是以农民享有土地承包权利和履行缴粮纳税义务之间的内在平衡关系为主要内容的村庄共识被打破;其二是村组干部“代言人”的角色进一步遭到挑战,致使村庄逐步陷入无权威的治理缺位状态。

粮食补贴政策加速了农民村庄共同体意识瓦解的第二个表现形式是在农村公共品供给领域。正如上文所说,粮食补贴政策的依据在承包地数量而不在实际耕种地数量。但是,《意见》却规定“逃税户”、“历年税费尾欠户”仍然拥有土地的承包权。与此同时,2003年下发的《湖北省人民政府关于积极稳妥化解村级债务的通知》中规定:“化解农户税费尾欠,无论哪种情况,都不能采取强制手段逼债,更不能组织小分队上门强征、强要、强搬实物,违者要追究当事人的法律责任”。一方面是国家不断增加粮食补贴资金,一方面是村组干部还要在禁止使用强制手段的前提下去收尾欠,这再次将村组干部置于尴尬的境地,既无助于农业税费尾欠的收取,也无助于村组干部形象的改善。然而,一旦尾欠户在不需要缴清尾欠的情况下,还能够照旧享受到土地承包的权利以及粮食补贴政策给予的惠农资金,普通村民基于地方性文化认知基础之上的公平观念就遭到了挑战,以至于在此后所有涉及到收费的村干部行为,这些普通村民都再也难以一如既往地给予理解和支持。如此一来,首先受到打击的就是为解决后税费时代农村公共品供给而推出的“一事一议”筹资筹劳政策。在鄂东南的N村以及周边村庄,“一事一议”筹资筹劳政策几乎没有得到有效实施的。在N村的村干部看来,即便是村两委向村民收“一事一议”筹资筹劳款兴办公益事业,农民也不会领情。因此,N村有限的公共品建设项目都依赖于上级政府的财政转移支付和村集体发包矿产资源的收益。而对于那些没有矿产资源的农村地区,农村公共品的供给更是难上加难。对N村而言,当下最大的公共品供给方面的困难是排涝设备的更新换旧。N村现有4台55马力的电泵,都是1980年之前购买的设备,面临着严重的老化和过度使用问题。可是,如果要为此向农民收费,在村组干部和大多数村民看来都已经是不可能的事情了。

村庄之所以能够构成一个共同体,关键是要有一整套内化到村民内心深处的地方性文化体系,并为农民日常的生产、生活秩序提供一个行之有效的常规性维护者,满足农民基本的公共品需求。从这个角度来讲,粮食补贴政策实际上发挥的是加速瓦解农民村庄共同体意识的作用,这对新时期构建农村和谐社区工作来说发挥的反而是负面的效应。

二、粮食补贴政策有利于强化短时段内农民对国家的认同,但也为国家与农民关系的持续改善埋下了隐患

粮食补贴政策从制度变迁的角度上看是国家财政制度的一项重要变革,它开启了一条国家财政转移支付直接对接数以亿计的小农家庭的新渠道,而从国家与农民关系的角度上看则标志着国家开始试图改变单一的与农民打交道的方式,在以乡村基层组织作为连接中介的“国家—乡村基层组织—农民”三位一体的间接关联方式之外,尝试开辟一条“国家—农民”直接打交道的关联方式。从政策实施的客观效果上来看,粮食补贴政策提高了国家财政支农惠农资金的瞄准率,提高了国家财政资金的利用效率,也提高了农民对国家财政支农惠农政策的满意度。于农民而言,这意味着在新的历史阶段,农民不仅不用交皇粮国税了,而且还能无偿获得一份“党和政府的恩情”,其喜于言表之情可想而知,尤其是对于村庄里的中老年人来说更是如此。因此,不容置疑的是,不管粮食补贴政策的推行是否加快了村庄共同体的瓦解,该政策却在短期内持续缓解和改善了自农业税费改革以来逐步趋于缓和的国家与农民关系。

然而,随着时间的推进,粮食补贴政策的标志性效应已经基本上消失殆尽。对农民来说,那种喜于言表的期待也已经变成了银行卡上每年按时领取的可供一时消费之用的货币数字。虽然粮食补贴的亩均标准一直在提升,但是对于大多数农民家庭来说,这笔资金往往难以转换成生产成本的投入,大多都被农民直接消费掉了,甚至还有为数不少的人直接将这笔“意外之财”“消耗”在了麻将桌上。因此,单纯就粮食补贴政策本身的直接实践效应来看,其对国家与农民关系长期的缓和与改善已经难以做出新的突出贡献。相反,因为农民已经将此视为“理所当然”的事情,如果国家突然宣布终止粮食补贴政策,农民很有可能还会表示出相当强的不理解和抱怨情绪。正因此,粮食补贴政策已经是“离弦之箭”,不可能再彻底回头了。

除此以外,由于粮食补贴政策在客观上加速了农民村庄共同体意识的瓦解,消解了村级组织的权威,而在一定程度上加重了后税费时代乡村治理的难度。当下的乡村社会正面临着两大危机:一是以农民本体性价值世界坍塌为内核的伦理性危机;一是以乡镇政权和村级组织悬浮于乡村社会之上不能有效作用而形成的以治理缺位为轴心的治理性危机。要想在后税费时代应对如此纷繁复杂的因村庄内部矛盾凸显而带来的乡村治理难题,必然需要一个基础性社会秩序的常规性提供者。如果离开农村基层组织,单纯依靠国家正规行政体系的治理能力来应对这两大危机的挑战,不客气地说是不可能的。但是,在部分乡镇干部和村组干部看来,粮食补贴政策的出台在一定程度上意味着中央和地方高层政府唾弃了乡村两级组织,是对乡村两级组织极度不信任的典型反映。换句话说,该政策打击了乡村两级干部队伍工作的能动性。因而也可以说,粮食补贴政策本身也为持续改善国家政权在乡村社会的合法性形象埋下了隐患。

三、国家、集体与农户:“三输”与“三赢”之间

综上所述,虽然从短期的实践效应来看,粮食补贴政策有利于缓解和改善国家与农民的关系,但是从长远来看则既不利于农民村庄共同体意识的维系,不利于农村新型和谐社区的构建,也不利于国家政权合法性形象的持续改善。此外,对农民自身来说,粮食补贴政策看似增加了农民的货币收入,但实际上却使其遭受到了更多的因村庄内部公共品供给不足等原因而造成的日常生产、生活成本激增的隐形损失。因此,从现有粮食补贴政策的长期实践绩效来看,如果不改变其补贴方式,对国家、对集体、对农户而言将会逐步演变成三者皆输的意外政策结局。所以,加大、加快粮食补贴支农方式的制度变革的探索是当务之急。一个可能的探索方向是“保存量,留增量”。“保存量”是说维持现有的粮食补贴资金亩均标准不变,并且不再开启任何其他直接对接分散小农家庭的惠农补贴政策,以维持国家与农民之间来之不易的缓和关系,维系国家政权在乡村社会的合法性根基;“留增量”则是说国家可以把原本计划用于粮食补贴的财政支农惠农资金之增量部分保留下来,然后以村级组织为中介专项用于各个村庄农田水利等各方面基础设施建设,在改善农业基础设施条件的同时,通过让村级组织在村庄建设中“动”起来以重塑其在乡村社会的权威,发挥其在维持乡村社会基础性秩序方面的常规性作用。如此一来,通过若干年的努力,则有可能实现国家、集体与农户之间三者皆赢的理想局面。

(责任编辑:杜洪梅)

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*作者:赵晓峰,华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生,中州大学农村问题研究中心特邀研究员,邮编:430074

魏华伟,华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生,邮编:430074