乡镇基层政权“空心化”：原因、危害与治理

2010-08-15张勤汲君

中共宁波市委党校学报 2010年4期

关键词：基层政权空心化县乡

张勤汲君

(南京工业大学公共管理学院，江苏南京211816)

乡镇基层政权“空心化”：原因、危害与治理

张勤汲君

(南京工业大学公共管理学院，江苏南京211816)

当前我国一些地方的基层政权正在进入“空心化”状态，这种基层社会的治理危机正在侵蚀和动摇我国社会的根基。本文在阐释乡镇基层政权“空心化”状态内涵的基础上，分析了乡镇基层政权出现“空心化”的原因，进而论述了乡镇基层政权“空心化”的危害，最后就治理乡镇基层政权“空心化”提出了路径选择。

乡镇基层政权；空心化；治理

乡镇政权本身虽然在中国历史上不同时代存在过，但是在传统中国成熟的国家治理体系中一直是作为一个社会自治组织协助国家政权管理乡村事务而不是作为一级独立的国家政权存在的。在晚清、民国开启的现代国家政权建设中，国家政权力量向基层社会渗透的主要组织载体——乡镇政权逐渐获得了自身牢固的法律与政治基础，并随着新中国国家建设的展开得到进一步的强化。乡镇政权是我国国家政权的基础，肩负着领导广大农民进行农村经济、政治、文化和社会建设的重任，是沟通国家和农村基层的桥梁，对当前新农村建设的开展有着巨大的推动作用。

改革开放三十多年以来，市场经济体制的确立与市场经济社会的逐步成长导致中国社会发生了巨大的变化并带来了一系列的国家制度变迁，这些制度变迁尤其是村民自治制度和全面取消农业税的实施直接冲击了作为基层政权组织的乡镇政权的主体地位，使得我国乡镇政权的建设十分滞后，职能无法发挥，以致一些地方的基层政权正在进入“空心化”状态。所谓乡镇基层政权“空心化”，是指基层政权的权力受到现行政治经济体制的制约，失去了很多经济政治自主权，不能充分的行使自己的各方面的职能，履行作为基层政府的职责。目前我国学界对乡镇基层政权“空心化”的研究还不很深入，只是泛泛而谈，缺乏理论深度，对乡镇基层政权“空心化”状态的严重危害还没有充分认识到，对这一状态的产生原因还没有充分阐述，更缺乏对乡镇基层政权“空心化”进行善治的上乘之作。

一、乡镇基层政权出现“空心化”的原因

（一）县乡行政体制的失范

在县级政权对乡镇政权的激励与监督方式上，以行政压力型体制为导向。这种上级对下级的压力型体制是行政体系内的一种命令式控制机制。乡镇政权面临的行政压力主要来自两个方面：一是县级政府作为“块”的行政压力；二是上级政府各职能部门“条”的压力。而脱离乡镇政权实际行政能力的行政压力很容易造成下级行政行为的失范，造成华而不实的政绩扩张冲动，也不能实现真正富有成效的监督。在责任导向方面，乡镇政权形成了主要对上负责而不对下负责的责任机制。乡镇主要领导人的任免调配权主要集中在县委和组织部门手中，选举流于形式。这种由上而下的地方权威授予体制造成了地方权威与本地区社会利益联系结构的断裂，乡镇基层政权因而具有盲目服从上级决定，脱离本地实际管辖本地事务的“自主性”,具有摆脱国家和社会监督的“独立”地位。[1]

（二）现有财政体制导致乡镇财权被肢解

在县乡财政体制上，按权力大小和层级高低分配财政收入和划分支出。当前的国税、地税、工商、技术监督、土管等重要部门都已经被上收，1994年我国开始分税制改革，分设国税与地税两套系统。1998年，国家决定对省以下工商行政管理机关实行垂直管理，以减少执法中的地方干扰，独立行使职能。1999年，国家决定在全国省以下质量技术监督系统实行垂直管理，以排除各种干扰，保证执法的权威性和公正性，强化监督职能，加大执法力度。2004年，国家对省以下土地部门实行垂直管理，主要是将省以下的土地审批权限、国土部门的人事权限统一集中到省级国土部门。由此乡镇的权力在很大程度上被肢解，已经不能算作一级严格意义上的国家政权。自上而下的行政任务型管理和财政体制上的分级包干之间的矛盾非常突出，乡镇一级事权大财权小，加上乡镇机构、人员、办公费用的恶性膨胀，使乡镇财政处于破产的边缘。现有的财政体制导致基层政府与基层社会之间的利益冲突的同时，还进一步侵蚀了乡镇政权的财政根基，一方面，乡镇财政成为吃饭财政，甚至赤字财政，为了完成压力型任务，乡镇借债、欠债运营不可避免，截止到2004年，乡镇基层债务额超过5000亿元，其中，乡镇一级净负债超过2300亿元，村级预计达2500亿元。[2]另一方面，财政危机容易引发职能危机，使基层政权的公共服务能力受到削弱，难以有效地提供乡村公共产品，使乡镇政权职能错位、缺位。

（三）在管理体制上条块矛盾非常突出，政府利益与部门利益的冲突日益加剧

理论上，乡镇政府是一级完整的政权体系。然而，现实中的乡镇职能与权力受到上级政府下派机构的制约，整体功能遭到严重削弱。这种垂直管理和属地管理相交叉、职能权限划分不科学的体制肢解了乡镇工作的统一性和完整性。最终导致了“条块分割”、推诿扯皮、内耗严重、政令不畅、政府效率低下等问题。目前乡村干部群众对这种体制反映比较强烈的主要有两条：一是“块块管不住条条”，二是乡镇政府权力小责任大。[3]

（四）乡与村之间关系的变化

基层群众自治不仅给村庄内部的治理秩序带来巨大变迁，而且要求重塑基层社会与乡镇政权的关系，乡镇政权应从过头的“积极”行政向务实的“消极”行政转变，真正发挥乡镇对村民委员会的指导、支持和帮助作用，而不是延续传统的直接的控制和命令，从而实现国家与社会的合作治理。在现实中，乡镇与村的关系并没有理顺，乡村的旧体制格局仍在延续乡镇与村之间的传统关系，从而导致了三方面的不良后果：一是阻碍了村庄社会自主力量的发育和村民自治的完善；二是乡镇政权的越轨行为与变异行为得不到匡正，阻抑了乡镇政权的转型和现代乡村治理体系的建立；三是乡镇政府目前主要还是通过村民委员会来与农民进行互动，村级自治组织的社会民主与基层自治色彩严重淡化，行政化色彩非常明显。如果村民委员会协助乡镇政府完成这些政府任务，二者之间的关系就由原来的指导关系，变为一种委托协作关系，乡镇政府必须为此进行明确的授权，并支付相应的费用，这在一定程度上突破了现有乡镇与村级自治组织之间法律规定的关系。

二、乡镇基层政权“空心化”的危害

（一）导致乡镇政权公共服务职能的弱化

后税费改革时代乡镇政权的主要职能应该是“三公”：公共事业、公共物品、公共服务。但由于现行财税体制和政府管理体制对乡镇政权的压力，当前的乡镇政权公共服务职能严重弱化。乡镇政府干了不应该干的事，应该干的事却没有干。同时由于财政困难，乡镇政权的所能提供的公共物品和公共服务严重不足，这使得广大基层群众对乡镇政权的作为一级政权的存在价值提出质疑。

（二）导致乡镇政府权力出现真空，给各种黑恶势力提供了空间

从管理学角度讲，在一定的人群中，总有各种各样的权力在发挥作用，如果正式权力在基层出现真空状态，就会有别的权力形式来填补。乡镇基层权力的断裂与空白，为非治理精英的生存与发挥影响提供了空间。伴随着宗族势力的兴起，一大批宗族精英脱颖而出并“虎视”乡镇基层权力。随着国家权威控制在乡村的渐行渐远，农村“黑金”势力、宗教组织也乘虚而入、死灰复燃并抢占乡村资源，企图在乡村治理中占有一席之地甚至垄断乡村政治经济资源。一些地方的乡村干部沦为横行乡里，无恶不作的“南霸天”，他们寻衅滋事、非法拘禁、贪赃枉法，惹得民怨沸腾。在这些地方，老百姓对党和政府的信任已严重丧失，坚持跟党和政府走的老党员、老干部受到排挤和打压，敢怒不敢言。

（三）政府权威失灵，存在政治危机

我国乡镇基层政权曾经是很有权威的。但一些地方现在不行了，农民对基层政权缺乏信任和认同感，很多农民根本不听基层政府的指导，不接受他们的帮扶，这令基层干部无可奈何。基层政府权威失灵，直接后果是政府的社会控制能力和动员能力下降，也就是基层政权空心化。这在很大程度上动摇了我国政治统治的基础，极大地危害国家的长治久安和繁荣强盛。

（四）不利于加快推进现代农业发展，尽快改变农村落后面貌

乡镇政权作为国家政权结构中最低的一级政权组织，直接面对广大农民，最了解农村的实际情况，直接引导农民进行农业生产。同时乡镇政权有着信息、技术等优势，这对于发展现代农业十分重要，而现代农业的发展有利于增加农民收入，改变农村落后面貌。如果乡镇政权出现严重的“空心化”，毫无疑问，现代农业的发展就失去了一个关键的助推器，农村落后面貌的改变也将遥遥无期。

三、乡镇基层政权“空心化”治理的路径选择

（一）加强乡镇基层政权建设的力度

1．建立有效机制，切实解决县、乡两级党委和有关部门开展基层政权建设的责任心不强、积极性不高的问题。促使县、乡两级党委政府牢固树立“政要管政”、“从严治政”的思想观念，增强开展基层政权建设的自觉性和责任感。[5]按照中央的要求，深入开展“科学发展观”学习教育活动和农村党的建设“三级联创”活动，加强基层干部队伍的思想建设、组织建设、作风建设，全面提高乡镇干部和党员队伍的整体素质。要大力加强乡村两级领导班子建设，强化乡镇党委和村党支部的“龙头”和领导核心地位，理顺各方面的关系，使乡镇基层党组织和基层政权真正成为贯彻科学发展观重大战略思想的组织者、推动者和实践者，为在农村实现全面建设小康社会的目标提供坚强的组织保证。

2．改革乡镇党政领导的选拔任用方式。在乡镇体制的转型过程中，民主化因素得到越来越多的引入和利用，这集中体现在乡镇党政领导的选拔中。过去乡镇党政领导事实上是由上级任命的，基层群众对乡镇领导的选择基本上没有多大的发言权，这也决定了乡镇领导的责任导向是向上的，而非向下的。随着乡镇体制转型的推进，基层群众的力量得到重视，乡镇领导的民意基础进一步扩大。在人事管理权方面，要稳健地推行充分民主而非高度集权的人事任命制。在乡镇党政领导的选拔上，县级逐步引导，放手发动基层群众参与，基层群众分量在决定乡镇党政领导的选拔上越来越大。同时，选拔录用方式的改革，也意味着官员监督和激励机制的改变，通过乡镇权威与地方基层利益联系机制的建立，谋求改变乡镇党政领导的考核评价机制，以实现由单纯的对上负责转变为对上负责和对下负责的结合。

3．切实加强基层政权的法规和制度建设。把乡镇基层政权建设纳入法制化轨道。应按照我国宪法的有关规定，从农村基层政权建设的实际出发，对乡镇基层政权的社会管理权力、公共服务责任以及队伍建设、财政保障等方面做出明确规定，使之有法可依。针对《村民委员会组织法》颁布实施后遇到的一些新情况和新问题，建议对有关条文进行修改完善，从立法高度理顺村委会与乡镇政府、村党支部的关系。针对基层干部地位低下、不安于基层、不安于其位的问题，建议有关部门针对乡镇基层政权建设的实际，对农村基层干部的选拔、职责、晋升、退休、福利、奖惩等方面作出明确规定，创建一种让更多的人才、财富和文化留在基层的制度，真正做到政治上关心基层干部、生活上优待基层干部、工作上支持基层干部、使基层干部在农村住得下、留得住、干得好。

（二）推进县乡行政管理体制的变革

如今学界更多地认识到，乡镇体制的改革并不仅仅是乡镇一级的事，也与县乡关系的调整紧密相关，乡镇体制的转型离不开县乡之间行政管理体制的变革。

1．在县乡财政管理体制方面，面对乡镇负债严重的问题，可以逐步开始试行“乡财县管乡用”。如2004年安徽全面推行“乡财县管”，其背景是乡镇财政背负沉重的债务包袱，乡镇负债共132亿元，每个乡镇平均负债753万元。“乡财县管乡用”，即以乡镇为独立核算主体，实行“预算共编、帐户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，由县（市、区）财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支。[4]实行“两取消、两统一”，即取消乡镇财政总预算会计，由县（市、区）财政统一代理乡镇财政总会计账务；取消乡镇财政在各银行和金融机构的所有账户，由县（市、区）财政在各乡镇金融机构统一开设乡镇分帐户。通过改革，加强对乡镇财政的指导监管力度，完善县乡财政管理体制。

2．在“条块”管理体制方面，在县乡行政职能的划分上，对现有的条块关系进行调整。有的地方除一些国家统一的垂直管理机构外，如派出所、税务所等，尽可能将过去属于县级各职能部门的下派机构归并为乡镇属地管理，理顺权力行使关系。[5]有的地方将原来站所承担的动物检疫、乡镇建设规划编制、城镇设施及房产的管理、农民负担监督管理、农村土地承包合同管理、农机安全监理、水政管理、水利规划、广播电视监管、文化市场管理等行政执法管理职能上收到县级有关职能部门，由其统一直接行使，或在跨乡镇的区域层次设置片区派出机构。这两种方式都有其优势，不能搞“一刀切”，要因地制宜的着力推进。

3．建立规范和科学的财政转移支付制度。当前对县乡的财政转移支付，应主要用于弥补税收收入不足以提供基本公共品和服务的财政收支缺口，而且首先要保证不同经济发展水平县乡和不同收入基层在享受基本公共服务方面达到均衡等。因此，在全面取消农业税后，应增加中央财政对地方财政的转移支付和省市财政对县乡的转移支付力度，以矫正当前的不均衡和缓解地方财政，特别是县乡财政压力。具体讲，一是加大中央对地方特别是中西部转移支付力度。二是对现行中央专项拨款进行合理分类，简化和归并当前的专项拨款种类，尽快改进其拨款办法，引入“因素法”，增加透明度，以提高科学性，公正性和效益性。三是增加对地方一般性转移支付资金，充分发挥省一级调节县域之间财力均衡的功能，建立起省-县乡的转移支付渠道，重点解决不发达地区县乡财政缺口。

（三）加快乡村组织发展，积极整合梳理乡村关系

20世纪80年代以来，政府“下发权力扩大公民参与地方管理，使地方管理更加贴近基层社会的实际，是西方国家地方行政管理体制改革比较通行的做法。”[6]目前在我国乡村公共服务和生产公共产品的职能主要由政府承担，而很少发挥乡村民间组织的作用。我们应当大力发展农村草根组织，提高农村社会的自我管理水平。将原乡镇政权组织履行的经济管理、经济服务职能中，凡是社会可以自我调节与管理的职能，一律移交给社会中介组织和村民自治组织去办。要将设置过多、过散的“站、所”归并成综合性“农业服务中心”、“文化服务中心”，并逐步推向市场，走企业化的路子。走出政府包办公共事业的困境，鼓励、支持社会自治组织、民间团体、股份制企业、民办企业投资兴办乡村公共事业和公益事业，提供公共服务。按照民办、民管、民受益的原则，大力支持发展农产品行业协会和农民专业合作组织，健全农业社会化服务体系，提高农民的组织化程度。大力支持和推动村民自治，对除了国家事务以外的涉及农民群众的公共事务，实行自我管理、自我教育、自我服务。自治组织内实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

（四）引导农民直接参与乡镇政府运行机制的创新

建立公共服务型政府既需要政府的自觉行为，又需要农民的积极参与推动。在过去的历次政府改革中，农民基本上是旁观者。对于乡村基层政府的业绩评估，基本上都是由上级政府进行的，是上级对于下级的评估；对于乡村干部的表现考核，基本上是在政府体系内部进行的，是上级领导对下级部下的考核。要改变这种状况，要让农民参与到政府中来，需打破政府运行的封闭性。为此，要改变这个状况，需从两个方面推进：一方面是政府的自觉改革，安排相关制度使农民可以直接参与政府工作的革新；另一方面是提高农民的参政议政能力。要实现农民参与政府中来，应着手做两个方面的工作：一是建立一套具有较强操作性的农民参与政府革新的制度和机制；二是要建立一套农民评估政府工作实绩的指标体制。要加大农村社会群众对乡镇工作的监督和参与力度，拓宽群众推选乡村干部的范围和层次，真正使乡镇干部有动力，也有条件为农民负责，为农村发展负责。

四、结语

毫无疑问，把乡镇基层政权“空心化”的有效治理作为解决目前农村社会中一系列问题的切入点是符合现实要求的。乡镇基层政权“空心化”治理必须立足于现实职能需要，职能需要必须决定结构设置，同时结构设置也不能脱离其所处的行政环境，这是当前在乡镇基层政权“空心化”治理过程中需遵循的基本逻辑。由此，我们要全面分析农村社会的方方面面，切实进行县乡行政体制转变，同时理顺乡村关系，建立有效机制，积极引导农民参与乡镇政权建设，努力构建农民参政议政的方式，从而实现乡镇基层政权的“非空心化”，使得我国基层的治理状况得到有效改善。

[1]张静．基层政权——乡村制度诸问题[M]．杭州：浙江人民出版社，2000：56．

[2]钟华．乡镇基层财政负债5000亿：体制改革呼声日渐迫切［N］．财政时报，2004-04-04．

[3]毛飞．微观问题与宏观困境：村民自治背景下乡村关系的问题分析［J］．中共杭州市委党校学报，2003，（4）．

[4]徐湘林．“三农”问题困扰下的中国乡村治理［J］．战略与管理，2003，（4）．

[5]詹成付．“关于深化乡镇体制改革的研究报告［J］．开放时代，2004，（2）．

[6]赵树凯．农村发展与新的治理范式，全球化与新农村建设[M]．北京：社会科学文献出版社，2007：329．

（责任编辑刘华安）

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1008-4479（2010）04-0029-04

2010-02-02

淮阴师范学院青年优秀人才支持计划的阶段性成果。