问题导向警务*——21世纪警务新理念

□［美］迈克尔·沃恩

○警学国际版 主持人：梅建明，［美］黄锦就，许韬

问题导向警务*
——21世纪警务新理念

□［美］迈克尔·沃恩

自20世纪60年代以来，美国警察机构与社区的关系出现了危机，警务机构致力于寻找一种新的模式来增强其控制犯罪的能力以改善警察与公众的关系。与此同时，许多学者纷纷提出各自的学说来倡导不同的警务改革模式，如谢尔曼（Sherman）、米尔顿（Milton）与凯利（Kelly）所提出的小组警务模式与乔治·克林（George Keling）所提出的社区警务模式。而本文所要分析的则是20世纪70年代末由赫尔曼·戈尔茨坦（Herman Goldstein）所提出的问题导向警务。本文详细介绍了戈尔茨坦问题导向警务理论的内涵与外延，阐明了问题导向警务模式的运行方式与人员分工，解释了问题导向警务解决当下警务危机的优势，并同时揭示了问题导向警务模式所存在的问题。通过对问题导向警务的中肯评价，为研究者运用问题导向警务提供一个好的指导，并为21世纪的警务发展提供良好的借鉴。

问题导向警务；专业型警务；积极性警务；警民关系

一、导言

“问题导向警务”这一理念最早由赫尔曼·戈尔茨坦（Herman Goldstein）于1979年在他的《犯罪和行为异常》（crimeamp;delinquency）一文中首次提出。11年后他在《问题警务导向》一书中试图对这一理念进行进一步的厘清与提炼。尽管如此，一些评判家仍认为赫尔曼·戈尔茨坦提出这一理念的目的性不够清晰，理念本身的结构也比较模糊。同时，赫尔曼·戈尔茨坦提出该理念所依赖的理论与对该理论所采用的研究方法也值得商榷。虽然赫尔曼·戈尔茨坦对该理论的探索与研究得到了一部分人的肯定，但是大多数人还是会质疑到底什么是“问题导向警务”？

戈尔茨坦认为，问题导向式警务是警务工作的一个成品。依赖于宽泛的概念体系（broad conceptual framework）（该体系重点关注涉及警察事务的相关问题），问题导向警务理念涵盖了诸多于警务工作成效有影响的因素，故警务革新能得到多方的支持。

问题导向式警务促使警务工作采用更趋于科学的方法，这种科学方法要求警务工作遵从一种具有问题解决技巧的合理逻辑过程。尽管戈尔茨坦并没有把“问题导向式警务”这一定义具体化，但这一定义本身就是一个包含六个相互连续步骤的分析过程。在这个直观而具有辩证逻辑性的过程中，每个步骤都能成为其他因素的智力渠道。

戈尔茨坦认为，第一，警察要做到全身心地主动投入到社会问题中去，而并不只限于被动地处理案子。第二，警察必须严格而系统性地审议每一个问题，并了解问题产生的背景、问题的特性与成因。第三，警察必须正确定义与剖析这些问题。第四，一旦这些问题得以正确地分解与标记，警察在警务实践中就可以将他们按重要性依次归类。第五，警察要发挥主观能动性，在针对不同问题时采用最适合各自的有效方法来解决。第六，要完善问责制度，建立一个专门系统评估警察处理问题的方法，以提高警察的业务应对能力。

二、一种新的管理模式

戈尔茨坦的问题导向警务理论不仅优化了警察参与模式的管理，还倡导警察必须要有优良的工作成效。问题导向警务理论通过改善警察机构内部管理环境来提高警察的工作参与度，从而优化警察的工作成效。这些内部改变完成之后，警察将能为其顾客——社会公众提供更好的服务。

问题导向警务理论重新定义了警察与社区之间的关系。戈尔茨坦将此理解为警察传统角色定位的一个重大转变，戈尔茨坦准确地指出，从古至今，警务革新都是由行政和管理上的热点问题来主导的。由于警察与社区居民的互动往往只出现在紧急事件发生的时候，故传统警务改革把重点都放在管理问题上。然而，对内部程序和管理过程的过分关注导致警察高层忽略了社区中所存在的问题。鉴于传统警务的弊端，我们对社区警察教育与培训的重点应该放在如何应对与解决社区问题上。警察必须开拓视野，将更多热情投入社区工作中，并设身处地为社区居民着想。根据戈尔茨坦的理论，警察必须要满足社区居民的需要，并为他们的生活提供便利。比如说，问题式导向型警务的特性决定了警察在处理诸如逃学之类的社会较为关注的问题上具有更大的灵活性。警察在处理此类问题上所面临的困难因管辖区域的不同而各异，所以我们很难精确定义问题导向型警务。

根据戈尔茨坦的理论，社会和警察都有必要重新定义警务工作。这包含了两个相互联系的观点。首先，社区居民对于警察这一角色定位的看法必须有显著的改变。其次，社区导向型警务探索要求警察改变对其自身社会影响力的认知，在改变警察角色的同时也必须对警察的组织结构进行调整。由此可见，问题导向型警务要求摈弃原本呆板的韦伯式（Weberian）官僚警务体制，代之以一种更为自主化和人文化的警务架构。在这样的新型警务框架下，问题导向型警务提倡用可选择性警务来开始进行改革，并着重于个别社区以及社区中个别特殊警务问题的处理。

三、专业型警务

戈尔茨坦认为，专业警务这一定义的外延比较狭隘。事实上，警察在处理问题的时候并没有专业知识作为依托，他们不像医生那样，可以依靠专业的医学知识来预防和治疗疾病。警察只有在真正理解了那些危害社会的行为的本质之后，才能成为专业的警务人员。

戈尔茨坦的研究表明，警察必须通过接受教育来获得分析社会中各种状态的能力，从而更好地解决社区中存在的各种问题。此外，戈尔茨坦还特别强调了警察学习文科类课程的重要性。1989年，卡特（Carter）、萨普（Sapp）和斯蒂芬斯（Stephens）的研究也有类似的结论产生。一份以全美最大的699个司法机构为样本容量的研究表明，警察对于文学知识的需求远大于对其他知识的需求。以下几个观点论证了卡特等人的研究结果：第一，受过教育的警官能够更好地适应人事上的调动，在警务活动实践中能比其他警官更即时迅速地采用更多的方法来解决问题。第二，受过大学教育的警官能够更加熟练地与市民、社区以及其他机构沟通与交涉。第三，受过大学教育的警察能以一个更广阔的视野来看待刑事司法体系，在行使职务时能更周全地考虑到社区内的各种因素。换句话说，警察高层领导希望招纳一些受过高等教育，且具有自主思维的警察。这些研究无一不显示了任何一个与时俱进的警务机构都需要符合问题导向型研究的要求的、具备分析问题能力和解决特定问题能力的警务人才。

四、积极导向型警务

戈尔茨坦倡导一种主动式的警务体系。主动式警务包括犯罪的预防和诸如诱捕当街抢劫犯、蹲点逮捕入室盗窃犯、卧底侦破盗窃汽车犯罪集团或是贩卖毒品组织等警务技能。主动式警务要求警察不能停留在只单单处理事件的阶段，他们必须洞悉引起这些社会动乱的原因。若能广泛而全面地应用戈尔茨坦的理论，被动型警务将会渐渐转变成主动性和预防性的新型警务。

然而戈尔茨坦发现，美国警察更多时候是处在一种被动型警务模式下。也就是说，由于机动化巡逻方式在美国已较为普遍适用，警察一般花费大多数的时间在回应居民的服务要求上。此外，警察很少居住在他们所管辖的社区内，但是戈尔茨坦的问题导向警务要求警察十分熟悉其管辖社区的社会、经济与文化的变化情况。戈尔茨坦认为诸如警务运动联盟这类活动是增进警民关系的一种重要手段，然而彼得·曼宁（Peter Manning）却认为这种手段是十分肤浅的，因为这种方法仅仅让警察在周末或者这些活动进行的时候投身到社区中去，但在这些活动结束之后，警察就又回到了他们原本的生活圈中。隆迈尔（Longmire）则认为如果警察想要有效地融入社区活动中，他们就必须居住在他们所服务的社区中，24小时随时待命。

彼得·曼宁认为美国薄弱的社会关系为社区警务和问题导向警务带来了很多问题。由于人口迁徙与人口变动，人们并未将他们的文化、家庭以及公共关系深深地扎根于他们居住的社区中，频繁地搬迁使人们很难与社区发展维持持久的关系。如果想要成功地落实社区警务或问题导向警务，警察就必须重视社区的历史、传统以及长期的争端。由于社区是一个由许多不同种族和有不同文化背景的个体所构成的整体，所以曼宁认为，当代美国社区内的人际关系是薄弱而发展滞后的。很明显，警察在戈尔茨坦的问题导向式警务活动中对于加强社会纽带几乎无能为力。由此可见，执行问题导向警务的最大难题或许并不是让警察居住在其所管辖的社区中，而是如何完善社区结构本身。

五、社区中问题导向型警务工作人员

鉴于问题导向警务要求缩小民族、种族和文化的差异，警察与他们所服务的居民之间的历史和文化背景差异就成了落实戈尔茨坦的问题导向警务的最大挑战。根据戈尔茨坦的理论，警察可以通过理解其所服务的居民的文化、种族和民族传统的方式，将他们的种族敌意消灭于萌芽状态。

问题导向警务要求警察能经常主动地与其所管辖的社区互动联系。戈尔茨坦描述了一种警务结构来加深对社区警务的理解。主动型警务是通过那些能够加强警民关系的犯罪预防活动一点一滴培养出来的。戈尔茨坦认为警民关系是社会控制与减少犯罪的关键因素。但是由于持续的社会变化以及不断增加的人口流动，社区合作将被弱化。确实，美国的人口流动和变化将对戈尔茨坦这一问题导向理论的普及造成很大的阻碍。

戈尔茨坦研究了五个市中心以及其周围的社区已经推行问题导向警务的大城市。正如戈尔茨坦所说，每个社区都必须进行自我管理，在问题导向警务模式下，警察将部分权力授权于公民，尽管这一战略在理论上是可行的，但美国社会的多元文化与历史决定了问题导向型警务无法被大范围推广。确实，如若尝试要在所有已经规划好的社区内建立一种新的警民关系，可能会因为范围太过宽泛而无明显成效，因而他所提倡的问题导向警务侧重于解决具体和细节性问题，比如在一些辖区内，警察采取步巡的方式来巡逻。

戈尔茨坦的问题导向警务部分内容与日本的警务实践较为相似。以下四个戈尔茨坦的加强警民关系的提议颇具日本警务的风范。第一，警察长期负责特定的区域影射日本的交番制度。第二，警察用全面综合性的视角来分析社区与日本警察及其家庭居住于警局的原理相似。第三，警察对社区的投入越多越能增进其对社区的认知。在日本，警察用挨家挨户调查与拜访和组织各种活动来增进其与社区居民间的关系。第四，问题导向警务依靠一系列的社区小组，如警察在学校的友好项目、邻里守望、步巡、自行车巡逻等，而这些项目也恰恰都是日本的常规社区警务活动。

戈尔茨坦指出美国警务未充分利用巡逻警察的知识与经验。美国警务中，这些等级较低的巡逻警察很少参与到决策的制定过程，但是日本警务中，这些警察与高层一起商讨、制定以及落实新的警务政策。对组织决策的信赖和意见的一致性影响着日本警务的运作。事实上，戈尔茨坦所阐述的采用巡警观点的警务方式是十分具有日本特色的，这体现在以下几个方面：（1）能够分享、发展和探索社区中的警务知识；（2）使组织中的所有人员达成共识；（3）在制定决策时充分考虑到居民、低级警员和高级警官这些因素。

六、问题的解决

戈尔茨坦认为社会中有许多闲置的资源未被充分利用，这些社会资源拥有激发更为持久有效的非正式控制的潜力，这是比任何警务本身所采用的方法更加有效的。确实，问题导向警务中有关培养社会非正式控制机制的部分是较为矛盾的。戈尔茨坦认为，对社区存在的问题做一次系统的调查具有以下几点好处：首先，对于问题的早期发现有助于警察能着重关注并利用社会资源去解决这些问题。其次，警察必须积极投身参与到社区纠纷中并成为解决问题的核心力量。再次，当警察积极与各类私人机构或公立机关打交道、协调沟通的时候，其本身已经起到了一种正面引导作用，促进社区居民更加积极地投入到社区活动中去。当警察真正成为社区的一部分时，他们将更加具有责任心。比如说，在行动前，警察会先问自己：“我这样做是否真的对社区最有力？”根据戈尔茨坦的理论，这样的问题已经成为社区警务宝典中至关重要的部分。

戈尔茨坦给出了警察机构与居民合作解决社区中特殊问题的例子。例如：密歇根弗林特的步巡项目，纽约的社区巡逻警官，洛杉矶的社区动员项目，休斯顿的邻里导向型警务，这些都是问题导向警务的典型实践。此外，巴尔的摩还建立了通过使用创新型警察技术来减少居民对于犯罪的恐慌的居民导向警务执法（COPE）项目。COPE项目之所以能够成功，要归功于它能够将一个种族两极分化的混合性社会融为一体。COPE项目自诩在问题的诊断以及相对应策略的制定方面自成一套。为了更好地解决问题，COPE项目鼓励警察要尽可能地熟悉社区的状况。如果警察不清楚种族问题形成的原动力，那么他们就很难找到解决的方法。警察一旦融入社区，就能够自由地在危机管理中开展革新与变动。COPE项目允许警察在传统警务体系之外的领域有所发展。比如说，为了解决社区中存在的种族问题，COPE项目允许警察成为非正式社会控制机构的代理人。而这正是戈尔茨坦问题导向警务的关键所在。

问题导向警务将社会问题放在相应的情境、环境、心理和经济因素中考虑。戈尔茨坦声称，缺乏恰当服务的社区最为容易产生问题。事实上，这些问题都是由城市中心失业率高、就业难以及社会衰退所造成的。这些社区中的居民无法为自己的后代树立正确的引导形象。支离破碎的家庭、吸毒等问题会对他们的情绪、心理和精神造成长期的折磨，终日不得安宁。而在美国中部市郊的那些强有力的社会控制机构，如教堂、学校和社会组织等，在这些城市中心甚少分布。在戈尔茨坦的问题导向警务模式下，警察必须对其负责的社区中的不平衡结构有深切的认知。戈尔茨坦主张用一些非正式的社会控制机构（如教育、就业、社区和教堂等）来震慑犯罪，而并非正式的社会控制机构。

社会的迅速发展和复杂的社会问题导致美国社区的崩溃，有确凿证据表明正式的社会控制手段已经几乎不能震慑社会中的各种犯罪现象，非正式的社会控制手段或许反而成为最适宜和最有效的犯罪行为控制手段。为了有效执行非正式的社会控制手段，我们必须供给城市中心的平民窟或是破旧贫穷的社区足够的资源，并建立必要的社会纽带便于政府与企业的帮助项目介入。在那些孤立的区域里，社区组织在城市中心各社区所做的努力已经取得了一些成效。戈尔茨坦建议那些用于正式和非正式的社会控制项目的资金可以取之于社会没收的资产。

七、问题导向警务存在的问题

由于问题导向警务着力于社区经历过的实践性问题，所以在潜移默化中，问题导向警务将控制力扩大到了那些有史以来就有少数民族与弱势群体聚居的特定的社区。美国社会从许多方面都呈现出趋于向文化多元化与道德分裂化的方向发展，这种两极分化的现象是确实存在的。斯提克尔（Strecher）认为，随着流浪汉和下层阶级群体的增加，贫穷的社区间对问题导向型警务的需求也日趋增加。除了增加在这些社区的巡逻外，还要留意问题导向警务或许会造成一些意想不到的消极结果，如警民关系固有的矛盾加深（Stvecher，1991，P.6）以及警民关系持续恶化等，最终只会导致警察政治权力的不断增强和少数民族权利继续得不到尊重等（Marx，1990，P.80）。 戈尔茨坦意识到，问题导向警务如没有被正确使用，将对警民双方产生消极影响。戈尔茨坦通过限制警察权限、加强监督和教育培训警员来减少警察滥用职权的现象，以及群众对警察潜在的对立意识和敌意。

“干涉却不逮捕”和“逮捕却不起诉”是这本书两大最主要的问题。前者就如对交通违法给予警告而并非开超速罚单这样的状况。后者是指在处理严峻的社区问题而又没有其他合适的方法解决，从而采取暂时性逮捕的状况。这样做的潜在危害是造成民族歧视以及司法不公正现象的继续存在。戈尔茨坦例举了在过去饱受争议，甚至法院已下发暂时搁置令的配偶间争端案和帮派犯罪案来证明这一观点。

15年前，密歇根大学的法律教授耶鲁·卡明撒（Yale Kamisar）（1976）在他的论文《当警察未上手铐时》（《When the CopsWere Not Handcuffed》） 中曾论及警察无节制执法权的危害性。同样，戈尔茨坦认为问题导向警务所带来的益处将在警察肆意妄为和专横武断地对待少数群体中消磨殆尽。他说，如果警察逾越职权或者违反自己工作原则将逮捕用作一种简易处罚程序，那么，这些不带起诉性目的的逮捕就是明显不公正的，甚至是违宪的。

问题导向警务亦具有成为政府工作的辅助性政治工具的潜力。尽管设计问题导向警务的初衷并不是支持政治性的警察活动，但在实际警务工作中却可能会涉及到这一方面的内容。作为一个试图解决社会问题的政治机构，警察或许在其经培训的范围内表现得过于热情和富于侵略性。戈尔茨坦承认警察会使用特殊的技术、能力与技能来处理问题，但是，他却未能意识到，或许警察并未准备好或者并没有打算开展社会工作，规劝卖淫者、拘留青少年逃学者、帮助戒酒戒毒和安顿醉汉。因为人们普遍认为受过专业训练的警察应该知道如何在特定的环境中用专业的方法解决问题，他们往往会对警察抱有不切实际的期望，幻想他们可以解决教会、家庭、学校以及社区邻里都无法解决的问题。

在宪政民主的氛围下，警务工作已经转变成以被动式接警为主即反对救助电话做出反应。戈尔茨坦忽略了被动警务的优点，而且我们并不能证明美国民众希望警察能够主动积极参与行政部门的政治活动。斯提克尔（1991）认为美国民众只是希望能够得到警察的保护。只有极少数的调查指出人们希望警察活跃在其传统职权范围之外的其他领域。就问题导向警务而言，警察一方面要锁定社区内的问题以确保人民的人身财产安全，另一方面，警察力量正在全面渗入以往由其他政府机构负责的领域并积极地进行着政治性实践活动。

综上所述，警察机构必须谨慎地施行和开展问题导向警务。

八、总结

艾伦·布鲁姆在其 《美国精神的封闭》（The Closing of the American Min（1987））一书中提到真正的开放意味着放弃当下令我们感到舒适的一切有魅力的事物。美国社会对传统的反应式警务十分满意且鲜有证据表明公众对警察有更多的其他要求。然而，戈尔茨坦的问题导向警务却认为警察需要执行更多他们原本不需要行使的职能。就当下我国政府的民主体系而言，想要应用一个真正主动型的警务结构或许并不现实。如何在那些因社会、道德与政治基础腐化而导致犯罪率上升的国家中发挥问题导向警务的作用而同时又不削弱正式机构的社会控制力呢？这一问题尚未得到解答。如果期望应用积极型的警务并不现实，那么美国社会就必须探索研究其他的警务模式。

戈尔茨坦著作中关于问题导向警务的阐述几乎都是只针对大城市的警局而言的，它忽视了小镇与农村的警务机构的作用。因此，他的问题导向警务显然是为大型的、问题百出的警察机构所设想的。在今后的研究中，我们显然需要加强探索将问题导向型警务运用到小镇与农村的警察机构的可行性。然而，问题导向型警察是否能被按部就班地运用到那些带有明显特征，并带有局限性的小型的乡村警务机构中去，这一问题依旧尚待探讨。

尽管警务管理领域的改革已经在进行，戈尔茨坦却无法明确具体地解释什么是问题导向警务，这也是其著作的一个最大的弱点。也正因如此，问题导向警务仍然是一个多变而难以捉摸的概念，以各种各样的形式被运用于不同的警察机构。但这也可能成为问题导向警务的一个最大的优点，即有能力在面对美国社会各种不同的社区时有弹性地随情景与环境的变化而变化以满足不同警局的需求。

1979年，戈尔茨坦意识到，鉴于警察常常被要求去干一些毫不相干、难以定义却又紧密联系的工作，想要定义问题导向警务这一概念是十分困难的。或许就是因为这样，其著作最终也没有解释到底什么是问题导向警务。但是，他概括出了六个组成问题导向警务的分析过程的因素。此外，他很少引用例子来证明问题导向警务的有效性。而且，戈尔茨坦并没有提供任何关于投入与回报的证据来说明问题导向警务的效率。

戈尔茨坦的著作适用于警员、警察局长、警校图书馆以及有刑事司法与警务研究项目的学术图书馆。警务科学家和刑事司法实践者必须熟知戈尔茨坦的问题导向警务研究。本书最适合政策制定者、城市管理者、立法者、刑事司法规划者、教授与研究生。由于本书需要阅读者拥有警务策略与程序的相关知识，故可能不太适合初学者。

总而言之，戈尔茨坦的问题导向警务提出了十分具有探讨性的问题，为研究者运用问题导向警务模式搭建了一个宽广的框架，并为21世纪的警务描绘了一幅十分具有潜力的发展蓝图。

［1］Bloom，A.（1987）.The closing of the American mind.New York：Simonamp;Schuster.

［2］Carter，D.L.，Sapp，A.D.，amp;Stephens，D.W.（1989）.The state of police education：Policy direction for the 21st century.Washington，DC：Police Executive Research Forum.

［3］Goldstein，H.（1979）.Improving policing：A problemoriented approach.Crimeamp;Delinquency，25，236-258.

［4］Kamisar，Y.（1976）.When the cops were not handcu ffed.In A.Niederhofferamp;A.S.Blumberg （Eds.），The ambivalent force：Perspectives on the police （2nd ed.，pp.319-324）.Hinsdale，IL：Dryden.

［5］Longmire，D.R.（1981）.A popular justice system：A radical alternative to the traditional criminal justice system.Contemporary Crises，5，15-30.

［6］Manning，P.（1990，October 26）.Issues in community policing.Presentation to the Beto Chair Lecture Series at the College of Criminal Justice，Sam Houston State University，Huntsville，TX.

［7］Marx，G.T.（1990）.［Review of Community Policing Rhetoric or Reality］.Contemporary Crises，14，78-82.

［8］Strecher，V.G.（1991）.Histories and futures of polic ing：Readings and misreadings of a pivotal present.Police Forum，1，1-9.

［9］Trojanowicz，R.C.，amp;Barns，D.W.（1985）.Perceptions of safety：A comparison of foot patrol versus motor patrol officers.East Lansing，MI：NationalNeighborhood FootPatrolCenter.

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1674-3040（2010）02-0072-05

2010-02-01

迈克尔·沃恩（MICHAEL S.VAUGHN），美国山姆休斯顿州立大学刑事司法学院教授、博士。

*来稿系英文稿，经作者授权，翻译成中文在本刊发表。由浙江警察学院07国际警务合作人才培养模式创新实验区学生夏文婕、沈宜嘉译，指导老师许韬。

（责任编辑：许 韬）