有效整合社会治安防范力量之思考——以嘉兴市社会治安综合治理为例

中共嘉兴市委政法委员会课题组

（中共嘉兴市委政法委员会，浙江嘉兴 314001）

有效整合社会治安防范力量之思考
——以嘉兴市社会治安综合治理为例

中共嘉兴市委政法委员会课题组

（中共嘉兴市委政法委员会，浙江嘉兴 314001）

社会治安综合治理不仅是职能部门的事，它牵涉到千家万户，因此必须发动群众、依靠群众才行。嘉兴市在此过程中启动了三个工程：即启动“天网”工程，切实提高了技术防范水平；启动“人防”工程，切实增强了治安辅助力量；启动“群防”工程，切实加强了治安防范能力。同时，把工作的着力点放在有效整合社会治安防范力量上，通过建立准确精确的研判系统，建立客观公正的评价系统，达到了整合的目的。

社会治安综合治理；治安防范力量；整合；嘉兴市

随着社会结构的深刻变迁，传统的社会结构已经打破，社区日益成为人们生活的基本单元，成为人流、物流和信息流的聚散地，生活在社区里的群众业已成为做好治安防范工作的基本力量。只有群众的自我防范意识提高了，积极性调动起来了，才有可能把各项防范措施落到实处。自古以来的治安实践证明，社会治安是民众的治安，而不是职能部门的治安，单纯靠职能部门和法律是不能有效打击犯罪、维护社会长治久安的。

一、嘉兴市治安防范工作现状

近年来，嘉兴市各地各部门高度重视治安防范工作，坚持全党动手、各方参与、齐抓共管，建立健全了各类群防群治网络，把治安防范的各项措施落到城乡基层各个单位、各个领域、各个系统。

（一）启动“天网”工程，切实提高了技术防范水平。嘉兴市政府办专门下发了《嘉兴市社会治安动态视频监控系统建设实施意见》，提出通过三年努力，构建技术兼容、系统完善和全方位、多层次、基本覆盖全市的监控和指挥系统，使全市社会治安动态视频监控系统前端（探头）达到5万个的目标。通过近一年的实践和努力，各项任务进展顺利，全市公共街面和小区已新增视频监控系统前端（探头）4914个，累计达到8386个，单位内部新增6971个，累计达到32399个，总探头数已超4万个，实现了基本覆盖全市的年初建设目标。市视频监控中心已与省级平台实现联网，所辖县（市、区）视频监控中心全部与市视频监控中心实现并网连接，全市74个镇（街道）中已有68个镇（街道）建立视频监控中心，其中64个已与县（市、区）视频监控中心联网，为加强社会治安防控提供了科技支撑。一年来，通过视频监控发现并抓获各类违法犯罪嫌疑人1109人，协查治安案件1102起，协破刑事案件528起，协破命案11起，协破五类案件41起，协破“两抢”案件94起，有效提升了驾驭社会治安的能力。

（二）启动“人防”工程，切实增强了治安辅助力量。加强社会面的治安巡逻工作，建立采取专业巡逻、业余巡逻、志愿者巡逻和护村队员巡逻等多种形式相结合的网格化治安巡逻体系，提高见警率、巡查率，增强群众安全感。公安机关对全市实行治安巡逻网格化划分，建立88个分巡区、304个小巡区，形成重点突出、相互支持的巡防警力协同体系。为切实增强基层综治实力，缓解警力紧张矛盾，各级党委、政府纷纷出台实施意见，加强社会治安辅助力量建设。深入调查研究、严格培训考核、完善保障制度，对社会治安辅助力量的类别、数量、保障方法、运作机制等提出了综合性意见，有效地保障了社会治安辅助力量的队伍稳定与长远发展。与此同时，广泛吸纳党员干部、退伍军人、新居民协管员、保安等各类群体参与治安防范。目前，全市共建立村（社区）和工业集中区专职联防队460支8310余人，护路护厂护村等队伍3085支26000余人。

（三）启动“群防”工程，切实加强治安防范能力。

一方面，依托基层组织不断夯实综治基层基础。加强镇（街道）综治工作中心规范化建设，明确联防、联治、联勤、联创、联调等“五联”工作机制，切实提高治安防范的组织能力。推进城乡社区警务建设，制定了《嘉兴市城乡警务站（室）勤务、保障、评估、激励等四个机制》，推动警务站（室）规范化运作，全市共建成警务站（室）380个，配备民警525名、协警1801名，进一步提高了见警率、管事率。加强治安卡点建设，严密控制省、市、县要道，全面形成层层围堵、多方联动的治安防线。目前全市建立固定治安卡点42个，其中市本级投资382万元，调整、增建了10个治安检查服务站。建立出租车出城登记检查制度，共登记检查出租车13万余辆次、社会车辆2.7万余辆次。另一方面，依托系统、部门不断提高基层单位防范能力。充分发挥市平安办成员单位的行政管理职权优势和职能作用，在多行业、多领域开展系列平安创建活动，形成一家为主、多家参与、条抓块包、齐创共建的工作机制。目前，已在校园、家庭、医院、药店、专业市场、金融网点、旅游景区、星级饭店（宾馆）、物管小区、建筑工地、宗教活动场所、农产品基地、电网、航道、城市公交等13个行业、领域开展了20项系列平安创建活动，并计划用三年左右的时间达到创建要求，以各行业、各领域的“小平安”累积成全市的“大平安”。

二、嘉兴市治安防范工作存在的薄弱环节

近年来，随着大量新居民的涌入，违法犯罪活动的复杂性加剧，盗抢案件、涉黄涉赌涉毒案件在新时期呈现出了新特点，再加上以群体性对抗事件为突出表现的社会不安定因素时有激化，使得嘉兴市的治安防控体系面临严峻考验，也暴露出了一些缺点和不足。

（一）治安防范责任意识不够到位。无论是政府层面，还是基层单位和社会公众，对加强群防群治的意义和必要性的认识有待进一步提高。在政府层面上，发动和引导推进义务巡防、社会化安全防范等方面职能还有待于进一步发挥。尤其是在加强专职队伍建设上，政府的职责更为明显，需要进一步加大投入。在单位层面上，部分企业认为社会治安好与不好那是政府的事，自己交了税，政府就应该提供良好的治安服务，存在治安防范与自己无关的思想。有些单位只知道把生产经营搞上去，不知道“看好自己的门、管好自己的人、办好自己的事”，加强内部人员的思想教育和各项安全防范工作，防止发生重大犯罪和重大治安问题也是自己的职责。在公众层面上，部分居民存在侥幸心理，认为防范措施需要花费一定的财力，即使不去防范，也不一定会发生问题，而防范了不发生问题那么投入防范的财力就成了泡影。在这种心理的影响下，很多家庭不安装和不使用物防、技防等安全设施，呈现出“不会防、不去防”现象。从当前的情况来看，大多数的群众认为治安防范的责任在政府。

（二）治安防范人员配备不够到位。经费来源不畅。现有农村治安巡防队的经费筹备，主要由镇（街道）党委政府、行政村、企事业单位单独出（捐）资筹集。但由于少数镇（街道）政府财政紧缺、行政村无经济来源等多种原因，巡防队的经费来源不畅，得不到长期保证，导致巡防人员数量逐步减少，队伍巡逻工作时续时停，有些巡防队只能每周治安巡逻一至二个晚上，甚至有的护村队流于形式。一是人员保障不力。巡逻队员不仅经常在夜间巡逻，而且面对的是穷凶极恶的违法犯罪人员，巡逻工作既辛苦又危险。但队员的工资待遇明显低于一般工厂员工的收入，队员的巡逻防护装备差，队员在巡逻中被违法犯罪嫌疑人袭击致伤的事件时发，而且队员的养老保险、人身意外保险、大病医疗保险等保障不足。二是巡防队伍不稳。由于保障不足、工资待遇低，队员在思想上存在着临时工的想法，队员积极性难以充分调动；也由此导致队伍人员流动量大，据统计仅2008年，全市农村专职巡逻队有近10%的队员流走，造成队伍不稳定，给队伍长效管理和提高巡逻效能带来难度。三是巡防效率较低。一些卫星定位系统和高科技通信设备的缺乏，致使巡防工作不能高效率运转。同时，一些基层巡防单位的巡逻队员单警装备配备不齐，巡防车辆、通信器材等基本装备都已老化，致使防范工作捉襟见肘，步履艰难。

（三）治安防范力量整合不够到位。目前，嘉兴市治安防范队伍从数量上来看还是比较多的。不仅有政府出资组建的专职巡防队、单位内部聘请的保安队伍，还有由党员干部、退休工人、民兵预备役、退伍军人组成的义务巡逻队，有些地方还将送奶工、保洁员、新居民协管员等纳入了治安信息员的队伍。这样庞大的一支队伍，如何管好、用好，发挥其作用是关键。就当前情况来看，治安防范力量整合还不够到位。一是组织机构不够统一。各类群防群治组织分属不同的主管部门和行业，在参与治安综合治理上的责权也不一致，往往存在管理难统一、工作难协调、效能难整合的问题，需要一个强有力的组织机构对这支队伍进行统筹协调管理。二是职责任务不够明确。各支队伍、各位队员的工作职责还不明确、承担任务还不清楚、评价体系还不完善。很多人员还停留在名单上、停留在数字统计中，没有真正发挥作用。三是工作机制不够健全。各类群防群治队伍在日常勤务、信息报送、应急处置方面没有建立统一的职责制度，不能做到按章理事、规范运作。缺少定期的业务培训和知识更新，对巡防工作的相关规程不熟、安全保护意识不强，业务素质有待进一步提高。

三、整合嘉兴市治安防范力量之思考

警力有限，民力无穷。维护社会治安稳定，光靠职能部门的力量是不够的，其根本出路在于发动群众、依靠群众、组织群众，实行专群结合，这样构筑的打击预防犯罪的防线才是牢不可破的。嘉兴市力争通过三年努力,通过创新和调整治安防范工作模式，共建一个组织、共享一个平台、共用一支队伍，不断整合治安防控力量，着力提高动态环境下的整体治安防控能力，最大限度地挤压犯罪空间。在具体整合中，需要做好以下三方面工作。

（一）共建一个组织，建立科学高效的指挥系统。

为确保各类群防组织在治安防范中充分发挥作用，必须建立起政府牵头、综治协调、公安负责的治安防范工作模式。

1.坚持政府牵头。社会治安一直强调综合治理。早在1991年中央就加强社会治安综合治理工作作出了两个《决定》，明确提出社会治安综合治理工作实行“属地管理”原则。各级党委、政府在社会治安防范中承担着不可推卸的领导责任，而辖区范围内的企事业单位也必须自觉服从所在地党委、政府的统一领导。因此，搞好社会治安防范工作，各级党委、政府要从思想上、组织上、工作上加强对治安防范工作的领导，建立专门的治安防范工作领导小组，由党委、政府分管领导挂帅，综治办及相关部门分管领导参与，定期研究分析当地治安形势，部署落实相关工作措施。

2.坚持综治协调。综治办必须发挥好参谋和助手作用，负责畅通治安防范领导小组领导与成员之间的沟通、理顺成员单位之间的关系。在县（市、区）一级，必须充分发挥好综治成员单位的作用。按照“抓系统、系统抓”的要求，深入开展系列平安创建活动，不断增加创建的部门，不断增加创建的单位，不断增加创建的载体，实现创建区域的基本覆盖，推进平安创建活动向社会最末端延伸。在镇（街道）一级，必须充分发挥好综治工作中心的作用。按照“8+X”模式，在综治工作中心这一工作平台下，有效整合综治、信访、司法、人民调解、警务、禁毒、流动人口服务管理、安全生产等部门，同时根据实际需要吸收其他社会管理力量参加集中办公，联合开展工作。按照“五联”工作机制的要求，落实“联防”工作机制，积极推广科技防范手段，落实各种治安防范措施。

3.坚持公安负责。在综合治理社会治安中，公安机关必须发挥好主力军作用，具体负责本辖区的治安防范工作。一是要定期开展好治安形势分析。组织建立定期例会制度，定期分析汇总治安情况、交流讨论经验做法和存在的问题，发布治安预警预报。二是要组织开展好治安巡防活动。根据工作的侧重点和工作对象的不同，对各类群防群治队伍制定相应的日常作息制度，增强其针对性和科学性。三是要组织培训好群防群治队伍。加强对本级各类群防群治队伍的教育培训、业务指导、检查考核等工作。全面负责指挥、协调、指导、考核辖区的群防群治队伍及工作开展。

（二）共享一个平台，建立准确精确的研判系统。

为适应社会日益信息化、犯罪活动日趋智能化的客观现实，要以各地公安局视频监控系统管理平台为指挥中心，以基层派出所监控中心为基础平台，形成“全方位”、“全时空”的社会治安视频监控运行体系和机制。基层派出所要整合技防资源，运用现代化的管理手段构建起集视频监控、卫星定位、信息研判“三位一体”的治安防范管理决策平台，用知识、信息、技术力量武装治安防范管理全过程。

1.依托视频监控系统，实时掌控街面情况。按照“规划科学、布局合理、技术可靠、先进实用”的原则，坚持“整体规划、分步实施”，全面推行社会治安动态视频监控体系建设。加强对重点、要害部位以及治安复杂场所的实时监控，提升防控能力。从实战的角度出发，将设在派出所内的视频监控设备操作平台，落实专人予以实时监控，并使监控与巡逻力量紧密呼应，提高及时发现和打击犯罪的能力，使之真正发挥“案前震慑、案中抓现、案后备查”的综合性打防控功能。在开展视频监控系统建设的同时，必须注重探索系统运行、维护、管理等运行机制，研究制定各种规章制度，加强监控人员政治和业务素质的培养培训，确保系统正常运行和长效发展。

2.依托卫星定位系统，实时掌控力量分布。无论从力量调配的角度，还是巡逻考核的角度，都需要实时掌控辖区范围内可支配的防范力量数量、分布的区域位置。一是通过卫星定位系统，实时了解人员位置。巡防队员在巡逻时每人配备一个带卫星定位系统的对讲机，通过基层派出所监控中心网上地图直接了解到巡逻人员所在位置，掌握巡逻力量的分布情况。二是通过卫星定位系统，实时掌握巡防线路。该巡的地方一个不能少，不用巡的地方一个也不用去，实行实时监控，确保巡逻线路的到位。三是通过卫星定位系统，实时调动巡防力量。当附近发生重大治安刑事案件时，专职巡防队员不在附近的情况下，可以就近安排企业保安等群防群治力量第一时间赶到现场解决处理有关问题，真正做到科学调配有限的警力资源。

3.依托信息报送系统，实时掌控治安形势。要将更多的信息和研判成果输入治安防范管理决策系统，在具体防范中转化为战斗力。一是要拓宽采集渠道。要坚持公开和秘密相结合，人力和技术相结合，运用多种手段，全方位、多角度地收集、准确地获取深层次、内幕性、预警性的情报信息。二是要提高研判能力。要运用先进的技术和方法，做好信息的积累、跟踪、整合、分析和研究，善于从大量零星、分散的信息和个案材料中总结、提炼出深层次、预警性的信息，并在分析的基础上制定出科学合理的防范预案，指导日常的巡防工作，从而有效降低案件的发生率。三是加强沟通交流。通过设立短信平台、建立QQ群等方法，定期发布预警性信息，使各类信息可以迅速传达到各个层面的人员，增强辖区群防群治人员参与治安防范的主动性和积极性。

（三）共用一支队伍，建立客观公正的评价系统。

积极探索新形势下专门工作与群众路线相结合的有效途径，采取多种措施整合社会力量，充分发动群众参与治安防范工作，实现警民携手共创平安、共同维护社会治安、建设平安家园的良好氛围。

1.建立明确的日常勤务机制。对各类群防群治队伍在参与治安综合治理、做好安全防范方面的职责要进一步明确和细化，做到职责任务清晰、工作方向明确。一是做到专职主导。在经济条件许可的地区，可以通过辖区行政村单独出资、镇（街道）、行政村或企事业单位联合出资等方式筹集资金、招聘人员，组建专业的治安巡逻队伍。在公安机关的业务指导下，开展治安巡逻工作。二是做到广泛吸纳。由政府、公安和单位联动，积极发动各镇（街道）的邮递员、街面清洁工、抄（水、电）表员、送纯净水人员等警务边缘人员和农村各村民小组的便民店业主参加治安巡逻志愿活动，边工作边巡逻，既当巡逻员又当信息员，积极为公安机关提供各类违法犯罪活动线索。各级党委政府要支持、引导全市各企事业单位、社会各界和广大群众参与志愿者义务巡逻活动，参加义务巡逻的党员、村民所在企事业单位既要保证志愿者的休息时间，又要按照日常工作日的工资额度发放。三是做到合理安排。根据工作的侧重点和工作对象的不同，对各类群防群治队伍制定了相应的日常作息制度，增强其针对性和科学性。由镇（街道）综治委牵头，行政村组织一定数量或一定区域范围内的农户以一户一人、轮流排班、义务巡逻的形式开展邻里互防活动；各社区、居委会对有条件的居民小区，要组织发动小区全体党员开展义务治安巡逻活动。

2.建立完善的应急处置机制。按照“日常按责工作，战时统一调度”的原则，保证在遇到重大行动或发生重大事件时能快速反应，使群防群治队伍能召之即来，来之能战，发挥整体作战的优势，建立并完善应急处置工作机制。一是要制订预案，明确职责任务。在县（市、区）一级预案中，明确处置重大紧急事件的领导指挥机构，完善各类队伍的领导体系，确定卡点的位置、责任单位和责任人，明确领导指挥的权限、处置的程序、工作措施和注意事项等，做到一有重大突发事件，各类队伍能够迅速调集、迅速到位、迅速处置。各镇、街道也都针对各类可能发生的重大突发事件，相应地制定辖区的应急预案。二是要经常演练，确保实战能力。应急预案对各类群防群治队伍的调动指挥、设卡堵截巡查的组织实施、通信和车辆的保障等要预先设计，并通过演练使各类群防群治队伍及时熟悉和掌握，确保在实战中发挥整体作用。

3.建立科学的考核奖励机制。应设立专项经费，建立健全群防群治工作定期考评制度，年终对成绩突出的地区进行表彰奖励。一是要科学设计考核内容。围绕刑事案件总量、“两抢”案件、窃车案件和居民区入室盗窃案件等刚性指标，以及组织领导、队伍建设、制度建设等基础性工作开展情况，制定考核标准。二是要严格实行考核奖励。治安防范工作领导小组办公室要定期组织成员单位，根据考核标准组织人员进行考核评分，对排名靠前的街道、镇分别给予物质和精神奖励，并将考核结果进行书面通报。三是要积极鼓励志愿人士。要制定相应的《群众破案奖励办法》，对提供线索破获治安、刑事案件或打击违法犯罪人员的按规定予以奖励；由公安机关每半年组织开展优秀治安志愿者评选活动，并予以适当奖励；由特殊行业从业人员所在单位考量其治安巡逻工作实绩，在日常或年度考核中予以一定奖励。

D616

A

1674-3040（2010）02-0016-04

2010-02-05

课题组负责人：中共浙江省嘉兴市委政法委员会副书记宋家聪，成员：朱国清、朱红。

（责任编辑尤炜祥）