对安徽巢湖市政策性农业保险制度设计及其实施效果的调查与思考

江 菲

（暨南大学经济学院，广东广州510632）

对安徽巢湖市政策性农业保险制度设计及其实施效果的调查与思考

江 菲

（暨南大学经济学院，广东广州510632）

安徽省巢湖市政策性农业保险制度的设计具有突出的特点，总结其实施成效和工作经验，探索实施中存在的问题，提出进一步改进的措施，为欠发达地区尤其是粮食主产区全面开展政策性农业保险提供借鉴。

政策性农业保险制度实践效果思考

最近几年来，随着各项支农惠农政策的实施，“三农”投入进一步加大，农业现代化水平不断提高，农户、种养大户、农业产业化龙头企业和农村经济合作组织的农业保险意愿与需求日益增强。推进保险业改革发展、积极开展政策性农业保险已成为事关农村经济全局和广大农民群众切身利益的一件大事。安徽省巢湖市政策性农业保险制度安排具有其特点，其经验为欠发达地区尤其是粮食主产区全面开展政策性农业保险提供借鉴。现将调研情况报告如下。

一、巢湖市政策性农业保险的制度框架

巢湖市《2010年政策性农业保险实施办法》规定，巢湖市政策性种植业保险采用“保险公司与地方政府联办”模式，经营风险由地方政府和保险经办机构共担。巢湖市政策性养殖业保险采用“保险公司自营”模式，保险经办机构在政府保费补贴政策框架下，自主经营，自负盈亏。其做法是：

（一）统一承办。市政府确定人保财险巢湖市分公司、国元农险巢湖中心支公司为巢湖市政策性农业保险承办单位，并由市政策性农业保险工作领导小组办公室与人保财险巢湖市分公司、国元农险巢湖中心支公司签订《巢湖市政策性农业保险业务经营协议》，委托其代办农业保险业务。一是市、县区保险经办单位要设立专门农业保险管理部门。二是根据地域特点及政策性农业保险工作开展的需求，经办保险公司按片或按乡（镇）设置“政策性农业保险服务中心”，并在每个行政村做到有一名“保险代理人”，以健全的网络机构为农民参加政策性保险提供服务。

（二）政府支持。中央、省、市、县四级财政预算安排保费补贴资金。全市四县和居巢区保费补贴比例为：种植业保险保费中央财政补贴40%、省财政补贴30%、县财政补贴10%、种植场（户）承担20%；能繁母猪保险保费中央财政补贴50%、省财政补贴25%、县财政补贴5%、养殖场（户）承担20%；奶牛保险保费中央财政补贴30%、省财政补贴25%、县财政补贴5%、养殖场（户）承担40%。

市开发区保费补贴比例为：种植业保险保费中央财政补贴40%、省财政补贴20%、市财政补贴10%、区财政补贴10%、种植场(户)承担20%；能繁母猪保险保费中央财政补贴50%、省财政补贴21%、市财政补贴4.5%、区财政补贴4.5%、养殖场(户)承担20%；奶牛保险保费中央财政补贴30%；省财政补贴21%、市财政补贴4.5%、区财政补贴4.5%、养殖场(户)承担40%。

同时规定有条件的县（区），可适当提高农户特别是“五保户”、特困户的保费补贴比例，减轻农户保费负担。鼓励龙头企业、农村经济合作组织替农户承担一部分保费。县（区）保费补贴不到位的，中央和省财政不予补贴。

（三）自愿参保。凡在本市行政区域内从事水稻、小麦、玉米、油菜、棉花、大豆、能繁母猪和奶牛生产养殖的农户、龙头企业及各类合作经济组织，均可参加投保。可以由农户分散参保，也可以由镇（街道）农业服务中心组织农户统一参保，或由农业企业、专业合作组织带领农户集中参保。前提是农户在充分了解政策前提下自愿参加保险，对投保人承担的保费，应由投保人主动交费，不得采取代扣代交方式，强制农民保险。

（四）市场操作。借助商业保险部门既有的人才、组织、技术、管理等资源，对农业灾害进行定损、理赔，减轻政府有关部门对农业灾害的调查、核定和补贴压力。改变事后救济的被动救灾模式，建立事前预防的主动防灾机制。

（五）封闭运作。保险公司可按当年种植业全部保费收入15%提取经营费用。这部分费用中，保险公司要拿出一部分用于开支，包括在镇设立机构的费用和聘请保险代理人员的费用、宣传费用、奖励有关人员费用等等。总保费其余85%都用于理赔，当年用不完的结转下年，专户存储，年年滚动，专款专用。

（六）超赔确保。理赔发生超赔时，保险公司最高按所收保费的3倍予以理赔，发生3倍以上部分，由县级以上各级政府负责筹措资金赔偿，发生大灾以及发生全市整体绝收时，由省政府安排资金解决。

（七）全面监管。农业保险是一项政策性、技术性、专业性都非常强的工作，也是一项阳光工程、惠民工程、民生工程。市政府成立政策性农业保险工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在市财政局，具体负责政策性农业保险的日常工作。各县（区）成立农险办对全市的政策性农业保险进行全面监管。

二、巢湖市政策性农业保险的主要特点

巢湖市政策性农业保险在借鉴其他地区做法的基础上，针对财力有限、农业占有很大份额这样的特殊性，结合巢湖实际，建立了鲜明的制度体系。

（一）突出政策性农业保险的联办性。政策性农业保险与一般商业保险不同，一是投保阶段政府给予推动，各级财政拿80%的配套资金，农民只要支付20%的保费；二是经营种植业的市级保险机构赔付资金不足的，可向省级保险经办机构和省财政厅申请使用种植业保险巨灾调剂资金；保险经办机构在经办保险理赔时，如出现超赔情况，保险经办机构承担3倍以内的超赔责任；超赔3倍以上的，由各市筹集资金解决或通过购买再保险化解，仍有困难的，向省政府报告；全市发生整体绝收的，专题报省政府研究。养殖业保险经营盈余暂不作为利润进行分配，滚存使用，以备大灾赔付。

（二）低保障和广覆盖相结合。这是巢湖政策性农业保险改革与发达地区不同的地方，因为巢湖是一个农业大市，财政仅是吃饭财政。首先，在对农业保险保费的补贴方面，补贴险种按照“低保障、广覆盖”的原则确定保障水平，以保障投保户灾后恢复生产为出发点。其次，巢湖市将政策性农业保险不是定位在生产全过程保险，而是保生产期成本。比如种植业保险金额的依据为保险标的生长期内所发生的直接物化成本（包括种子、化肥、农药、灌溉、机耕和地膜成本），养殖业保险金额的依据为投保个体的生理价值（包括购买成本和饲养成本）。

（三）市县联动，全面推进。巢湖市政策性农业保险是在市政策性农业保险工作领导小组的统一领导下有效运转，各县（区）相应建立政策性农业保险工作领导小组。市级制订全市统一的保险政策，县级负责组织发动，贯彻落实。形成了一个市县联动的农业保险领导和工作体系。在农业保险基金设立和管理上，各县（区）负责农业保险基金的日常运作和风险管理，市级负责市级险种保费补贴，充实农业保险基金。同时，为提高保障程度，市及市以上政府还制订巨灾应急预案，建立了农业巨灾保障风险储备金。

（四）政府主导和市场运作相结合。实施农业保险仅靠市场运作无法完成，需要政府和市场同时发挥作用。政府推动为政策性农业保险的顺利实施提供了保障，市场运作则提高了保险的运转效率。巢湖市政策性农业保险在实践过程中，既实现了政府职能的“到位”，又发挥了市场力量，实现了两者较好的结合。在政府主导方面，一方面由政府出面，成立领导小组和工作组织，专门负责农业保险推进工作；另一方面政府掌控农业保险基金，实行政府兜底，确保农业保险顺利推行和健康发展。在市场运作方面，充分发挥人保财险巢湖市分公司、国元农险巢湖中心支公司在险种设计、保费收缴、定损理赔等方面的专业技能和水平，实现了农业保险低成本、高效率运转。

（五）将政策性农业保险确定为一项民生工程。政策性农业保险被巢湖市政府纳入民生工程，一方面强化了政府的责任，另一方面又将完成的情况作为政府考核的内容。这有利于明确工作职责，落实目标任务，从而更加有效地推动政策性农业保险快速、全面开展。

三、巢湖市政策性农业保险的实施效果

2009年，巢湖市四县（无为县、和县、含山县、庐江县）二区（居巢区、巢湖经济技术开发区）全部开展了政策性农业保险工作。全市养殖业保险投保5.1262万头,总投保率99.48%；种植业投保面积620.3118万亩，总投保率88.15%。从一年的运行效果来看,主要表现在以下方面:

（一）政策性农业保险在农业发展中的“稳定器”作用开始显现。巢湖市2009年农户上交种植业保费总额是1443.76万元，各级财政补贴种植业农户保费5347.80万元。农户上交养植业保费总额是61.1952万元，各级财政补贴养殖业农户保费239.70万元。虽农民缴纳和财政补贴合计保费仅为7270.96万元，但却为农户搭起了保险金额达17.56亿元的农业生产风险保障网,有效地发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用，政策性农业保险在农业和农村发展中的社会“稳定器”和经济“推动器”作用初步显现。

（二）财政支农体系得到进一步完善。巢湖实施政策性农业保险，由直接损失补贴变为保险保费补贴，由灾后救助变为灾前保险，使农业生产风险提前分散转移，提高了农业抗风险的能力，稳定了农业生产，保障了农民收入。2009年，全市共赔付2941.63万元,其中种植业保险赔付2623.60万元,养殖业保险赔付318.03万元。

（三）有效保证了农业生产稳定和国家的粮食安全。粮食主产区通常也就是欠发达的地区，这部分地区目前虽不富裕，也往往不被重视，但从国家角度来说，对农业稳定发展和国家的粮食安全又是格外的重要。一是可以大大地减轻农民因灾害带来的损失，减小灾害带给农民的收入波动，有利于农民灾后尽快地恢复生产和生活。二是可以为农户对农业投资提供保障。农民可以放心的增加农业投入，扩大农业再生产，从而实现农民增收。三是可以在一定程度上化解农业经营者在新品种试验中的资金风险，能够提高经营者试验新品种的积极性，从而有利于农村产业结构调整。

（四）培养了农民的风险意识和市场意识。对种植业实行政策性农业保险采取联办模式而不是政府直接补助方式，有效的说明了现在是市场经济，国家虽然要大力支持和保护农业，但不能大包大揽一切事务，而是要与国际惯例接轨。这有效地增强了农民的责任意识，通过有条件的理赔，调动农民防灾、避灾的积极性和主动性，并通过这种方式培养了农民的市场意识，按市场规律办事。

四、巢湖市政策性农业保险存在的问题

（一）农民参保意识还不强。由于欠发达地区，农业生产长期“靠天吃饭”，农民大部分没有风险防范意识，农民普遍对农业保险理解不透、认识不足，宁愿抱存侥幸心理，甚至还有人错误地认为农业保险是向农民变相收费。

（二）乡村干部对政策理解不透彻,行政推动力度小。主要表现在宣传不深入，政策导向不明确。农民自愿保险，不仅指政府不强求，更重要的是在政策性农业保险中，“国家交多数，个人交少数，政府不但补钱，而且不强求参加保险，让农民自愿参加”。宣传的目的是发挥好政策的导向作用，让农民理解政策性农业保险，是自觉自愿、心甘情愿去参加农业保险，而不是不做深入的宣传发动工作。此外也存在部分乡镇对农业保险重视程度不够，畏难情绪大。有的村干部还担心工作做不好，村民责怪，会上访，多一事不如少一事，“舍大家，顾小家”的思想仍在作怪。

（三）保险公司的农业保险网络正在起步阶段，经营管理水平不高，理赔难度大。一方面是保险的道德风险难以防范控制，如计税田亩与实际面积存在差异，保费计算不一，带来赔偿计算不同；有的农户选择易受灾田亩投保，其他地块不保，理赔时产生麻烦；加之保险网络在乡镇还没有实现全覆盖，农户与保险公司之间信息不对称，增加了防范控制道德风险的难度；另一方面保险公司在乡镇的网点没建好，服务不到位。在调研中常听到的一个词，叫“两难”——缴费难、理赔难。缴费难，难在涉及到政府的推动力度与农户是否积极参与。理赔难，难在勘查定损上，存在勘查不迅速、农民不满意、兑付不及时的情况。还有一个方面在于，政策性农业保险政府不允许保险公司有大的利润，保险公司又要大量的投资，两者相比心里落差大，保险公司主动性不强。

五、进一步完善的思考

(一)必须做好宣传工作，切实提高农业参保率。在欠发达地区，一方面由于政府财力有限，保额偏低，与农民需求有一定差距。比如水稻每亩300元的保额，不足以弥补农户投入的种子、化肥、农药等物化成本，难以化解农户的种植风险；另一方面，在欠发达地区，虽然农民有投保欲望，但因收入相对偏低，影响其投保积极性。据2009年安徽省统计公报，全省2009年农民人均纯收入4504元，人均生活消费支出3655元，结余仅仅849元。由于收入有限，导致农户出现选择性投保趋向。因此，提高农业参保率成为欠发达地区的首要任务。一要采取各村张贴宣传画、悬挂横幅、发放手册等形式，利用广播、电视等媒介，广泛深入宣传政策性农业保险；二要实行重点突破，对种粮大户宣传到位，并通过他们向农户进行通俗易懂的宣传；三要对理赔事例开展专项宣传。理赔过程也是宣传工作的继续与拓展，通过宣传，将“多年致富，一灾返贫”、“政策性农业保险是花小钱买大安”的道理深入人心；四要赋予基层政府和村委会政策性农业保险推广职责，落实好保险代理员、协保员制度，设置专人负责，让农民真正了解政策性农业保险是一项民生工程。

(二)必须强化对政策性农业保险的服务，做好农业保险基础性工作。要突出政策性农业保险的联办和民生性质，破除行政部门在为商业保险公司办事的心理障碍，强化为民服务观念，履行职责来加大行政推动力度。在此基础上，建立健全市、县、镇、村四级行政农保工作网络，每一级都做到机构、人员、经费、办公场所“四到位”；要动员、组织、协调农村基层组织做好协保工作，保险承办机构要在经营费用中适当地拿出一点经费，用于基层组织和协保员做好协保工作；要发挥市县农险办的牵头作用，建立协调机制，取得农业、水利、气象等部门的支持配合；财政部门在承担农险办日常工作的同时，要足额落实配套资金，做好保障补助资金的筹集、拨付和清算工作，加强对政策性农业保险补贴资金使用的跟踪督促和检查指导。

(三)必须创新缴费模式。当前的缴费方式可以称之“农民自交式”，即农民自己交保费20%，各级政府拿80%，农户每亩只交2-3元左右。事实上要农民直接交钱，影响了农户的主动性，应当根据欠发达地区的实际情况，创新缴费模式。在实践中可作如下探索：一是种粮大户代理制。由于种粮大户投保积极性高，可以发挥传帮带作用，劝其代理农户投保业务，明确其投保责权利，这样对缴费、理赔都有好处，更能加快发展一个区域的政策性农业保险。二是以行政村为单位进行参保。行政村可以发挥其集体组织的功能，全权代理村民投保业务。当然，具体的经办人员一定要务实勤快，村民信得过。三是政府代扣式。由于收缴每亩2-3元的保险费，要投入大量的行政成本。而对农民的粮食直补也是由政府发放，因此可以化繁就简，从中代扣。当然，要跟农民讲清楚，让老百姓心知肚明，清清白白。四是政府代交式。由于田亩数不明确，在发放粮食直补资金时引发了很多负面的效应，政府的政策意图也没有得到实现。因此可以结合农业保险，来核实田亩数，然后公平发放各种惠农资金。国家可以定在一定期限内代替农户上交保费，以查明农户田亩的真实数据，这样，能加快推进政策性农业保险，又能获得真实的土地田亩，所花费用也不大。

（四）必须在理赔服务上下功夫，切实维护投保农户利益。理赔工作是政策性农业保险的关键环节。保险经办机构要转变经营理念，一方面要正确引导基层和农户如实上报灾情，另一方面要主动、快速地搞好理赔服务。从重承保业务向承保与理赔并重转变、从重承保数量向重保险质量转变，实行全过程精细化管理，全面提升农业保险服务水平。一是经办保险公司要简化理赔手续，提高理赔速度，授权基层分支机构一定理赔权限，完善客户回访制度。二是理赔工作严格按有关规定执行，如出现大灾情况，按规定组建以保险经办机构为主、有关部门参加、乡镇配合的联合查勘小组办理查勘定损工作。理赔工作要统一标准、公开程序、张榜公布，接受社会监督。坚决杜绝惜赔、少赔和拖赔等损害农民利益的行为。三是实行理赔责任追究制和限时结案制，做到准确、及时、科学、合理理赔。四是规范理赔程序及手续，保证理赔资料完整，包括出险通知书、现场勘查记录、估损清单、现场查勘照片、保险单正本复印件、鉴定报告等。

（五）必须创新政策性农业保险工作思路。政策性农业保险目前在全国还没有统一和成熟的固定模式，尤其在欠发达地区，在政府扶持有限的情况下如何做好政策性农业保险，更要我们大胆探索。一要探索适合各地农业生产的自主保险的险种。二要探索政策性农业保险如何与日常防灾工作相结合，探索政策性农业保险的实施与现代农业示范基地建设、农业产业化项目、土地治理、水利建设和惠农政策以及财政支农工作相结合的路子。三要探索以农村基层组织和农技人员为依托，通过保险代理方式建立起适合农村特点的工作渠道，完善服务咨询网络。四要探索拓展农村保险与农村金融互动的路子，将保险与贷款结合起来。

责任编辑：钟祖田

book=27,ebook=27

2010-04－10

江菲，暨南大学经济学院2009级金融专业硕士研究生。