安徽如何协调皖北地区的发展

张谋贵

（安徽省社会科学院，安徽合肥230051）

安徽如何协调皖北地区的发展

张谋贵

（安徽省社会科学院，安徽合肥230051）

本文分析了皖北地区与全省的差距及其发展的基础条件，从安徽区域协调发展的视角，提出了加快皖北地区发展定位、重点及发展措施。

协调发展皖北地区加快发展

落实科学发展观，要关注区域协调发展。皖北地区是安徽省重要的粮食产区、能源原材料基地，人口众多，区域广阔，其经济的发展影响着全省经济发展的速度、崛起的高度、和谐社会建设的深度，对全省经济社会发展十分重要。2008年省委、省政府出台了《关于加快皖北和沿淮部分市县的若干政策意见》,是安徽省贯彻落实科学发展观，推进区域协调发展的重大战略举措，其意义是重大的。但皖北地区非常特殊，在当前条件下，快速发展难度也比较大。怎样科学合理定位，从哪里入手，选择怎样的发展方式，近期发展重点是什么，都是我们急待思考的问题？

一、皖北地区与全省的差距

以2007年末的数据统计，皖北地区总面积41870.08平方公里（根据《关于加快皖北和沿淮部分市县的若干政策意见》中的三市六县，即亳州、宿州、阜阳市和五河、固镇、怀远、风阳、寿县、霍邱，下同），占全省的30%，总人口为2117.6万人，占全省的42%；但地区生产总值仅占全省的22.3%，地方财政收入仅占全省的9.13%，人均地区生产总值只有全省平均的57%，城镇居民家庭人均可支配收入为全省平均数的90%左右，农村居民家庭人均纯收入相当全省平均水平的75%左右。除了个别指标外，大多数指标与全省平均水平有很大的差距。

二、皖北地区发展基础条件分析

1.皖北地区具备加快发展的基础与潜力

（1）能源矿产资源优势明显。皖北地区拥有煤、磷、石灰石、粘土、石灰岩、铁、铜等矿产资源，尤以煤炭、铁矿最为丰富。据有关资料，皖北的煤炭资源储量占到全省的98%，储量为华东之首。霍邱铁矿已探明储量16.5亿吨,位居华东第一,被列为全国大型铁矿基地。为经济发展提供了坚实的物资基础。

（2）农产品资源丰富。2007年皖北地区，农业耕地占全省的38%,是全省耕地最多、利用率最高、旱地比重最大的旱作农业区,也是我国重要的粮、棉、豆、肉、毛、皮和中药材等农产品生产基地。2007年全区粮食、油料、棉花、等农副产品产量分别占到全省的49.11%、33.38%、36.05%，其人均拥有量明显高于全省平均水平，发展农副产品深加工业潜力十分巨大。

（3）产业优势日趋凸现。皖北地区煤炭、电力、化工、纺织、药材、酿酒等行业在全省历来占有重要地位，省“861”行动计划的实施又带动了该区原材料、能源、化工、农副产品加工等产业的发展。这为打造皖北地区为全球制造业基地提供了坚实的基础。

（4）旅游资源丰富。皖北旅游资源非常丰富，历史遗存星罗棋布，既有独特的帝王文化，又有悠久的道家文化；既有浓郁的饮食、医药养生文化，又有花鼓灯、五禽戏等地方风情文化。区域内现有3个国家级风景名胜区，12个省级风景名胜区，2座国家级历史文化名城，15处国家级重点文保单位，2个国家级红色经典景区和6个4A级旅游景区。仅亳州市，是道教文化、中医药文化和酒文化的发源地，有5处国家级、18处省级文物保护单位。全省旅游发展“十一五”规划中把以亳州为重点、“两淮一蚌”为主轴、历史文化为主题的新皖北区域性旅游区作为全省三大板块之一，首次列入全省旅游发展的战略层面。但皖北旅游受经济发展水平、经营管理体制和政策资金制约等方面的影响，处于“一流资源、二流服务、三流开发”的起步阶段。

2.制约皖北发展的因素

（1）传统农业为主，“三农”问题突出。皖北地区是我国的粮食生产基地，皖北地区有211.36万公顷的耕地,农业基本上是种植水稻、小麦、棉花、油料等传统农作物，农业比较效益较低。另外，皖北地区人口较多，2007年户籍人口共2817.56万人，农业人口占87.7%，农业人口人均耕地仅为1.28亩。农业无法规模经营，大量农业劳动力剩余，“三农”问题在皖北地区非常突出。

（2）经济水平低，二、三产业落后。2007年皖北地区人均GDP为6879元，是全省平均水平的57%；三次产业结构的比为32.76：31.84：35.40，一产比重高于全省平均水平16.46个百分点，是全省平均水平的二倍，二、三产业十分落后，尤其是工业发展滞后，制约着皖北地区的发展。

（3）城市化进程缓慢，缺乏大城市的带动。按照人口城市化公式测算，皖北地区城市化率仅20%左右，城市化严重滞后。区域中心城市发展缓慢且不平衡,城市对区域经济的带动能力不强。“两淮一蚌”,其自身的发展就比较缓慢,集聚度很弱,竞争力也不强。虽然比亳州、阜阳和宿州的带动力稍强,但与整个皖北地区发展的需要相比仍显得相当单薄。由于规模偏小,其辐射能力更是不强,尚难以带动整个皖北地区的经济发展,在资本集聚、人口集聚、规模效应、辐射带动效应等方面都无法发挥较强的带动作用。皖北城市群内部中心城市与周边的地市以及县城经济联系不够密切,分工互补关系尚没有建立起来,横向联系薄弱,经济效率较低。

（4）水资源不足和生态环境恶化,制约着经济发展步伐。皖北地区水资源问题非常严峻,首先,在水资源人均拥有量上就已经接近严重缺水地区的标准;其次,水体受到严重污染,更加重了水资源短缺和生态危机;再次,区域内水资源调蓄能力差,降水时空变化大,难以做到以丰补欠,现有外调水工程供水能力和范围偏小,也不能满足安徽皖北地区的需要。虽然皖北地区煤炭资源丰富,但是矿产资源的开发利用方式比较粗放,利用率较低,对资源的破坏和浪费比较严重；而且由于忽视矿山生态环境和地质地貌自然景观的保护,矿山生态环境的破坏和污染加剧；采矿造成的土地、植被破坏和水、土污染、地面沉陷等问题；还有局部地段或地区因地下水开采不合理,引发了地下水超采漏斗，地面沉降等环境问题；等等。这些问题制约经济发展的步伐。

（5）人才缺乏，发展后劲不足。由于经济落后，皖北籍大学生很少有回到家乡发展，大都是流向经济较好地区；不仅如此，就是本地培养的人才，外流现象非常突出。就连待遇较好的政府部门也缺乏人才，公务员队伍老化，结构不合理。上世纪90年代，由于种种原因，政府部门超编人员较多，近些年省里对编制严格管理后，很多单位10年来未招收公务员，形成了严重不合理的人才结构。这种情况严重的制约着皖北地区的发展。

三、皖北地区发展定位和重点

根据上述的分析，笔者认为，皖北地区要大力发展，需要准确定位。第一，皖北作为粮食产区，加上水资源和生态环境的制约，绝不能复制部分发达地区的发展模式以牺牲资源和环境为代价谋求发展之路。第二，正确处理好皖北的发展与全省重点发展的关系。前些年，由于种种原因，安徽失去了较多机会。目前，安徽面临着长三角及沿海地区产业转移的重大机遇，皖江城市带已经被国务院批准为承接产业转移示范区，合芜蚌自主创新综合配套改革试验区正在推进，因此安徽必须倾全省之力，尽快形成区域增长极，加快这两个重点地区的发展，带动安徽崛起。在一定的条件下，资源要素是有限的，要处理好全省重点区域的发展与皖北地区加快发展的关系。基于上述两方面考虑，笔者认为：在一段时间内皖北地区还不能完全依靠发展工业作为地区崛起之路，皖北地区发展要走综合发展之路：加大财政转移支付力度，实现皖北地区基本公共服务均等化，着力推进民生工程，发展皖北地区的优势产业，解决皖北“三农”中的突出问题，提高皖北地区的人民生活水平。

在产业方面：加大淮北地区投入，巩固农业的基础地位；依托皖北地区自然资源和经济资源，大力发展农副产品加工业、制药、纺织、汽车零配件等劳动密集型产业；以发展循环经济为前提，大力发展煤炭、电力、化工产业；充分利用旅游资源，大力发展皖北旅游业。

1.加大农业的投入，巩固皖北粮仓地位。皖北地区是我国重要的商品粮基地之一，农业的地位不能动摇，特别是国家主体功能区划分后，要更加重视皖北地区的农业生产。但农业是弱质产业，比较效益低，多年农业投入不足，特别是皖北地区水利设施建设投入严重不足，抗灾能力差，制约着皖北地区的发展。如现有水利工程基本上是联产承包之前建设的，多年失修，毁损严重，灌溉水利系数不到30%，农业又回到了“靠天收”年代。今年的春旱把农业水利问题暴露得非常彻底，很多粮田几乎无灌溉的条件。因此，皖北地区发展必须加大农业的投入，加强农业基础设施建设，提高粮食保收能力。从另一方面看，皖北农业的发展，事关国家粮食安全，购买粮食安全的成本应该主要由国家买单，我们要为皖北地区农业向国家争取大量的项目和补贴资金。

2.利用皖北农产品资源，发展农副产品加工。皖北地区有大量的农产品资源，粮食商品化率较高，对发展农副产品加工十分有利。但皖北地区的农副产品加工刚刚才开始，丰富的农业资源没有得到很好的利用。现有皖北地区农副产品加工规模小，加工链条短，产品附加值低，农副产品加工的层次较低。我省与河南省相邻，皖北地区农产品结构与河南相似。要学习河南的经验，拿出一笔资金，作为皖北地区的农产品发展基金，以培育农业产业化龙头企业为重点，支持一批大中型农副产品加工企业快速扩张，使粮食等农副产品的资源优势转化为产业优势和经济优势。

3.利用劳动力资源，发展劳动密集型产业。皖北地区农村劳动力资源十分丰富，对发展劳动密集型产业有着有利的成本优势。皖北地区可以因地制宜，大力发展劳动力密集型产业，如纺织、制药、汽车及汽车零配件等产业，但这些类型企业虽已遍及皖北各地，但存在着企业规模小、层次低、布局零乱，以及缺乏龙头企业带动等诸多问题。因此，发展这类产业要建立集群化生产基地，注意引进龙头企业和上下游生产链配套企业。

4.以循环经济为依托，发展煤炭、电力、化业产业。目前，依靠煤炭资源兴起的煤炭采掘、电力、化工等产业，几乎成为皖北各市县的支柱或重要产业，但充分发展这些产业的高消耗、高污染也带来环境的破坏，资源的过分开采，也带来的资源的早日枯竭。因此，煤炭、电力、化业大力发展必须依托循环经济。在大力发展循环经济的前提下，大力发展电力、煤化工产业，提高煤炭资源的附加值。特别是发展煤化工，直接延伸加工的产品和资源横向结合可安排的产品品种更多，可以大幅度提高资源的附加值，优化产业结构，是皖北地区做大做强煤炭产业的理性选择。

5.增加投入，大力发展旅游业。皖北地区人口较多，存在较大的旅游需求；旅游资源虽然丰富，但已经开发形成的旅游资源较少，现有的旅游资源远不能满足皖北地区人口的需求。随着皖北地区交通设施的改善，皖北旅游迎来良好的发展时机。省及有关部门要重视皖北旅游业的发展，加大对皖北地区的旅游基础投入，大力开展皖北旅游促销，加大宣传，着力开展旅游业招商引资，把皖北旅游作为加快皖北发展的重要支点。

四、促进皖北地区快速发展的几项措施

1.增加皖北地区财政转移支付力度。国外缩小地区差距的一个重要手段，就是转移支付。如德国通过纵向和横向转移支付后，欠发达地区财力能达到全国平均水平的90%左右。我国虽然实行了财政转移支付手段，但对缩小地区差距有限。目前皖北地区的人均财政支出不到全省平均水平的45%，与全国平均水平的差距就更远，有限的财力必然导致向皖北地区提供的政府公共服务远远低于全省平均水平。加快皖北地区的发展首先要加大财政转移支付力度，不断改进转移支付的测算方法，转移支付要向农业重点地区地区倾斜，使皖北地区的人均财力水平不低于全省的60%，实现皖北地区基本公共服务均等化。

2.着力推进皖北地区民生工程。解决民生问题是构建和谐社会的重要内容，也是将来皖北地区实现全面小康社会的重要手段。近几年，中央和省两级加大了民生工程的推进力度，皖北地区通过民生工程，老百姓得到更多的实惠。但根据调查，由于皖北地区财力弱，在解决民生工程配套资金问题上困难较多。鉴于欠发达地区财政困难，建议省级政府出台的民生工程不搞资金配套，中央政府落实皖北地区民生工程配套资金由省级财政给予适当补助。另外，省里出台民生政策需要试点时优先考虑皖北地区。

3.加快皖北地区农村劳动力转移和迁移。将来一段时间，我省合肥地区、皖江地区大量承接产业转移，需要大量劳动力，为皖北地区大量农村剩余劳动力转移提供机遇。皖北地区要做好充分准备，加大农村劳动力的培训，合理引导皖北地区农村劳动力向这些地区流动，同时我省要逐渐消除城乡二元体制障碍，破除阻隔城乡人口流动的门槛，实行城乡统一的就业、社会保障和子女就业制度，逐渐将劳动力“转移”变为劳动力“迁移”，大量减少皖北地区农民。通过减少农民，实现皖北地区农村土地加快流转和农业规模经营，提高皖北地区农业现代化水平。

4.加强皖北地区人才队伍建设。皖北地区的建设需要大量的人才支撑。要大力发展皖北地区的高等教育和中等职业教育，通过高等和中等教育培育皖北地区发展所需人才。在几年内，省里每年按排一定的资金，专项用于资助皖北地区引进发展急需人才。制定皖北地区的人才政策，对于皖北籍高等院校毕业后或外地毕业生，愿意到皖北工作的，在待遇上给予适当补贴或奖励，引导人才向皖北地区流动。

责任编辑：吴妍妍

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2010-05－13

张谋贵，安徽省社会科学院副研究员。