环境公益诉讼中的前置程序研究＊

郝海青

(中国海洋大学法政学院,山东青岛 266100)

环境公益诉讼中的前置程序研究＊

郝海青

(中国海洋大学法政学院,山东青岛 266100)

环境公益诉讼制度的特殊规定可能导致公民的滥诉,这需要设立前置程序加以限制。本文比较分析了国外关于环境公益诉讼中前置程序的法律规定,并对设置我国的环境公益诉讼前置程序提出具体建议。

环境公益诉讼;前置程序;行政复议

环境公益诉讼制度可以更加有效地保障公众的环境权利,维护社会公共利益和国家利益。环境公益诉讼是指由于行政机关或其他公共权力机构、企业或其他组织及个人的违法或不作为,使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时,法律允许公民、社团及有权机构为维护环境公益而向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼的类型可以分为环境民事、刑事及行政公益诉讼三种。鉴于环境刑事公益诉讼针对的是对社会公益造成严重危害的环境行为,需要国家有关机构采取快速有效的措施,故本文所设计的诉讼前置程序仅限于环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼两种。

一、建立环境公益诉讼前置程序的必要性

结合国外成功的法律实践经验,目前我国的学术界已形成统一的认识,环境公益诉讼制度应设立特殊制度,以鼓励公众维护社会公共利益。

首先应突破我国现有的诉讼法律“直接利害关系”的限制,扩展原告资格,个人、环保社团及检察机关等三类主体都应具有提起环境公益诉讼的权利。[1]

其次,环境公益诉讼应当扩大案件受理范围。尤其是环境行政公益诉讼,应在现有行政诉讼的受案范围上,适当予以扩展。行政机关不当作为及不作为等使环境公共利益受到损害,均应扩纳入环境行政公益诉讼的受理范围。

最后,为了激发公众参与维护环境公共利益的积极性,在举证责任分担上应实行举证责任倒置,原告事前不需要花费大量的精力收集证据;在环境公益诉讼费用上,由国家承担法院审理案件的裁判费用,实现审判成本的“公共负担”;同时,还应考虑建立由国家对胜诉原告给予适当物质利益补偿的机制。

环境公益诉讼的这些宽松规定固然可以鼓励公众通过诉讼保护环境,但另一方面,也会为滥诉开启方便之门。不可否认的是,某些公民提起环境公益诉讼的个人动机比较复杂,可能会有功利及追求新闻炒作的初始动机,这也加大了滥诉的可能性。滥诉的提起给本来就有限的司法资源造成极大的浪费,并使被告被一个莫名其妙的案由卷入诉讼之中,耗时耗力,如果媒体再给予关注,则无论败诉与否,其名誉都将受到严重的负面影响。鉴于环境公益诉讼的社会影响面较大,为了防止滥诉的发生,合理配置司法资源,就有必要设立一定的前置程序对原告的诉权加以限制。

二、国外关于环境公益诉讼前置程序的相关规定

除了少数国家未对环境公益诉讼的前置程序做出特别规定外,大多数国家均有相关的限制性规定,但具体内容上存在差异。

英美法系国家采取前置审查起诉模式。英国的法律规定公民提起公益诉讼之前,必须通知并要求有关国家机关制止损害社会公共利益的违法行为或者提起诉讼,当有关国家机关不作为时,公民才可径行提起诉讼。

比较典型的是美国的联邦环境公民诉讼条款,其要求公民诉讼的原告在提起环境公益诉讼之前应当先履行起诉前通知的前置程序,即在通知发出后一定期限内,不得提起公民诉讼,具体包括以下两类适用情形:

1、在违反联邦环境法律特定法律条款或内容之情形下,比如违反该法规定的排放标准、限制、许可证,以及法律执行机构颁布的规章与命令、违反法定的“危险”等,如果公民诉讼的原告有提起公民诉讼之意图,首先应该在起诉前将被控违法行为以及自己起诉之意图向特定对象(一般包括实施联邦环境法律的行政机构的首脑、被控违法行为发生地所在州政府以及被控违法者)发出通知,在原告发出通知之日起一定期限内(一般为60天),任何人不得提起环境公民诉讼。

2、在行政执行机构的不作为违法之情形下,环境公民诉讼条款均规定,原告将该被控违法行为和提起公民诉讼之意图通知给该法律执行机构行政首脑之日起60日内,不得提起公民诉讼。此外,公民诉讼条款一般规定,这种通知方式由环保局局长另行制定规章予以规范。[2]

美国《清洁水法》规定,任何公民如果没有在起诉前60天将起诉通告联邦环保局,禁止公民根据《清洁水法》提起诉讼。这60天被称为通告期。规定通告期是为了给联邦环保局一个机会,以便环保局能够采取有力措施制止违法行为。

另外,关于环境公益行政诉讼,世界上部分国家和地区采取了行政复议前置的制度,目的在于尽量将行政争议解决在行政程序中。提起一切行政诉讼必须先有行政决定的存在,否则缺乏诉讼标的,这称之为行政决定的前置原则。[3](P673)

美国的司法审查强调穷尽行政救济原则,即当事人没有利用一切可能的行政救济之前,不能申请法院裁决对他不利的行政决定。当事人在寻求救济时,首先必须利用行政内部存在的、最近的和最简便的救济手段,然后才能请求司法救济。这一原则存在的理由之一便是行政系统内部有自我改正错误的机会,减少司法审查的需要,使法院有限的人才和财力更有效地利用。而没有穷尽行政救济时,司法审查会受到妨碍,因为这时行政机关没有收集和分析有关事实说明采取行动的理由,以作为司法审查的

根据。[4](P651-653)

德国法律为了发挥行政权在执行法律中的主导地位,也规定提起的环境公益诉讼必须以已经申请了行政救济为前提。荷兰的环境公益诉讼法中也有相似的规定。

日本的公益诉讼法律规定,如果要提起居民诉讼,应先履行监察请求程序。即只有居民提起了监察请求,但对于监察委员会及公共团体的对应措施仍然不服,才可以提起居民诉讼。

印度最高法院的法院B.N.Kirpal J在BALCO雇工联盟诉印度政府一案中认为“如果政府部门没有履行宪法或法律规定的义务而造成了对公众的损害,可以通过公益诉讼的方式来进行司法干预,但是,公众关注的每一个问题不可能都成为公益诉讼的主题。法院并不打算也不应该履行国家的管理职能。[5]印度宽松的公益诉讼制度导致法院已经在某种程度上成为国家的治理机构,对此印度的许多学者持批评态度。为了维持稳定的诉讼秩序,防止原告滥用诉诉权借国家司法机关达到个人目的,印度也规定了对诉讼前立案的审查限制。

三、我国具备前置程序的代表性法律制度分析

前置程序应是强制的起诉前之必经程序,原告未经该程序提起诉讼,法院可以不予受理。这类程序在立法中并不鲜见。本文列举三种具备诉讼前置程序的法律制度,并分析其中具有代表性的规定之利弊,以期对设置环境公益诉讼中的前置程序有所借鉴。

1、劳动仲裁是劳动争议诉讼制度的前置程序。《劳动法》第79条规定:“劳动争议发生后,当事人一方可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的,可以向人民法院提起诉讼。”虽然此规定中用的是授权性的“可以”和并非强制性的“应当”,但实际操作中劳动争议仲裁程序是人民法院受理的前置程序。即劳动法律关系发生争议,当事人必须先向劳动争议仲裁委员会申请劳动仲裁,对仲裁裁决不服,才可以向人民法院起诉。没有先向劳动争议仲裁委员会申请劳动仲裁,不能向人民法院起诉,人民法院也不予受理。

这种制度设计的初衷是通过专业的劳动争议机构高效地解决劳动纠纷,并节省宝贵的司法资源。但很多学者批评仲裁程序前置在客观上造成了一套体制繁杂、期限冗长的劳动争议处理程序。而且诉权的行使须以仲裁机构对争议案件的审结为前提。从而导致了现实中在仲裁机构怠于行使管辖权的情况下,争议案件当事人面临告诉无门而维权不能的危险。

2、证券民事侵权诉讼制度中将经过证券管理部门调查并做出处罚决定作为法院受理诉讼的前置程序。2002年最高人民法院下发的《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》第2条规定:“人民法院受理的虚假陈述民事赔偿案件,其虚假陈述行为,须经中国证券监督管理委员会及其派出机构调查并做出生效处罚决定。”2003年最高人民法院又下发《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》重申,投资人提起民事赔偿诉讼须依据有关机关的行政处罚决定或者人民法院的刑事裁判文书。

最高法院设立此前置程序,主要原因在于对上市公司的虚假陈述行为提起诉讼将会有巨大的社会影响,而且判断虚假陈述行为是否成立需要较强的专业性和技术性,所以要求证券管理部门对该行为先行调查并做出生效的处罚决定作为受理案件的前置行为。

不过目前许多学者认为,为了更有效地规范证券市场秩序,最高法院应当尽快废除前置程序。[6]因为根据《行政处罚法》第29条的规定,行政违法行为在两年内未被发现的,行政机关将不得对该行为实施行政处罚。如果证监会没能在两年内及时发现违法者的虚假陈述行为,就不能做出处罚,投资者就会因为证监会工作不力而拿不到一纸“行政处罚决定书”,失去获得赔偿的机会,这将多数虚假陈述案件拒之于法院门外。[7]而且,法院在受理案件以后,如果被告提出了更有力的证据证明证监会所认定的违规事实不成立,从而证明自己被错罚,不能给投资者以赔偿。此时证券管理部门的行政处罚决定书在诉讼中只能作为证据使用。笔者认为证监会的调查与处理可以作为前置程序,但没必要把该处罚决定书作为立案的前提依据,难道证监会未处罚的行为就必定不属于虚假陈述行为,这种以行政限制司法的作法无法有效地预防和遏止证券侵权行为的发生。

3、审计制度规定了行政复议作为诉讼的前置程序。《中华人民共和国审计法实施条例》第46条规定:“对地方审计机关做出的审计决定不服的,应当先向上一级审计机关或者本级人民政府申请复议;对审计署做出的决定不服的,应当先向审计署申请复议。”《审计机关审计复议的规定》第14条规定:“被审计单位对审计机关做出的具体行政行为不服的,应当先依法申请审计行政复议。在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。”第28条规定:“申请人对审计复议决定不服的,可以依照《行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼。但对审计署做出的审计具体行政行为不服提起审计复议后,又对审计复议决定不服的,也可以向国务院申请裁决,国务院做出的裁决为最终裁决,申请人不得再向人民法院起诉。”

美国联邦最高法院首席大法官马歇尔曾说过:“在一个法治政府内设立一个行政部门,赋予它裁决个人之间的权利以及政府与个人之间权利的权力,如果它的行政官员有权自由采取强制措施……个人则毫无救济措施,不能在该国的法院上诉,这是令人吃惊的。”[8]这段话描述了审计复议决定终局裁决制度的弊端。

根据司法最终救济原则,立法中应取消审计行政复议决定终局裁决制度,即对审计署做出的审计具体行政行为不服提起审计复议后,又对审计复议决定不服的,当事人向国务院申请裁决,对国务院做出的裁决仍不服的,申请人还可以再向人民法院起诉,以便当事人的正当程序性权利—诉权得到充分保障。笔者赞同以上观点,即行政复议决定不应成为终局裁决,即使是国务院,也不能取代司法的救济,这是符合法治原则的。

四、环境公益诉讼制度中在法院受理案件之前的程序可行性分析

环境公益诉讼制度中的滥诉行为不仅会影响环境行政机关执法行为的有效性,还会不适当地加重法院的负担,最终对环境污染问题的解决产生负面影响。因此环境公益诉讼制度中应当设立前置程序,这已是法律界的共识。但是设置何种前置程序较为合理则是需要结合实际加以论证的,笔者将逐一分析诉讼前的各种程序,并探讨是否适合成为环境公益诉讼制度的前置程序。

(一)通知和举报程序

公民或者依法登记的环保公益社团,经过调查发现处于继续或者连续状态的污染环境或者破坏生态的行为,可以向其调查认定的侵害环境公益行为人发出书面通知,要求停止环境侵害行为,排除危害,并采取措施恢复环境原状;侵害环境公益行为人收到书面通知后超过规定期限(一般认为以60日为宜)未停止侵害行为的,发出通知的公民或者环保公益社团可以向人民法院提起诉讼,请求人民法院责令侵害环境公益行为人停止侵害行为,排除危害,并采取措施恢复环境原状。同时公民和环保社团也可以向环境保护行政主管部门或者其他依法负有环境监管职责的部门提出书面举报,建议其依法履行查处职责。以上部门收到关于污染环境或者破坏生态行为的书面举报后超过规定期限未实施查处行为的,提出举报的公民或者依法登记的环保公益社团,可以向人民法院提起诉讼,选择是请求人民法院责令其依法履行查处职责,还是通过环境民事公益诉讼请求人民法院责令侵害环境公益行为人停止侵害行为。[9]

该类通报或者举报,应当尽可能详细地描述其发现的环境污染或者生态破坏事实,提供有关证据,明确要求侵害环境公益行为人停止侵害,并明确表明如果有关行政部门或者环境侵害行为人逾期置之不理,将向法院提起公益诉讼的意图。

在起诉前设置此程序,可以给侵权人一个自身改正的机会,使问题迅速解决,避免诉讼的高成本支出;而且侵权人在接到通知后能够立即采取补救措施恢复环境原状,或者由负有环境监管职责的部门进行查处,如果所诉事项属于环境监管部门本身不作为造成公共利益损害的,可以促使其及时行使职权,改正错误;如果属于他人的违法行为,环境监管部门可以采取强有力的行政措施加以制止,这样能够更加快速便捷地达到环境保护的目的。笔者认为在环境公益诉讼中设立这种前置程序是必要的,可以使公民诉讼和国家行政执法机关互相制约、互相补充,达到成本最小化的环境保护。

(二)环境行政公益诉讼中的行政复议前置程序

环境行政公益诉讼制度的目的在于“督促执法而非执意与主管机关竞赛或令污染者难堪”。[10](P249)如果行政机关在公民起诉前立即改正,环境行政公益诉讼制度的目的即可达到。而在我国,行政机关在环境保护和治理方面发挥着重要的作用,环境公益损害的发生直接或间接与行政机关的执法不力有关。如果越过行政程序直接提起环境公益诉讼既可能造成同一问题司法机关和行政机关同时处理,造成资源和人员的浪费,也可能造成行政机关对其职责更加懈怠,不利于发挥行政执法及时有效的优势。而且环境问题一般比较复杂,具有很强的专业性,所以在环境行政公益诉讼中设立行政复议前置程序是必要的,即在对负有环境保护职责的行政部门的不当作为及不作为提起行政诉讼之前,应当经过行政复议。

我国关于行政复议前置程序的法律依据主要在于如下规定:《中华人民共和国行政诉讼法》第37条规定“对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议。对复议不服的,再向人民法院提起诉讼,也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议,对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的,依照法律、法规的规定。”《中华人民共和国行政复议法》第16条规定“公民、法人或其他组织申请行政复议,行政机关已经依法受理的,或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议,对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的,在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第33条第1款规定“法律、法规规定应当先申请复议,公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的,人民法院不予受理。”

由此可见,在我国受理行政复议的机关是做出行政行为的原行政机关的上一级行政机关或者法定的行政机关,我国行政复议与行政诉讼的基本衔接关系是以公民、法人或其他组织自由选择为原则,以行政复议前置为例外的。[11]因此如果将环境行政复议程序设置为环境行政公益诉讼制度的前置程序,应当在环境公益立法中对此做出明确的强制性规定。笔者认为通过法律将行政复议设定为环境行政公益诉讼的前置程序是必要而且可行的,而此时的行政复议决定书可以作为立案时的重要依据。

(三)公益上书

公益上书是指公民和社团为了公益目的对规范性法律文件提出合法性审查的一种建议,它并不是一个法律概念,目前还缺乏严格的法律程序保障,但是这项建议权已经引起人们的广泛关注,产生了显著的社会效果。

对于这种合法性审查的建议权,我们可以在宪法第41条找到最初的法律依据。该条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利”。2000年通过的《立法法》第90条则明确规定:“社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议。”

此外,除了上述这种要求对有关规范性法律文件进行合法性审查的公益上书之外,现实生活中还出现了两种比较新型的上书活动,即向立法机关提交启动特别调查程序建议书和立法建议书。2003年5月23日,贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波5位学者联合上书全国人大常委会,要求就孙志刚案以及收容遣送制度的实施状况启动特别调查程序。[12]最终这次上书行为取得了显著的法律成效。

虽然在多数情况下,很难证明公益上书与有关法律、政策的修改或废除之间存在因果关系。但不可否认的是公益上书确在不同程度上促进了相关法律、政策的修改或者废除。笔者认为对于某些对环境公益有损害的法律、法规和条例,可以考虑通过公益上书的形式向相关立法部门提出合法性审查的建议,对于某些特殊案件,在提起诉讼之前可以要求启动特别调查程序,以提高保护环境公益的效率。这种程序无疑对环境保护是有效的,但是笔者认为这种程序适用面不广,立法机关也不宜过多涉及对具体案件的审查,公益上书不应当成为解决环境公益问题的主要途径,应当是和诉讼可以并行进行的,不宜设定为诉讼的前置程序。

(四)公民向检察机关提出建议

有的学者认为从效益的角度考虑,可以将向检察机关提出建议作为公民提起环境公益诉讼的前置程序。获得环境公益诉讼的效益最大化是指环境公益诉讼中当事人、国家的成本支出最小时得到环境公益的收益最大化。公民先向检察机关提出建议,检察机关可以向其调查认定的侵害环境公益行为人发出检察建议书,要求停止环境侵害行为,排除危害,并采取措施恢复环境原状;也可以向依法负有环境监管职责的部门发出检察建议书,建议其依法履行查处职责。检察建议书应当叙述调查发现的污染环境或者破坏生态行为的事实,提供有关证据,明确具体要求,并表明诉讼意图。

侵害环境公益行为人收到检察建议书后超过规定期限未停止侵害行为的,或者依法负有环境监管职责的部门,收到检察建议书后超过规定期限未实施查处行为的,发出检察建议书的检察机关可以向人民法院提起诉讼。

这种程序可以将公民的诉讼转移到检察机关,相比之下应该更有效率。因为,无论从人力、财力还是从诉讼经验来讲,检察机关一般都要强于普通公民,而且,由检察机关起诉,也能提高法院对问题的重视,在较短时间内、以较小的成本完成诉讼,从而更好地保护公益事业。

但应该注意的是,公民向检察机关提出建议应设定为“可以”而不是“应该”。这一方面涉及到公民起诉权的法律保护问题,另一方面也不能排除公权力相互庇护和某些情况下公民提起环境公益诉讼更有效率的可能性。故笔者认为是否向检察机关先提建议应该由公民根据自身情况来决定,此程序不能成为环境公益诉讼必经的前置程序。

(五)前置审查起诉程序

法院在正式受理环境公益诉讼前,须对被诉的环境侵害行为或者行政行为先作严格的审查,应审查原告身份是否合法、提出的证据是否充分、起诉是否有理由,是否经过了法定的前置通知、举报和行政复议程序,确认确属于公益诉讼受案范围,才能予以受理。必要时,可由人民法院举行听证会,召集原、被告和有关专家学者,在辩论的基础上做出判断,以决定是否立案和进入实质审理程序。

笔者认为,司法是社会公正的守护者,是正义的最后一道防线,司法介入公共利益,应当尽可能以穷尽其他公益救济手段为前提,并且足够严谨地介入。严格的审查起诉程序还能预先为可能的诉讼做好前期工作,对法院正确审理案件有着积极作用。故将审查起诉程序设置为环境公益诉讼的前置程序是必要的。

五、我国环境公益诉讼制度中前置程序的构建

前置程序的设置首先是为了给环境侵害人及有关国家行政机关一个缓冲期间,由侵害人自行停止侵害行为或者国家机关径行行使行政职权纠正违法行为;同时,亦对公民公益诉讼进行控制,防止滥讼。有的学者认为我国在模式选择上,可以根据不同情况,分别采用直接诉讼和前置程序诉讼两种模式。凡涉及到国家管理机关行政执法的,可以采取前置诉讼模式,让原告在提起诉讼前一定期限内通知行政机关及相关当事人;凡不涉及国家机关行政执法的,可以采取直接诉讼模式。[13]

笔者认为,公民直接诉讼的方式固然有利于公民便利地行使诉权,避免繁琐的程序挫伤公民保护环境公益的积极性。但侵害环境公益的行为无论是直接还是间接,归根结底都会涉及到国家机关行政执法,因此权衡利弊之后,对于环境公益诉讼,应当通过立法一律设定必要的前置程序,不宜采用直接诉讼模式。

具体的前置程序应当按照环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼两种类型区别规定。对于环境民事公益诉讼,首先确立公民或社团的通知和举报程序,即要求环境侵害人停止侵害或者负有环境监管职责的行政机关履行职责,在规定期限内如果不予答复,可以向法院提起环境民事公益诉讼,一般认为这个期限以60日为宜,但笔者认为,似乎没有必要给环境侵害人或者行政机关60日来对环境损害通知及举报做出反应,为了避免前置程序造成损害救济的滞后,我国可以在立法时规定以30日为限。

对于行政机关的不当行政行为和不作为,可以通过环境行政公益诉讼的途径来解决。在这种制度中,行政复议也应当设定为诉讼的前置程序。即对于行政机关的上述行为,可以向其上级主管机关或者法律规定的有关机关,申请行政复议。这种复议应当是实体性的复议,复议机关应当在规定的期限内做出复议决定,如果对复议决定不服,或者在规定的期限内复议机关没有做出复议决定,可以再向法院提起环境行政公益诉讼。笔者认为这个期限可以遵从《行政复议法》的规定,以60日为限。

最后,对于向法院申请立案的环境公益诉讼,法院应当设立特殊的严格审查程序,确定原告身份合法、证据充分、起诉理由充分,而且经过了法定的前置通知、举报和行政复议程序,案由属于环境公益诉讼受案范围,才能予以受理。这个审查期限不宜过长,以7日为宜,届时法院应当做出是否受理案件的书面决定,如果不予受理,应当说明理由。

综上所述,在环境公益诉讼制度中设立前置程序可能会在一定程度上导致公民诉权行使的滞后,短期内不利于鼓励公民进行环境公益诉讼,但相比较其带来的成本大幅降低,有效防止滥诉是有积极意义的。笔者建议我国在环境公益诉讼立法时应给予科学合理、符合我国法律实践的明确规定。

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Abstract:Special regulations of Environmental Public Interest Litigation System may lead to abuse of process.So we need to establish Pre-procedure to avoid them.The paper analyzes and discusses legal rules of the Pre-procedure of Environmental Public Interest Litigation system in Foreign countries and puts forward some suggestions on the construction of the Pre-procedure of Environmental Public Interest Litigation in China.

Key words:Environmental Public Interest Litigation;Pre-procedure;Administrative Reconsideration

责任编辑:王明舜

Study on the Pre-procedure of Environmental Public Interest Litigation

Hao Haiqing
(School of Law&Political Science,Ocean University of China,Qingdao 266100,Shandong,China)

D925

A

1672-335X(2010)02-0085-06

2009-10-12

中华环保联合会课题“公益诉讼制度研究”的部分成果

郝海青(1975- ),女,山东德州人,中国海洋大学法政学院博士研究生,专业方向为环境与资源保护法学。